STS, 7 de Mayo de 2003

En el recurso contencioso-administrativo número 5418/95 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 4 de diciembre de 1997, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Edurne contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de 5 de julio de 1995, desestimatoria del recurso ordinario deducido contra otra del Gobierno Civil de Pontevedra, de 21 de junio de 1994, sobre orden de demolición de obras realizadas sin autorización en el punto kilométrico 89´550 de la CN - 541; sin hacer imposición de las costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Dª. Edurne , formalizándolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de las sentencias del artículo 120.3 de la Constitución y artículos 359 y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, supletoriamente aplicable en virtud de lo dispuesto en la Disposición Adicional Sexta de la Ley de la Jurisdicción.

Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al vulnerar el contenido de los artículos 1216 y 1218 del Código Civil y artículos 359, 596.3º y 598.3º de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al vulnerar el contenido de los artículos 1216 y 1218 del Código Civil y artículos 359, 596.3º y 598.3º de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate. Los preceptos vulnerados han sido los artículos 23.3 y 25 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, así como el artículo 22 de la misma norma, si bien por su no aplicación al presente caso; igualmente del artículo 106.1 de la Constitución y artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en tanto en cuanto reconocen implícitamente el principio de proporcionalidad en la actividad administrativa.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate. Los preceptos vulnerados han sido el artículo 87.1 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, y artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de la jurisprudencia que cita aplicable para resolver la cuestión objeto de debate.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate. Los preceptos vulnerados han sido los artículos 35.e), 79 y 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con los artículos 9.3, 24 y 105.c) de la Constitución.

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...sentencia por la que, estimando los motivos interpuestos, case la recurrida, estimando el recurso contencioso-administrativo formalizado por mi representada, anulando por ser contrarios a Derecho la Resolución del Sr. Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de 5 de julio de 1995 (expte. 2.931/94 JMB/AD), así como la orden de demolición del Sr. Gobernador Civil de Pontevedra, de 21 de junio de 1994".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la recurrente.

Mediante Providencia de fecha 12 de febrero de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 23 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia ahora recurrida en casación, desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra una resolución de fecha 5 de julio de 1995, dictada, por delegación, por el Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, que, resolviendo el recurso ordinario, confirmó la del Gobernador Civil de Pontevedra de 21 de junio de 1994, que había ordenado la demolición, en el plazo de un mes, de las obras indebidamente realizadas en la CN-541, p.k. 89,550, margen izquierda, término municipal de Pontevedra.

Aquella resolución afirma "que las obras realizadas suponen un evidente aumento de volumen de la vivienda ya que se ha edificado otra planta sobre la misma" y razona que la orden gubernativa de demolición se adoptó "con referencia a unas obras no autorizadas ni susceptibles de ulterior legalización por incumplir lo establecido en el artículo 25.1 de la Ley de Carreteras, que prohibe cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación delante de la línea límite de edificación (situada, en este caso, a 25 m. de la arista exterior de la calzada)", por lo que "ha de estarse a lo dispuesto en los artículos 27.2 de la Ley de Carreteras y 89.1 de su Reglamento", de cuyas soluciones se ha adoptado la prevista en la letra a), "la cual debe declararse procedente, por reglamentaria, al referirse a unas obras que no pueden ser objeto de legalización, de conformidad con la normativa legal expuesta".

Esas normas citadas pertenecen a la Ley 25/1988, de 29 de julio, y, dada la fecha de la resolución administrativa originaria, al Reglamento que aprobó el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero.

En el escrito de demanda del recurso contencioso- administrativo -dicho ahora en síntesis y resaltando lo que es de interés- (1) negó la actora que las obras que había realizado en el tejado de la casa de su propiedad "puedan calificarse como de aumento de volumen o de construcción de buhardilla"; (2) afirmó que aquéllas habían consistido en "una reparación y cambio de material de cubierta (según autorizaba la licencia municipal)"; (3) que solicitó ante la Jefatura de Carreteras del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, "licencia o autorización para retejado y cambio de ventanas", lo que dio lugar a la iniciación de un expediente que no había sido aun resuelto; (4) que, a su juicio, la comparación de las fotografías y del croquis del vigilante ponen de relieve que no hubo adición de planta alguna; (5) admitió que "la edificación se ubica dentro de la llamada línea límite de edificación, a la que se refiere el artículo 25 de la Ley de Carreteras", en cuya zona "son admisibles las obras de conservación y mantenimiento de las edificaciones existentes"; (6) argumentó que el expediente, distinto del sancionador, que termina con la resolución del Gobernador Civil competente que adopta uno de los acuerdos a que se refiere el artículo 27 de la Ley de Carreteras, debe ser puesto, antes de esa resolución, en conocimiento del interesado para la formulación de alegaciones, por exigirlo así "el principio de audiencia o defensa ínsito en la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución"; (7) que habiendo solicitado aquella autorización sin haber obtenido respuesta, debe entenderse concedida por silencio administrativo; y (8) en fin, que las obras ejecutadas podrían considerarse a lo sumo como constitutivas de "infracción leve", por lo que, siendo su plazo de prescripción el de un año (artículo 35 de la Ley de Carreteras) y habiendo éste transcurrido en exceso, "sería igualmente improcedente la demolición acordada".

La Sala de instancia, en la sentencia objeto de este recurso de casación, razonó: (1) que "basta observar la fotografía y croquis adjuntado con la denuncia para llegar a la conclusión de que realmente las obras ejecutadas no tienen su encaje en las previstas en el artículo 23-3 de la Ley de Carreteras vigente (reparación o mejora sin aumento de volumen), por lo que mal puede cuestionarse, desde una perspectiva material, la conformidad a Derecho de la resolución recurrida"; (2) "que tal irregularidad procedimental [omisión del trámite de audiencia, por ausencia de notificación de la propuesta de resolución y concesión de plazo para alegaciones], en un expediente de naturaleza no sancionadora, tramitado en conexión con el sancionador, y en el que la recurrente tuvo conocimiento desde la denuncia de los hechos que se le imputan, no debe originar la anulación de la resolución recurrida, pues ninguna indefensión originó, y atentaría contra el principio de economía procesal ordenar ahora retrotraer unas actuaciones administrativas para subsanar dicha falta, cuando, habida cuenta la naturaleza ilegalizable de las obras, la resolución a dictar no podría ser otra que la de ordenar su demolición conforme al artículo 27-2-a de la Ley de carreteras"; y (3) que al argumento de la autorización por silencio se oponen la no petición de certificación de acto presunto y la afección al servicio público.

Con amparo en el artículo 95.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción, el primero de los motivos de casación denuncia la infracción de los artículos 120.3 de la Constitución y 359 y 372 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil, al entender la parte, en suma, que la sentencia recurrida carece de la necesaria motivación, pues "no dice qué es lo que observa en la fotografía y croquis que le haga llegar a tal conclusión" [esto es, a la conclusión que transcribimos como (1) en el fundamento de derecho anterior], ni dice tampoco "qué entiende la Sala por obras de reparación o mejora".

Ese defecto de motivación no existe, pues la sentencia recurrida da cuenta de cuáles son los elementos de prueba por los que alcanza aquella conclusión, sin que quepa apreciar, en modo alguno, que ésta no sea razonable a la vista de lo que en dichos elementos se observa. En efecto, en el croquis levantado por el Vigilante del Servicio de Policía y Conservación de Carreteras se dibuja, con total claridad, la adición de un nuevo volumen constructivo sobre la edificación existente y se dice, literalmente, que la denuncia lo es "por la construcción de una buhardilla, aumentando de volumen", sin que de la fotografía que precede a ese croquis quepa deducir que aquel dibujo o esta manifestación no sean reflejo de la realidad.

La naturaleza de aquellos elementos de prueba, que consisten en una fotografía y un croquis, más la afirmación, clara y de sentido inequívoco, del Vigilante, y la inexistencia entre ellos de datos que a simple vista fueran o se presentaran como contradictorios, excluyen la exigencia de que su valoración por el órgano judicial, para ser motivada, hubiera de descansar en aquello que el motivo de casación echa en falta. Máxime, (1) cuando los argumentos expuestos en el escrito de demanda no eran en sí mismos demostrativos de la existencia de aquellos datos contradictorios; (2) cuando en el expediente administrativo no existen otros elementos de prueba relevantes; y (3) cuando tampoco existen en los autos, en los que la actora no recurrió la decisión de la Sala de instancia de no recibir el proceso a prueba.

También con aquel mismo amparo, los motivos segundo y tercero del recurso de casación impugnan la valoración de la prueba realizada por el Tribunal de Instancia, tanto al llegar a aquella conclusión sobre el alcance de las obras realizadas (motivo tercero), como al afirmar en la sentencia recurrida que la actora había reconocido la inexistencia de autorización, que había tenido conocimiento desde la denuncia de los hechos que se le imputan y que había instado la legalización de las obras tras la formulación de la denuncia (motivo segundo). Uno y otro motivo arrancan de la consideración de que los documentos obrantes en el expediente administrativo participan de la naturaleza propia de los documentos públicos, y denuncian como infringidos los artículos 1216 y 1218 del Código Civil y 359, 596.3º y 598.3º de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil.

Tampoco pueden ser acogidos. El tercero, por lo ya razonado, en el sentido de que el examen del expediente administrativo no pone de relieve que la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia entre en contradicción con lo que en él se refleja. Y el segundo, porque: a) con la afirmación de que la actora reconoció la inexistencia de autorización, se refiere la Sala, con toda evidencia, a una autorización expresa, sin desconocer u olvidar el argumento de aquélla sobre la existencia de una autorización producida por silencio, como lo demuestra el que la sentencia recurrida aborde, finalmente, dicho argumento; b) el escrito de la actora de fecha 21 de julio de 1993 es demostrativo, sin duda razonable, de que recibió la comunicación, de fecha 9 del mismo mes, de la denuncia contra ella formulada el día 5 anterior "por construir una buhardilla en zona de servidumbre de la CN-541 Orense-Pontevedra, Pk. 89,550, margen izquierdo";y c) el hecho de que la legalización se instara antes o después de la formulación de la denuncia es irrelevante para el enjuiciamiento del acto administrativo, pues esa mal llamada solicitud de legalización, que en realidad lo era de licencia o autorización, de fecha, ciertamente, 21 de junio de 1993, hacía referencia a unas obras de "retejado y cambio de ventanas", distintas, por tanto, de las que, en definitiva, se han declarado como realizadas.

El cuarto de los motivos de casación se formula, al igual que los restantes, al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción y denuncia: de un lado, la infracción de los artículos 22, 23.3 y 25 de la Ley de Carreteras, dado que, al haber consistido las obras en la reparación de la cubierta y del espacio situado debajo de la misma, sin aumento del volumen construido y sin merma de la seguridad vial, cabe encuadrarlas entre las que autorizan dichos preceptos; y, de otro, la de los artículos 106.1 de la Constitución y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por no respetar la decisión de demolición el principio de proporcionalidad.

El motivo ha de correr la misma suerte que los anteriores, pues: a) parte, en lo relativo al alcance de las obras, de un supuesto de hecho que no se corresponde con el que la Sala de instancia ha entendido probado; y b) olvida, también por ello, que el artículo 25.1 de la Ley de Carreteras prohibe, desde la línea límite de edificación hasta la carretera, cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación, a excepción de las que resultaren imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las construcciones existentes.

El quinto de los motivos sostiene, en suma, que la licencia o autorización para realizar las obras debe entenderse adquirida por silencio, denunciando, por ello, la infracción del artículo 87.1 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, así como los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Argumento que, con independencia de otras consideraciones, hemos de rechazar de raíz, pues la licencia o autorización que solicitó la actora lo fue para "retejado y cambio de ventanas" y no, por tanto, para unas obras como las que se han dado por probadas.

Por la misma razón hemos de rechazar el sexto de los motivos, en el que se denuncia la infracción de la jurisprudencia en la que la parte detecta la afirmación de la improcedencia de una orden de demolición en tanto no haya sido resuelta la solicitud de licencia.

El séptimo y último de los motivos de casación denuncia la infracción de los artículos 35, letra e, 79 y 84 de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 9.3, 24 y 105, letra c, de la Constitución, por haberse omitido en el procedimiento administrativo el trámite de audiencia, lo que produjo indefensión para la parte. A su juicio, el contenido de los actos administrativos que le fueron notificados a lo largo del expediente, que nada indicaban sobre la posibilidad de que la decisión final acordara la demolición de las obras, le impidió aportar documentación que, contrastada con la unida a aquél, "podría haber determinado una resolución diferente (por ejemplo, la licencia municipal de obras)", o haber solicitado "la toma de consideración del expediente de licencia en trámite".

Con independencia de que la licencia municipal de obras no es la autorización que la legislación de carreteras exige, ni su concesión exime, por tanto, de la necesidad de la obtención de ésta; y con independencia, también, de que la autorización que había solicitado la parte no lo era, como ya ha quedado dicho, para las obras finalmente realizadas, es lo cierto, en todo caso, que aquella situación de indefensión no se desprende en modo alguno del examen del expediente, pues el acto administrativo de fecha 9 de julio de 1993, que acordaba notificar a la actora la denuncia formulada contra ella, con indicación de que en el plazo de quince días podía presentar pliego de descargos, y del que sin duda tuvo conocimiento, pues así lo demuestra su escrito del día 21 de ese mismo mes y año, expresaba que la denuncia lo era "por construir una buhardilla en zona de servidumbre de la CN-541 Orense-Pontevedra, Pk. 89,550, margen izquierdo", y adelantaba la calificación de que tal hecho podría constituir "una infracción del artículo 31-4-a de la Ley de Carreteras 25/1988 de 29 de julio", que tipifica como infracción muy grave, precisamente, "realizar obras, instalaciones o actuaciones no permitidas entre la arista exterior de la explanación y la línea de edificación, llevadas a cabo sin las autorizaciones o licencias requeridas, o incumplir alguna de las prescripciones impuestas en las autorizaciones otorgadas".

En suma, desde ese momento tan inicial tuvo conocimiento del hecho imputado, pudo prever fácilmente que la decisión final acordara la demolición de lo construido, pues esta es la consecuencia natural ante la realización de unas obras prohibidas, y pudo desplegar los medios de defensa que entendiera oportunos. Por ello, al no haber originado aquella omisión procedimental una situación de indefensión real o material, no era procedente, tal y como razonó la sentencia recurrida, ligar a ella un efecto jurídico de nulidad o anulabilidad de la resolución impugnada en el proceso.

En este sentido, ha de recordarse que los defectos de forma sólo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, y que esta regla, de relativización de los vicios de forma, que no determinan per se la anulabilidad, sino sólo cuando al vicio se anuda alguna de esas consecuencias, es también predicable, al menos en procedimientos de naturaleza no sancionadora como el que ahora nos ocupa, cuando el vicio o defecto consiste en la omisión del trámite de audiencia (así, por todas, se dijo en la sentencia de esta Sala de fecha 18 de marzo de 2002, dictada en el recurso de casación número 8653 de 1995). Si el no oído dispone de posibilidades de defensa de eficacia equivalente, la omisión de la audiencia será o deberá calificarse como una irregularidad no invalidante.

En definitiva, los vicios de forma adquieren relevancia cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva y real de garantías. La indefensión es así un concepto material, que no surge de la sola omisión de cualquier trámite. De la omisión procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensión real y efectiva, es decir, una limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses. Limitación que, por lo expuesto, no cabe apreciar en el supuesto enjuiciado.

Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente, de conformidad con lo que disponía el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,