STS, 18 de Mayo de 2005

"Bus-Jasa, S.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el recurso contencioso-administrativo número 153/1999 contra la Orden del Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Diputación General de Aragón de fecha 28 de diciembre de 1998 por la que se dio publicidad a las subvenciones concedidas en el ejercicio 1998 por la Dirección General de Carreteras, Transportes y Comunicaciones.

El recurso, que se limitaba a impugnar la cuantía de la subvención concedida a la recurrente, fue ulteriormente ampliado a la Orden de 11 de noviembre de 1998 por la que se concedieron determinadas ayudas al transporte público regular permanente de viajeros, de uso general, con explotación deficitaria durante el ejercicio 1997.

En su escrito de demanda, de 14 de enero de 2000, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "mediante la cual anule, por no ser conforme a Derecho, los actos administrativos impugnados en el proceso, del Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de la DGA, de fecha 11 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, con declaración del derecho de Busjasa, S.L. a obtener una ayuda compensatoria de 3.577.797 pesetas o en su caso aquella cuya procedencia se acredite en periodo probatorio o se concrete en el acto de la vista o en escrito de conclusiones, como consecuencia de la explotación deficitaria de la concesión del servicio público regular permanente de viajeros, de uso general, entre Calatayud y Torrelapaja en el ejercicio de 1997, condenando a la Administración demandada a que abone las diferencias respecto a la cantidad señalada como ayuda compensatoria en las resoluciones impugnadas (o declarando el derecho a obtenerlas), con los intereses legales procedentes, que se concretarán en ejecución de sentencia, e imponga las costas a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón contestó a la demanda por escrito de 4 de mayo de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se inadmita o en su defecto se desestime el recurso contencioso-administrativo número 153/99-B por ser los actos impugnados conformes con el ordenamiento jurídico, con imposición de las costas a la parte actora". Por otrosí solicitó igualmente el recibimiento a prueba.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 8 de mayo de 2000 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia con fecha 10 de febrero de 2003, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el presente recurso contencioso- administrativo número 153 de 1999, interpuesto por la representación procesal de Bus-Jasa, S.L. contra la Orden de 28 de diciembre de 1998, del Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Diputación General de Aragón, por la que se da publicidad a las subvenciones concedidas en el ejercicio 1998 por la Dirección General de Carreteras, Transportes y Comunicaciones, respecto a la cuantía de la concedida a la recurrente por 'Déficit 1997 Torrelapaja-Calatayud' (BOA nº 7, de 20 de enero de 1999), y contra la Orden de 11 de noviembre de 1998, del citado Departamento, por la que se conceden determinadas ayudas al transporte público regular permanente de viajeros, de uso general, con explotación deficitaria, durante el ejercicio de 1997. Segundo.- Declarar no haber lugar a las pretensiones deducidas por la parte actora. Tercero.- No hacer especial pronunciamiento respecto de las costas".

Contra dicha sentencia interpuso "Bus-Jasa, S.L." el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, tramitado ante esta Sala con el número 190/2004, fundado en los siguientes motivos:

"Infracción del artículo 26 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa".

"Infracción del artículo 19.4 de la LOTT y concordantes, así como de la doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo de la Nación".

Por auto de 30 de julio de 2003, confirmado en reposición por el de 6 de octubre siguiente, la Sala de instancia acordó la inadmisión de dicho recurso de casación para la unificación de la doctrina.

Recurrido en queja, por auto de esta Sala de 5 de febrero de 2004 se acordó "estimar el recurso de queja nº 272/03 interpuesto por la representación procesal de la mercantil 'Busjasa, S.L.' contra el Auto de 30 de junio de 2003, confirmado en reposición por el de 6 de octubre siguiente, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, recaído en el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto contra la Sentencia de 10 de febrero de 2003, que se deja sin efecto."

El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón presentó escrito de oposición al recurso en el que suplicó se dicte sentencia "inadmitiendo y en su defecto desestimando los motivos del presente recurso, y de este modo se confirme la sentencia recurrida".

Por providencia de 11 de febrero de 2005 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 10 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

El presente recurso para la unificación de doctrina se interpone contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón con fecha 10 de febrero de 2003. La parte recurrente considera que dicha sentencia:

1. contradice las dictadas por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Aragón de 26 de febrero de 1994 (recaída en el recurso número 22/1992) y 10 de diciembre de 1994 (recaída en el recurso número 467/1993); y

2. vulnera el artículo 26 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa "al negar el derecho del administrado al recurso indirecto contra reglamentos" así como el artículo 19.4 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Transportes Terrestres, al no reintegrarle el entero déficit de explotación de la línea de transportes.

En el proceso de instancia resuelto por la sentencia ahora impugnada "Bus-Jasa, S.L." había dirigido su acción inicial contra la Orden del Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Diputación General de Aragón de fecha 28 de diciembre de 1998 por la que se dio publicidad a las subvenciones concedidas en el ejercicio 1998 por la Dirección General de Carreteras, Transportes y Comunicaciones. El recurso fue ulteriormente ampliado a la Orden de 11 de noviembre de 1998 por la que se concedieron determinadas ayudas al transporte público regular permanente de viajeros, de uso general, con explotación deficitaria durante el ejercicio 1997.

Tal como ha quedado expuesto, las pretensiones formuladas en la demanda eran, por un lado, la declaración de nulidad de los actos impugnados y, por otro, la declaración del derecho de "Bus- Jasa, S.L." a obtener una ayuda compensatoria adicional de 3.577.797 pesetas además, obviamente, de las 2.912.784 pesetas que la Administración autónoma le asignó en las resoluciones combatidas.

La diferencia entre la subvención concedida y la solicitada se debió a dos factores. En primer lugar, al hecho de que, para la Administración, el déficit subvencionable de la explotación no coincidía, en su cuantificación, con el que propugnaba la solicitante. Según el criterio de la Administración, el déficit por la línea Calatayud-Torrelapaja ascendía a 3.476.562 pesetas.

En segundo lugar, al déficit así computado le era de aplicación el coeficiente reductor fijado en la propia Orden de convocatoria para la hipótesis de que el crédito globalmente disponible fuera inferior a la suma de los déficits reconocidos. Dado que la cuantía global no podía exceder del límite presupuestario previsto al efecto por la Ley 3/1998, de 8 de abril, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para 1998, y que la suma total de los déficits de las empresas solicitantes era de 125.634.582 pesetas, cantidad superior a las 105.261.004 pesetas del crédito disponible, la Administración regional había resuelto aplicar a todas las solicitudes un coeficiente reductor para que la suma total coincidiera con el crédito disponible.

En el caso de autos, la aplicación del coeficiente reductor (0,837834633 sobre el déficit estimado) determinó que el importe de la ayuda quedara finalmente reducido a 2.912.784 ptas.

La Sala de instancia, tras rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas (fundamento jurídico segundo), basó la desestimación del recurso en las siguientes consideraciones:

"[...] En cuanto al fondo de la cuestión planteada, es de tener presente que el procedimiento de concesión de ayudas a las concesiones de transporte público regular de viajeros que, no siendo rentables económicamente, se considera conveniente su mantenimiento por razones de interés público, se ha regido para el ejercicio de 1997 por la Orden de convocatoria de 6 de mayo de 1998, no impugnada, de modo que las alegaciones que hace la parte recurrente a la naturaleza jurídica de la compensación concesional y a la necesidad de restablecer de modo integral el equilibrio económico de la concesión, no son atendibles sino dentro del contenido normativo de la orden citada. Sin desconocer el contenido del artículo 19.4 de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre, es lo cierto que la entidad concesionaria aquí recurrente conocía las condiciones de la concesión, los precios fijados para el billete de transporte regular de pasajeros y que, siendo deficitaria la línea, lo que se mantuvo durante varias anualidades, la administración establecía un procedimiento de ayuda económica dentro de los límites fijados presupuestariamente, por lo que, fuera de ese régimen de ayuda, la gestión de la concesión era a riesgo y ventura del contratista.

[...] Resta por determinar si el cálculo establecido por la administración, al fijar el déficit de explotación en la cantidad de 2.476.562 pesetas, es o no ajustado a derecho. Al efecto se ha practicado prueba pericial en la que la experta economista colegiada ha valorado los gastos de explotación de la línea y los ingresos obtenidos, teniendo en cuenta el hecho de que la empresa ha obtenido ingresos de fuentes distintas, ya que existe un trayecto parcialmente compartido entre la línea de transporte regular de viajeros y la línea de transporte escolar. De los criterios de imputación que propone, la Sala entiende más ajustado a la realidad de la concesión el tercero, de forma que el MEC paga a la empresa concesionaria por realizar un trayecto, de modo que la proporción de ingresos lo será en función de los kilómetros compartidos. Así, el resultado de la pericia arroja el resultado de un déficit de explotación de 4.567.117 pesetas. No obstante, la Sala en su función valorativa de la prueba, ha de hacer constar que las partes han puesto de relieve lo que a su juicio son defectos en la emisión del dictamen, tanto al formular aclaraciones a la perito como en el trámite de sucintas conclusiones, y aunque no puede esta Sala introducir otras valoraciones para determinar el resultado económico de la explotación, sin embargo es de tener presente que, como expone el letrado de la administración, el criterio de imputación de gastos propuesto por la perito no difiere sustancialmente del utilizado por la administración, que atribuye a la línea regular la mitad de los gastos, y utilizando este criterio estima la perito que el déficit de explotación sería inferior al que la propia administración estimó para, haciendo uso del coeficiente reductor a fin de no sobrepasar la consignación presupuestaria, asignar la ayuda en la cuantía que se recurre.

En definitiva, no se ha acreditado que la administración haya incurrido en error jurídico ni de cálculo al establecer la suma en concepto de ayuda a la compañía recurrente, ni se ha desvirtuado la presunción de validez de los actos administrativos, establecida con carácter general por el artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, por lo que el recurso contencioso-administrativo ha de perecer".

De las dos sentencias de contraste que se invocan sólo en la certificación de la primera (esto es, de la número 75/1994, 26 de febrero de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso-administrativo número 22 de 1992) aparece la mención de su firmeza. No ocurre lo mismo con la segunda, por lo que, en aplicación del artículo 97.2 de la Ley Jurisdiccional, no puede ser tomada en consideración a los efectos del presente recurso.

Es cierto, según se deduce de su lectura, que en el recurso resuelto por la sentencia de 26 de febrero de 1994 se había planteado una cuestión que, en principio, pudiera parecer similar a la que es objeto del presente. Esto es, se debatía sobre la subvención solicitada por Don Jesus Miguel para cubrir el déficit de explotación de la concesión del servicio público regular permanente de viajeros, de uso general, en aquel caso de Ateca a Torrijos de la Cañada y de Calatayud a Torrelapaja, correspondiente al ejercicio de 1989. Pero las similitudes no van más allá y, en concreto, los fundamentos jurídicos de la sentencia de contraste poco tienen que ver con los de la ahora impugnada, según inmediatamente analizaremos.

En el recurso número 22 de 1992 la subvención había sido denegada por la Administración autonómica mediante resoluciones que fueron anuladas por la Sala en aplicación pura y simple de normas de derecho autonómico. En efecto, según a continuación transcribiremos, el tribunal de instancia tras considerar (en el fundamento jurídico tercero de la sentencia) que no se había producido el incumplimiento de las obligaciones de servicio público sobre cuya base la Administración autónoma había denegado la subvención, estimó parcialmente la pretensión actora con el siguiente argumento (fundamento jurídico cuarto):

"[...] Conforme a la normativa emanada de la Administración demandada sobre organización y régimen de ayudas en el transporte rural de viajeros en Aragón, que se contiene en el Decreto 63/1987, de 23 de mayo (B.O.A. nº 65, de fecha 5 de junio de dicho año), Órdenes dictadas para su desarrollo por el Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes, sobre ayudas a dicho transporte con explotación deficitaria, como la de 20 de febrero de 1990 relativa a las solicitudes de ayuda por resultados de explotación del año 1989 (publicada en el B.O.A. nº 27, de 7 de marzo de 1990), se reconocía el derecho de los titulares de servicios públicos de transporte de viajeros por carretera de competencia de la Diputación General de Aragón, cuyas concesiones, globalmente consideradas, presentasen saldos negativos en su cuenta de explotación, a acogerse a un régimen específico de ayudas, siempre que el déficit no fuese imputable a su gestión, sino que viniese provocado por la prestación de servicios, exigidos por el interés público, en condiciones de baja de ocupación, siendo la finalidad de tales ayudas conseguir la viabilidad económica de tales servicios, garantizando el mantenimiento de su prestación con frecuencia mínima, para que satisfagan la demanda social (art. 4 del mentado Decreto), determinándose la documentación a acompañar a la solicitud (art. 8.1 del Decreto) y plazo para la formalización de ésta (art. 3º de la Orden de 20 de febrero de 1990).

Pues bien, acreditado cumplidamente en este proceso que el demandante es titular de la concesión unificada del servicio público de transporte permanente de viajeros entre Ateca y Torrijos de la Cañada, así como entre Calatayud y Torrelapaja, adjudicada por la Diputación General de Aragón de forma directa y definitiva el 29 de abril de 1986, y ello según resulta de la documental obrante en autos, y se reconoce lisa y llanamente por dicha Administración demandada, y que el resultado económico de dicha explotación durante el año 1989 resultó con déficit ascendente a la suma de 2.217.356 ptas., según ha quedado acreditado por la prueba pericial practicada en el proceso, sin que se haya probado, por el contrario, que aquél fuese imputable a la incorrecta gestión del recurrente, es procedente, acogiendo al respecto el recurso formulado, declarar el derecho que ostenta a obtener de la demandada la subvención o ayuda económica para paliar tal déficit por el importe del mismo en la referida cuantía, que no en la inicialmente reclamada por él en el expediente administrativo previo, pretensión que se acoge en esta sentencia de conformidad con lo normado en el art. 84-b), en relación con el art. 42, ambos de la Ley de la Jurisdicción."

Anticipábamos ya en el fundamento jurídico precedente que las similitudes entre la sentencia de contraste y la ahora impugnada eran mínimas. En esta última, también sobre la base de normas exclusivamente autonómicas, el fallo se dicta a partir de las consecuencias derivadas de la no impugnación de la Orden regional de convocatoria de las subvenciones y de las limitaciones inherentes a la consignación presupuestaria máxima fijada en aquella Orden. Uno y otro son los dos argumentos clave de la sentencia, al que debe unirse el hecho de que la estimación del déficit de explotación de 1997 se hace a partir de una circunstancia de hecho que tampoco consta fuera apreciada respecto del de 1989, cual es la adjudicación adicional a "Bus-Jasa, S.L." de una línea especial de transporte escolar.

Pues bien, ni aquellos argumentos jurídicos ni la circunstancia de hecho antes referida, relevante para el fallo, están presentes en la sentencia de contraste. De modo que la razón de decidir de ésta diverge de la que inspira la sentencia ahora impugnada, y todo ello al margen de las cuestiones relativas a la apreciación de la prueba pericial sobre la cuantía del déficit de la empresa concesionaria del servicio que constituye un problema exclusivamente ligado a factores de hecho ajenos a la unificación de doctrina.

En la sentencia de contraste, repetimos, no se contiene referencia alguna a que la Orden de convocatoria de subvenciones para 1989 contuviera o dejara de contener coeficientes reductores para el caso de insuficiente dotación presupuestaria, ni aquella cuestión se planteó entonces. Tampoco existe referencia alguna al hecho -de indudable importancia para la sentencia ahora impugnada- de que en la estimación del déficit de explotación hubieran de tomarse en consideración, y en qué términos, las cantidades resultantes de un ulterior contrato firmado para la prestación adicional del servicio de transporte escolar, en trayecto parcialmente coincidente con el de la línea concedida.

Siendo ello así, no se dan las circunstancias de identidad necesarias para que pueda hablarse de contradicción y, por consiguiente, para que debamos solucionar ésta mediante una sentencia unificadora de doctrina. Si ciertamente estimamos en su día (5 de febrero de 2004) el recurso de queja interpuesto contra la decisión de la Sala de instancia de inadmitir el presente recurso de casación fue por mantener el criterio reiterado de que el control de la Sala de instancia no puede extenderse al examen de la identidad de las sentencias enfrentadas, toda vez que el juicio de contradicción es competencia exclusiva del Tribunal de casación. Como quiera que la Sala de instancia, al inadmitir el recurso de casación para la unificación de doctrina, se basó en la falta de contradicción jurídica entre la sentencia recurrida y las invocadas como contrarias, juicio que se encuentra reservado a este Tribunal, hubimos de estimar la queja.

Ello no obstante, ya indicábamos en el auto estimatorio de la queja que dábamos lugar a ella "sin perjuicio de las potestades que nos asisten para examinar, una vez sustanciado el recurso, si la interposición del mismo se ajusta o no a las previsiones de los apartados 1 y 2 del artículo 97, ya que el artículo 95.1, aplicable al recurso de casación para la unificación de doctrina -ex artículo 97.7-, contempla entre los pronunciamientos posibles de la sentencia la declaración de inadmisibilidad del recurso si concurre alguno de los motivos previstos en el artículo 93.2." Esto es justamente lo que sucede en el caso de autos: la objeción de inadmisibilidad que opone la Administración demandada ha de prosperar pues no existe la contradicción de doctrina que sea preciso unificar.

Sucede, además, que los parámetros legislativos utilizados tanto en la sentencia impugnada como en la de contraste son normas autonómicas que la Sala de instancia se limita a interpretar y aplicar. La concesión de las subvenciones objeto de este recurso trae causa del Decreto autonómico 63/1987, de 23 de mayo, que regula la organización y régimen de ayudas en el transporte rural de viajeros en Aragón, así como de las Órdenes dictadas en su desarrollo, una de las cuales procedió a convocar las correspondientes a 1997.

En concreto, el artículo 4 del citado Decreto (al que se refiere en varias ocasiones el escrito de recurso) prevé un "régimen específico de ayudas" para los titulares de los servicios públicos de transportes de viajeros por carreteras de competencia de la Diputación General de Aragón cuyas concesiones "globalmente consideradas" presenten saldos negativos en sus cuentas de explotación, siempre que aquellos servicios, exigidos por el interés público, se presten en condiciones de baja ocupación. Aun cuando esta previsión coincida, en más o en menos, con la de otros preceptos estatales, es lo cierto que tiene sustantividad propia en cuanto parte del ordenamiento jurídico autonómico.

La referencia que en la sentencia impugnada se hace al artículo 19.4 de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre (y que no aparece en la sentencia de contraste) se hace para poner de relieve cómo ha sido justamente la aplicación de las normas autonómicas la determinante del resultado final tanto en lo que se refiere a la concreta apreciación del déficit como a la reducción proporcional de la subvención a los límites fijados presupuestariamente.

Siendo ello así, hemos de reiterar -como ya hicimos en las sentencias de 11 de abril de 2002, 14 de enero de 2004 y 17 de junio de 2004- que en este género de recursos la función encomendada al Tribunal Supremo es la de evitar las contradicciones entre sentencias respecto de la aplicación e interpretación de normas estatales o de derecho comunitario europeo, sin que "en ningún caso" (artículo 96.4 de la Ley Jurisdiccional) tengan acceso a él las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia cuando la infracción de aquellas normas no haya sido relevante y determinante del fallo, en que la Sala de instancia se haya limitado a aplicar e interpretar otras procedentes de las Comunidades Autónomas.

Añadiremos, a título meramente complementario, que si pudiéramos admitir como sentencia de contraste la dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 10 diciembre de 1994, lo que no es posible por la razón ya apuntada, el resultado sería el mismo al que hemos llegado. Pues dicha en sentencia (cuyo fundamento jurídico cuarto reitera sustancialmente el de la sentencia de 26 de febrero de 1994) tampoco concurren las circunstancias de identidad de hechos y de razones de decidir que motivaron la ahora impugnada.

La inadmisión del recurso ha de ir acompañada de la preceptiva condena en costas a tenor del artículo 93.5 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español