STS, 24 de Septiembre de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 24 Septiembre 2001 |
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OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Septiembre de dos mil uno.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por D. Pedro Jesús y Dª Eugenia , representados por el Procurador Sr. Santias y Viada, contra sentencia de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional, de fecha 31 de mayo de 1994, sobre caducidad de concesión para la ocupación de una franja de terreno de la zona marítimo terrestre de la playa de Cádiz.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 893/1993, la Sección Sexta de la Audiencia Nacional, con fecha 31 de mayo de 1994, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dº Pedro Jesús y Dª Eugenia , y en su nombre y representación el Procurador Sr. Dº Luis Santias Viada, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 8 de noviembre de 1985, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos en sus propios términos, sin expresa imposición de costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Pedro Jesús y Dª Eugenia , formalizándolo, al amparo del párrafo 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en base tres motivos en los que denuncia la infracción del artículo 33 de la Constitución Española, artículo 348 y concordantes del Código Civil, artículos 127 y 128 de la Ley del Patrimonio del Estado y de la jurisprudencia aplicable.
El Abogado del Estado se opuso al recurso interpuesto de contrario y suplica en su escrito a esta Sala "...declare no haber lugar al recurso por no ser procedente ninguno de los motivos invocados, confirmando íntegramente la sentencia del Tribunal a quo, con imposición de costas a la parte recurrente".
Mediante Providencia de fecha 18 de junio de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 12 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia ahora recurrida en casación ha considerado ajustada a Derecho la resolución que con fecha 8 de noviembre de 1985 dictó, por delegación, el Subsecretario de Economía y Hacienda; en la cual, desestimando el recurso de reposición, se confirma la orden ministerial de 21 de mayo del mismo año, que declaró caducada una concesión otorgada por Real Orden de 9 de abril de 1923 para la ocupación de una franja de terreno en la zona marítimo-terrestre de la playa de Cádiz, con destino a la construcción de dos hoteles para uso particular. La resolución afecta tan sólo a una parcela de las dos en que más tarde se dividió aquella franja de terreno; en concreto, a la parcela sobre la que se construyó el denominado "Chalet de DIRECCION000 ".
El primero de los motivos del recurso de casación, formulado al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 33 de la Constitución y de los artículos 348 y concordantes del Código Civil; ello, según se dice textualmente, "...al no recoger (la sentencia recurrida) la asunción de titularidad dominical derivada del título atributivo contenido en la Orden de 9 de abril de 1923 ...". En síntesis, se sostiene que la interpretación de aquella Real Orden, no obstante la utilización del término "concesión", debe llevar a la conclusión de que la misma constituía, en puridad, un título atributivo de propiedad, de suerte que la verdadera naturaleza jurídica de los derechos derivados de dicho título no es otra que la titularidad dominical sobre los terrenos.
El motivo, en los términos en que se formula, debe ser desestimado. Por las siguientes razones:
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El fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, dedicado a analizar la cuestión que ahora se reitera en ese primer motivo, no contiene razonamiento alguno que suponga el desconocimiento por la Sala de instancia del reconocimiento constitucional del derecho a la propiedad privada, o de que la función social de tal derecho delimitará su contenido de acuerdo con las leyes, o de que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes (artículo 33 de la Constitución); o que suponga el desconocimiento o interpretación errónea de lo que es el derecho de propiedad (artículos 348 y concordantes del Código Civil). Difícilmente, por tanto, ha podido infringir los preceptos que como tales se citan en el motivo.
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Aquel fundamento de derecho tercero se limita a interpretar el negocio jurídico plasmado en la Real Orden de 9 de abril de 1923 y a valorar el material probatorio existente en el proceso, alcanzando la conclusión, tanto por las cláusulas contenidas en aquélla, como por la reiterada calificación que entonces se hacía del terreno como zona marítimo-terrestre y por ello de bien de dominio público, de que en aquél no hubo una transmisión del dominio y sí, tan sólo, el otorgamiento de una concesión.
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Por tanto, al invocar como infringidos aquellos artículos 33 de la Constitución y 348 y concordantes del Código Civil, hace la parte supuesto de la cuestión, pidiéndonos en realidad, sin invocar la infracción de norma alguna de las que regulan la interpretación de los contratos o la valoración de la prueba, que en este recurso extraordinario de casación volvamos a interpretar aquel negocio jurídico y a valorar el restante material probatorio traído al proceso. Se olvida así la reiterada jurisprudencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo en la que se afirma que la interpretación de los contratos es facultad privativa de los Tribunales de instancia, cuyo criterio ha de prevalecer a menos que se demuestre sea ilógica o absurda (Ss., entre muchas otras, de 17 de marzo y 23 de mayo de 1983), o se impugne por la vía adecuada el error interpretativo sufrido por aquéllos, pero sin que pueda pretenderse sustituir con el criterio del recurrente la interpretación realizada (SS. de 30 de octubre, 10 y 22 de noviembre de 1982; 4 de mayo de 1984; 26 de septiembre de 1985; y 28 de febrero de 1986).
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Ya hemos dicho que no se invoca en el motivo la infracción de ninguna de las normas a que ha de atenerse la interpretación de los negocios jurídicos, ni tampoco de aquellas que rigen la valoración de la prueba. Además de ello, claro es también que la interpretación alcanzada por la Sala de instancia no es ilógica o absurda, probándolo así tanto los razonamientos que exterioriza en el fundamento de derecho tercero de su sentencia (en el que transcribe párrafos de las cláusulas contenidas en la Real Orden de 9 de abril de 1923, que hablan de una "autorización solicitada para ocupar terrenos en la zona marítimo terrestre de la playa sur de Cádiz" y de una decisión en este sentido; cita el continuo uso del término "concesión"; destaca la existencia de un conjunto de condiciones y la determinación de un fin; y resalta la calificación reiterada en aquel tiempo del terreno como zona marítimo-terrestre, y por ello de bien de dominio público), como el dictamen emitido por el Consejo de Estado (en el que se afirma que del clausulado de la concesión y de la legislación de puertos en que se ampara, no deriva que la relación de los beneficiarios con la parcela afectada sea de titularidad dominical, sino de concesión administrativa; añadiendo más tarde que nada hay en la concesión que pudiera hacer pensar que la Administración vendió la parcela al otorgar la concesión), como, en fin, una circunstancia afirmada en la resolución administrativa que no vemos negada ni en el escrito de demanda ni en el de interposición de este recurso de casación, cual es que los actores solicitaron mediante instancia de 17 de septiembre de 1973 la desafectación del dominio público de la parcela y posterior entrega al Patrimonio del Estado, a fin de poder obtener, en su día, la enajenación directa, en pleno dominio, de la misma.
Aquí debemos detener nuestro razonamiento, pues cualquiera otra consideración nos llevaría ya a interpretar directamente el negocio jurídico plasmado en la Real Orden repetidamente citada y a valorar el material probatorio obrante en el proceso, rebasando los límites que son propios de este recurso extraordinario de casación. Sí debemos indicar que la pretensión que deduce la parte recurrente en su escrito de interposición del recurso derivada de la cuestión que suscita en el primer motivo [literalmente: "se declare la titularidad dominical de los recurrentes sobre la parcela que se entregó en la Orden Ministerial (sic) de 9 de abril de 1923"], no es de las que pueden ser deducidas ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, pues las declaraciones de propiedad corresponden al orden jurisdiccional civil. Nuestro orden jurisdiccional puede examinar aquella cuestión sólo con carácter prejudicial y sólo a los efectos de decidir si el acto administrativo impugnado en el proceso es o no conforme a Derecho.
En el segundo de los motivos se denuncia que la sentencia recurrida infringe los artículos 127 y 128 de la Ley del Patrimonio del Estado. Aunque en su desarrollo argumental se mezclan consideraciones muy diversas, algunas de las cuales no tienen directa relación con lo que en aquellos preceptos se dispone, cabe extraer como conclusión que el primero se entiende infringido tanto porque la Real Orden de 1923 no señaló plazo de duración de la concesión, como porque la Administración no requirió previamente para que el estado de deterioro del inmueble fuera subsanado; y el segundo porque no se otorgó a los concesionarios la facultad potestativa de adquirir el inmueble con preferencia a toda otra persona.
El motivo debe correr la misma suerte desestimatoria. Por las siguientes razones:
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El artículo 127 de la Ley del Patrimonio del Estado no debe interpretarse en el sentido de que el cumplimiento del plazo pase a constituir la única causa habilitante de la declaración de caducidad de las concesiones o autorizaciones en las que se produce la "degradación" que el precepto contempla. Producida esta "degradación", esto es, la transformación del demanio en bien patrimonial, la norma impone (obliga a) la declaración de caducidad de las concesiones o autorizaciones en que se haya cumplido el plazo (también de aquellas en que vaya venciendo, a medida en que se produzca el vencimiento), e incluso de aquellas en las que la Administración hubiere hecho reserva expresa de la facultad de libre rescate sin señalamiento expreso de plazo. Pero la norma deja en pie y no elimina el contenido jurídico del título concesional o autorizatorio, de suerte que la caducidad podrá también declararse cuando concurran las causas que con arreglo al título habiliten para ello. El apartado c) de aquel artículo 127 es argumento bastante para llegar a tal conclusión, pues se dispone en él que durante el término de su existencia legal (de las concesiones o autorizaciones en que se produjo la repetida degradación) los derechos y obligaciones de los beneficiarios se mantendrán con las características que les asignaren los términos de las respectivas concesiones y autorizaciones. La regla común de que la facultad de resolver las obligaciones se entiende implícita en las recíprocas para el caso de que uno de los obligados no cumpliere lo que le incumbe (artículo 1.124, párrafo primero, del Código Civil), constituye un argumento adicional, capaz, por sí solo, de vedar una conclusión contraria a la que alcanzamos.
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Dado que la resolución administrativa impugnada en el proceso ha apreciado un incumplimiento de la finalidad o destino de la concesión otorgada, producido por el estado de abandono y situación ruinosa en que el chalet se encuentra desde hace años; dado que esta es la causa de la declaración de caducidad decidida; dado que el cumplimiento u observancia del fin para el que se otorga constituye una condición cuando menos implícita en toda concesión; y dado que, en un caso como el de autos, no cabe ligar a la degradación del demanio en bien patrimonial el efecto o consecuencia de eliminar la vigencia de semejante condición, claro es que la no previsión de un plazo en la Real Orden de concesión nada dice en contra de la conformidad a Derecho de aquella resolución.
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Tanto el alegato de que no hubo un requerimiento de subsanación del incumplimiento apreciado, como el referido a la vulneración de un derecho de preferente adquisición, constituyen cuestiones nuevas, no alegadas en el escrito de demanda y no abordadas, congruentemente, en la sentencia recurrida, que no ha podido así incurrir en las infracciones que a esos alegatos se anudan. La reiterada jurisprudencia de esta Sala que veda el planteamiento de cuestiones nuevas en sede del recurso de casación, constituye pues razón bastante para el rechazo de lo que como restante se argumenta en el segundo motivo de casación. Amen de ello, no está de más señalar: a) que la intención de subsanar entra en contradicción con lo argumentado en el escrito de demanda, en el que se lee que "pretender que sesenta años después el uso particular sea precisamente la restauración de un chalet válido en las condiciones urbanísticas de aquella época pero absolutamente inadecuado hoy raya en lo absurdo", y en el que se añade que "hoy, situada (la finca) entre edificios de 12 y 14 plantas, es claro que el uso adecuado es el de hacer lo que las ordenanzas permitan"; y b) que la facultad potestativa de adquisición preferente que otorga el artículo 128 de la Ley del Patrimonio del Estado, juega para los titulares de derechos vigentes cuando se acuerda la enajenación del bien; supuesto que no es el que podemos apreciar en el caso de autos, en el que la resolución impugnada no es de enajenación y sí de declaración de caducidad, y en el que la enajenación que se alega se habría producido, según parece, después de tal declaración, cuando los derechos del concesionario, por tanto, ya no estaban vigentes.
El tercero y último de los motivos, que denuncia la infracción de la jurisprudencia aplicable, debe correr idéntica suerte. De un lado, y en la medida en que esa denuncia lo es por la ausencia del requerimiento de subsanación, por lo que acabamos de decir. Y de otro, en lo que hace a aquella parte del motivo en la que parece afirmarse que el fin concesional se cumplió y que, por ello, la actuación administrativa es constitutiva de desviación de poder, porque de las sentencias que se citan y transcriben en parte no se deriva, en absoluto, una jurisprudencia que entienda que en un caso como el de autos deba considerarse cumplido el fin concesional.
Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de D. Pedro Jesús y Dª Eugenia interpone contra la sentencia que con fecha 31 de Mayo de 1994 dictó la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 893 de 1993. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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