STS, 4 de Diciembre de 2003
| Ponente | D. Nicolás Maurandi Guillén |
| ECLI | ES:TS:2003:7749 |
| Número de Recurso | 3550/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 4 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Diciembre de dos mil tres.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 3550/1998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia de 25 de febrero de 1.998 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
Siendo parte recurrida Don Fernando , representado por la Procuradora Doña Carmen Giménez Cardona.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Fernando contra la resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación, de 20 de octubre de 1.994, que acordó dejar en suspenso la resolución del expediente de homologación del título de especialista en Cirugía Plástica y Reparadora expedido en favor del interesado por el Colegio de Médicos de la Provincia de Buenos Aires (República Argentina) al español de médico especialista en Cirugía Plástica y Reparadora, hasta que el mismo acredite la realización de una prueba teórico-práctica, acto que ANULAMOS, por ser contrario a Derecho, declarando el derecho del demandante a la homologación del citado título al español de Médico especialista en Cirugía Plástica y Reparadora.
Sin hacer expresa imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia, se promovió recurso de casación por el ABOGADO DEL ESTADO, y por Providencia de 16 de marzo de 1.998 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se acordó remitir las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones el Abogado del Estado presentó su escrito de interposición de su recurso de casación, en el que, tras expresar el motivo con el que lo apoyaba, suplicó:
"(...) se dicte otra que, anulando la recurrida, confirme el acto administrativo inicialmente impugnado".
La representación de Don Fernando se opuso al recurso de casación interpuesto pidiendo su desestimación.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 25 de noviembre de 2.003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El proceso de instancia fue iniciado por Don Fernando , mediante recurso de contencioso-administrativo dirigido contra la resolución de 20 de octubre de 1994 de la Secretaria de Estado de Universidades e Investigación.
Esta resolución fue dictada en el expediente que se tramitó a consecuencia de la solicitud de homologación que el mencionado recurrente había presentado en relación al Título de Médico Especialista en Cirugía Plástica y Reparadora, expedido por el Colegio de Médicos de la Provincia de Buenos Aires (República Argentina); y lo que en ella se decidió fue dejar en suspenso la resolución del expediente hasta que el interesado acreditara la realización de una prueba teórico- practica en los términos establecidos en la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991.
En el texto de esa resolución se hace constar también que, de acuerdo con el informe emitido por la Comisión Nacional de la Especialidad de Cirugía Plástica y Reparadora, la formación que realizó el homologante en la República Argentina no es equiparable a la exigida en nuestro país porque no implicó una formación retribuida en virtud de una vinculación contractual con el Centro Hospitalario que garantiza la integración responsable, progresiva y evaluada en las actividades desarrolladas por el médico en formación en los distintos Servicios Hospitalarios.
La sentencia que aquí se recurre de casación estimó el recurso contencioso-administrativo de Don Fernando , anuló la resolución recurrida y declaró el derecho del actor a la homologación de su título al español de Médico Especialista en Cirugía Plástica y Reparadora.
Los razonamientos que esa sentencia de instancia utiliza para justificar su pronunciamiento se pueden resumir así:
- La homologación cuestionada se encuentra regulada por el Real Decreto -RD- 86/1987, cuya disposición adicional segunda establece que la homologación referida a títulos oficiales españoles acreditativos de una especialización se regulará por disposiciones específicas; y señala que, tratándose de especializaciones médica y farmacéutica, esas disposiciones específicas se dictarán a propuesta conjunta de los Ministerios de Educación y Ciencia y de Sanidad y Consumo, de conformidad con lo previsto en los RRDD 127/1984 de 11 de enero, y 2708/1982 de 15 de octubre.
- Respecto de las especialidades médicas estas disposiciones específicas vienen constituida por el RD 127/1984, de 11 de enero, y la Orden de 14 de octubre de 1991.
- De conformidad con lo establecido en el art. 10 del RD 86/1987, para acordar o denegar la homologación de un título extranjero con uno español de especialista médico habrá que estar, en primer lugar, a lo dispuesto en los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por España; y solo en defecto de estos últimos procederá aplicar la normativa general, constituida por la Orden de 14 de octubre de 1991 y, supletoriamente, por el RD 86/1987.
- La homologación discutida no puede ampararse en el art. 2 del Convenio de Cooperación Cultural concluido entre España y Argentina el 23 de marzo de 1971, y ratificado el 17 de noviembre de 1972, pues, en el título de cuya homologación se trata, no se da el requisito básico que para ello resulta necesario, y consistente en ser un título de naturaleza académica.
- La inaplicación del Convenio Internacional que se ha mencionado lleva consigo que haya de aplicarse la normativa general constituida por el RD 86/1987 y sus normas de desarrollo, entre ellas la Orden de 14 de octubre de 1991.
Dicha Orden prevé la realización de una prueba teórico-practica en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con el título español, y más concretamente cuando la Comisión Nacional de la Especialidad considere que, existiendo total equivalencia en cuanto a la duración del programa formativa del programa extranjero respecto del español, estime que no existe equivalencia en cuanto a los Contenidos.
- En el caso de autos, el informe de la Comisión Nacional de la correspondiente Especialidad afirma la equivalencia entre la duración y entre los contenidos del programa formativo español y el realizado por el solicitante, si bien propone la realización de la prueba teórico-practica por entender que "no ha existido vinculación contractual con el hospital donde acredita su formación, por lo que no existen garantías en cuanto al grado de integración y de responsabilidad evaluadas de las actividades desarrolladas en los distintos servicios".
- La Comisión Nacional de la Especialidad va más allá de lo dispuesto en la Orden aplicable al proponer la realización de la prueba teórico de la prueba en un supuesto que no está previsto, cual es el vínculo que pueda haber existido entre el solicitante y la institución donde realizó su formación.
Sólo procede la prueba en los casos señalados de falta de equivalencia en los contenidos con el presupuesto de la equivalencia en la duración de la formación, puesto que en otro supuesto es distinta la solución que recoge la citada Orden. De ahí que no sea admisible el fundamento de la Comisión Nacional, luego asumido por la resolución impugnada, de dejar en suspenso el expediente de homologación en tanto la misma Comisión admite la existencia de equivalencia de los contenidos de la formación.
- Lo que ha pretendido la Administración no es ya solo exigir una equivalencia en la formación -que reconoce que existe-, sino en el mismo "sistema de formación" , que obviamente suele resultar distinto de un Estado a otro. Así las cosas, admitida la equivalencia en la duración y contenidos, no está justificado el condicionante impuesto, no ya en virtud de lo dispuesto en el Convenio con Argentina (inaplicable), sino a tenor de lo establecido en la normativa general sobre homologaciones.
El actual recurso de casación ha sido interpuesto por el Abogado del Estado y para apoyarlo invoca un solo motivo, expresamente amparado en el ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable (el texto de 1956, según la redacción dada por la reforma de 1992), en el que denuncia la infracción del Real Decreto de 11 de enero de 1984, el Real Decreto 86/1987, de 16 de enero y la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991.
Aduce para ello que la Administración para imponer la prueba, no solo tuvo en cuenta que el peticionario de la homologación obtuvo su título con un sistema distinto, sino que también ponderó la distinción consistente en que no se garantizó el seguimiento del curso con la intensidad y el control que supone el sistema español.
Tras lo anterior, critica que la sentencia recurrida hace una interpretación excesivamente formalista de la normativa aplicable al decidir la equivalencia solo en función de la duración y de los contenidos, porque no basta que el índice de materias sea análogo sino que es necesario que se exija y garantice que las materias de estudio propuestas han sido aprendidas o practicadas.
Luego señala que la sentencia recurrida no discute la discrepancia apreciada por la Administración sino que la admite y, a pesar de ello, entiende que debe homologarse el título.
Concluye subrayando que no se trata de impugnar una errónea valoración sobre el contenido de los cursos sino una errónea aplicación de la norma, consistente esta en haber entendido la sentencia recurrida que los contenidos solo atienden a las materias que se ofrecen al aprendizaje del alumno y sobre ellos no se pueden tener en cuenta los grados de exigencia del aprendizaje.
Como resulta de lo que antecede, la cuestión que suscita el recurso de casación está referida a como ha de determinarse la equivalencia entre los programas formativos que han de contrastarse.
Lo que ha de decidirse es que aspectos han de ser confrontados para ello, y más concretamente si, además de las materias y la duración de esos programas, y como preconiza la Administración aquí recurrente de casación, puede también tenerse en cuenta el grado de responsabilidad correspondiente a la práctica profesional realizada durante el programa formativo.
Según dicha Administración el grado de responsabilidad solo será equivalente cuando la práctica profesional del programa formativo extranjero haya sido desarrollada, al igual que acontece en España, dentro del marco de exigencia correspondiente a un vinculo contractual con el Centro Hospitalario.
La solución ha de ser favorable a la tesis de la Administración por estas razones que siguen:
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Es una obviedad que en cualquier actividad docente, y mucho más en las de superior rango académico, priman tanto aspectos cuantitativos como cualitativos. Por lo cual, la ponderación de estos últimos para valorar la entidad de dichas actividades resulta obligada.
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La Orden de 14 de octubre de 1991 no es ajena a tales aspectos cualitativos, ya que su apartado cuarto se expresa así: "Las resoluciones de los expedientes de homologación se adoptarán teniendo en cuenta la equivalencia existente en cuanto al nivel y calidad de enseñanza, contenido y duración entre los programas formativos extranjeros (...) y los exigidos oficialmente en España (...)".
De ello se deriva que el contraste que dispone para decidir la equivalencia no queda limitado únicamente a los aspectos cuantitativos representados por las materias y la duración del periodo formativo; y que, por esta razón, la equivalencia de contenidos que finalmente puede dispensar de la prueba teórico-práctica habrá de tener en cuenta tanto las materias como el nivel con que fueron impartidas.
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La actividad formativa española que aquí ha de tenerse en cuenta, como punto de referencia para decidir la equivalencia, es la que aparece regulada en el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero.
En esta norma se establece que los programas de formación médica deberán especificar los objetivos cualitativos y cuantitativos (art. 7). Por lo que hace a la formación que ha de realizarse para obtener el título de Médico Especialista, se habla de un periodo (...) de práctica profesional (...) a fin de alcanzar de forma progresiva, los conocimientos y la responsabilidad profesional necesarios para ejercer la especialidad de modo eficiente; y también se dice que cuando la formación implique la prestación de servicios profesionales se celebrará con el interesado el correspondiente contrato de trabajo (art. 4).
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Lo anterior revela que la formación de Médico Especialista en España no queda limitada a un simple periodo de enseñanza práctica con unos determinados contenidos, sino que exige que se hayan asumido responsabilidades sobre la realización con carácter profesional de las actividades de dicho periodo; es decir, que se trate, como dice la resolución administrativa, de una formación retribuida en virtud de una vinculación contractual con el Centro Hospitalario que garantiza la integración responsable, progresiva y evaluada en las actividades desarrolladas por el médico en formación en los distintos Servicios Hospitalarios.
Y la conclusión final que de todo ello resulta es que el aspecto cualitativo que habrá de ser ponderado en el programa formativo extranjero de cuya homologación se trate será la presencia, en la actividad práctica realizada, de un nivel de responsabilidad semejante al dispuesto en España.
El apartado duodécimo de la Orden de 14 de octubre de 1991 viene a confirmar lo que antes se ha expuesto.
Dispone que la Comisión Nacional de la Especialidad emitirá su informe sobre este extremo: Correspondencia entre los contenidos del programa formativo español y el realizado por el solicitante, valorando si este último capacita para la adquisición de los conocimientos y habilidades propios de la especialidad, así como de la responsabilidad del ejercicio profesional y si en el mismo se cumplen los objetivos generales fijados en el programa formativo español.
Esa valoración sobre si se ha adquirido también la responsabilidad, sin limitar el juicio a los conocimientos y habilidades de la especialidad, confirma que para decidir la equivalencia deben contrastarse tanto las materias como el nivel de responsabilidad con que fue desarrollado el periodo de práctica profesional.
A lo cual debe añadirse algo más. La decisión sobre la equivalencia de los programas formativos entraña un juicio de discrecionalidad técnica normativamente atribuido a la Comisión Nacional de la Especialidad, en cuanto órgano experto en la materia o cuestión a valorar.
La solvencia científica que hay que suponer en ella, junto a la objetividad que también debe presumirse en su actuación como órgano administrativo, aconsejan respetar su informe mientras no se demuestre el claro error de su juicio técnico.
Todo lo antes razonado hace procedente declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia impugnada y desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el proceso de instancia.
Respecto de esto último hay que subrayar que, con independencia sobre lo que se ha dicho sobre la falta de equivalencia de los programas formativos, es de confirmar y asumir lo que la sentencia de instancia razona sobre la inviabilidad de la homologación desde la simple aplicación del Convenio Hispano-Argentino.
En cuanto a las costas procesales, no hay razones que aconsejen un especial pronunciamiento sobre las causadas en el proceso de instancia y cada parte deberá satisfacer las suyas en las correspondientes al presente recurso de casación (artículo 102.2 de la LJCA de 1956).
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- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia de 25 de febrero de 1.998 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, y anular y dejar sin efecto la sentencia recurrida.
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- A consecuencia de lo anterior, desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Fernando contra la resolución de 20 de octubre de 1994 de la Secretaria de Estado de Universidades e Investigación, al ser esta actuación administrativa conforme a Derecho en lo aquí discutido.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre las costas del proceso de instancia, y declarar que en las correspondientes al presente recurso de casación cada parte satisfará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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SAN, 19 de Mayo de 2009
...científica hay que suponer, junto a la objetividad que también debe presumirse en su actuación como órgano administrativo (STS de 4 de diciembre de 2003 ); que por la preparación y especialización del referido órgano ha de darse preferencia a su parecer, atribuyendo a sus informes una presu......
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SAN, 15 de Enero de 2013
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SAN, 9 de Octubre de 2007
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