STS, 11 de Diciembre de 2003

El Ayuntamiento de Molinos de Duero (Soria) interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo número 236/1994 contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Duero de 30 de noviembre de 1993 por la que se denegó la concesión del aprovechamiento de aguas superficiales para abastecimiento de aguas a población.

En su escrito de demanda, de 25 de abril de 1994, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la: Primero.- Que se declare nula la resolución impugnada por infringir el ordenamiento legal. Segundo.- Que consecuentemente se declare que el Ayuntamiento de Molinos de Duero tiene derecho a que se le otorgue la concesión de aguas para el abastecimiento público en su día solicitada. Tercero.- Que se condene en costas a la Confederación Hidrográfica del Duero por la temeridad y mala fe demostradas al sostener el presente recurso." Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 27 de mayo de 1994, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que desestime el recurso e imponga las costas a la parte actora".

El Ayuntamiento de Covaleda (Soria) contestó a la demanda con fecha 13 de septiembre de 1994 en el que suplicó sentencia "por la que estimando en un todo la presente demanda se confirmen los Acuerdos recurridos, se declare no haber lugar a dicha concesión, condenando, además, al Ayuntamiento recurrente a estar y pasar por dicha declaración y con imposición al mismo de las costas de este procedimiento". Por otrosí interesó igualmente el recibimiento a prueba.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 9 de noviembre de 1994 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid dictó sentencia con fecha 23 de julio de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso- administrativo, sin expresa imposición de costas".

Con fecha 14 de diciembre de 1998 el Ayuntamiento de Molinos de Duero (Soria) interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 11244/1998 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Al amparo de los artículos 95.1.3º y 4º de la Ley Jurisdiccional por infracción de los artículos 36 y 37 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León, en relación con el 43 de la Ley Jurisdiccional, y por inaplicación del artículo 34 de la Ley 8/1991 y del 71 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre.

Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, por infracción, por inaplicación, del artículo 43 de la misma.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción, por inaplicación, de los artículos 57 y 58 de la Ley de Aguas, 96, 97, 98 y 122 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la doctrina jurisprudencial contenida, entre otras, en las sentencias de 15 de abril de 1981, 3 de julio de 1986, 17 de septiembre de 1990, 2 de diciembre de 1990 y 15 de enero de 1991.

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas al recurrente.

Por providencia de 2 de octubre de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 3 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid con fecha 23 de julio de 1998, desestimó el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto el Ayuntamiento de Molinos de Duero (Soria) contra las resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Duero que denegaron la concesión del aprovechamiento de aguas superficiales solicitada por aquella Corporación Municipal para el suministro de sus vecinos.

La negativa a conceder el aprovechamiento de aguas superficiales en los términos solicitados se fundó en que, frente al proyecto presentado, el abastecimiento de aguas a la población de Molinos de Duero podía llevarse a cabo mediante "una solución alternativa que no agrede al dominio público hidráulico y garantiza el suministro de agua necesario para dicho abastecimiento".

La Sala de instancia confirmó la validez del acuerdo impugnado argumentando su fallo en estos términos:

"[...] La pretensión formulada en la demanda (declarar la nulidad del acto denegatorio de la concesión de aprovechamiento de aguas superficiales y la procedencia de su otorgamiento) nunca podría estimarse en sus propios términos, porque no habiéndose obtenido la previa autorización de la Administración Autonómica prevista en los artículos 36 y 37 de la Ley 8/1991, de 10 mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León, para las modificaciones del dominio público hidráulico que hayan de verificarse en los espacios protegidos (condición atribuida en el artículo 18 a las sierras de Urbión y de La Demanda) las únicas alternativas posibles son el mantenimiento de los actos impugnados o su anulación para que el expediente siga su tramitación, según se estimen o no satisfactorios los motivos en que aquéllos basan la denegación de lo solicitado por el Ayuntamiento de Molinos de Duero.

[...] Como se infiere del texto de tales actos y en general del debate administrativo y procesal referente a los mismos, la Confederación Hidrográfica del Duero no se opone a aumentar las disponibilidades de agua de Molinos de Duero, sino que estima que las mismas pueden satisfacerse en otra forma menos perjudicial para los intereses generales. Entre la toma de agua directamente del río Duero, elevándola mediante bombeo, y su captación en unos manantiales situados en el Monte del Ayuntamiento de Covaleda, desde donde a través de una conducción de 7.370 m que atraviesa dicho monte, el término de Salduero e incluso el propio río, y sube por capilaridad hasta el casco de Molinos de Duero, el Ayuntamiento de esta última localidad estima esta segunda opción como más beneficiosa, porque a más de eliminar los gastos de mantenimiento a cambio de aumentar los de primer establecimiento, el agua recibida sería de mejor calidad al no estar contaminada por el paso de los núcleos de población situados aguas arriba del Duero.

[...] Así sería efectivamente si sólo se tuvieran en cuenta los intereses del Municipio recurrente, pero en la valoración conjunta de los de todos los implicados en el caso, determinante del interés general que ha de prevalecer sobre los particulares, estimamos más razonable la solución adoptada en los actos que se impugnan, pese a que la contraria no se oponga directamente a los Planes de Explotación. En una situación en la que el agua es cada vez más necesaria y por ello más escasa, es el mejor criterio para su aprovechamiento (al menos con carácter general) su utilización sucesiva por los distintos núcleos habitados, facilitada por un adecuado sistema de depuración, que si no existe habrá que instalar, y si no funciona habrá que hacer poner en funcionamiento. Lo contrario obligaría a instalar un complejo sistema de conducciones independientes de los cauces naturales y daría lugar a graves conflictos entre los ciudadanos beneficiados por las mismas y los que verían pasar el agua por su territorio sin poder aprovecharla."

El Ayuntamiento de Molinos de Duero, disconforme con la sentencia, la recurre en casación invocando al efecto cuatro motivos, el primero de los cuales resulta defectuosamente planteado, en cuanto se ampara de modo simultáneo en los apartados tercero y cuarto del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, esto es, denuncia a la vez el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio y la infracción de ley, o violación de normas sustantivas. El primer motivo resulta pues inadmisible, de conformidad con una reiterada jurisprudencia que anuda tal consecuencia al defecto procesal indicado.

Por lo demás, la parte de él relativa al supuesto quebrantamiento de forma, por infracción del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional, coincide con el segundo de los motivos al que seguidamente daremos respuesta.

Y en cuanto a la infracción de normas sustantivas, tras descartar que hubiéramos de corregir la interpretación y aplicación de otras diferentes de las que integran el "derecho estatal y comunitario europeo" (lo que aquí ocurre en cuanto a la interpretación que Sala de instancia ha hecho de los artículos 36 y 37 de la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de la Comunidad de Castilla y León), también habríamos de desestimar que se hubiera vulnerado el artículo 71 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues el requerimiento para subsanar la falta de autorización de otra Administración (la autonómica) con competencias concurrentes en materia de medio ambiente era innecesario cuando la Confederación Hidrográfica, por sí misma, había apreciado la inviabilidad de la solución propuesta por el Ayuntamiento frente a la que ella misma consideraba preferente.

En el segundo de los motivos de casación, esta vez correctamente formulado al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, se denuncia la "inaplicación" del artículo 43 de dicha Ley. El argumento en este caso es que la Sala de instancia no ha dado respuesta a "ninguno de los fundamentos o alegaciones esgrimidas por esta parte", lo que a juicio de la recurrente infringe aquel artículo e incide en incongruencia omisiva.

La censura, que se hace en términos genéricos pues no precisa qué alegaciones en concreto habrían quedado sin respuesta jurisdiccional, carece de fundamento. La Sala de instancia ha analizado y resuelto las pretensiones del Ayuntamiento tras examinar los proyectos enfrentados y corroborar la validez de la opción preferente que a favor de uno de ellos había llevado a cabo la Confederación Hidrográfica. Que no haya dado una respuesta paralela a todos y cada uno de los alegatos de la demanda no constituye incongruencia cuando, como aquí ocurre, ha resuelto el núcleo del debate procesal descartando los argumentos de la parte actora.

Por lo demás, si es cierto que el tribunal sentenciador introdujo en la sentencia unas consideraciones adicionales (las relativas a la preceptiva autorización del órgano autonómico, dada la situación de la toma de agua en un paraje protegido) sin oír previamente a las partes en los términos del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional, no es menos cierto que la razón del fallo no fue ésta, lo que le dispensaba de solicitar el parecer de las partes al respecto.

En efecto, las consideraciones que hizo sobre esta cuestión eran de carácter meramente hipotético para poner de relieve que, incluso en el caso de que pudiera estimar como "no satisfactorios" los motivos en que el organismo de cuenca basó la denegación, incluso en ese caso, decimos, no podría accederse, sin más, a lo solicitado por el Ayuntamiento de Molinos de Duero, pues habría de continuar el expediente para obtener la referida autorización. Dado que, acto seguido, la Sala de instancia considera satisfactorios aquellos motivos de denegación, lo que le conduce a corroborar la validez del acto que a tenor de ellos decide, la irrelevancia de la autorización o de la falta de autorización autonómica, a efectos del fallo, es clara.

El tercer motivo de casación se plantea al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional y en él se denuncia la infracción, por inaplicación, de los artículos 57 y 58 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, 96, 97, 98 y 122 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local.

La cita de los dos preceptos de la Ley de Aguas (y de los concordantes de su Reglamento) se hace con el propósito de aseverar que las concesiones han de atenerse a las previsiones de los Planes Hidrológicos y que ha de observase en su otorgamiento el orden de preferencia que establezca el Plan Hidrológico de la cuenca correspondiente, teniendo en cuenta las exigencias para la protección y conservación del recurso y su entorno y respetando la primacía del uso correspondiente al abastecimiento de poblaciones.

Nada hay que objetar a este planteamiento si no es que poco tiene que ver con las razones que han motivado la denegación impugnada. No se discute, en efecto, el derecho de los vecinos del Ayuntamiento de Molinos de Duero -y de este mismo, en cuanto Corporación- al suministro de agua con preferencia a otros usos agrarios, industriales o de otro tipo. Ni la Confederación Hidrográfica en sus acuerdos ni la Sala de instancia en la sentencia niegan aquel derecho, que una y otra expresamente reconocen, sino que se limitan a descartar una de las posibles soluciones para llevarlo a cabo por ser preferible -desde diferentes puntos de vista- otra más idónea y con menos inconvenientes para el dominio público hidráulico. Es, justamente, la existencia de dicha solución alternativa "técnicamente viable, sin perjuicios para el Dominio Público Hidráulico" el sustrato de los acuerdos impugnados, que expresamente afirman que con ella se "garantiza el suministro para el abastecimiento de Molinos de Duero".

El Ayuntamiento recurrente, por lo demás, no ha llegado a identificar concretamente qué previsiones o disposiciones del Plan Hidrológico de la Cuenca del Duero -caso de que hubiera sido aprobado- han sido desconocidas o incumplidas por los acuerdos impugnados. Si invoca dos preceptos legales que remiten a las determinaciones de los Planes Hidrológicos el modo y los términos en que han de otorgarse las concesiones de aguas (la recurrente insiste en que el otorgamiento de la concesión es una "actividad reglada sujeta al requisito de su adecuación al Plan Hidrológico"), debería precisar cuál o cuáles de dichas determinaciones ha sido vulnerada. No lo hace así, sin que sea suficiente, a los efectos que ahora importan, la cita genérica de ambos preceptos.

El motivo no puede ser acogido, pues, en la medida en que no demuestra que la Sala de instancia vulnere ninguno de los preceptos de la legislación de aguas que han sido invocados. Conclusión que ha de extenderse, por las mismas razones, a la cita del artículo 26 de la Ley de Bases de Régimen Local, que se limita a establecer como servicio municipal obligatorio el abastecimiento domiciliario de agua potable.

En realidad lo que la parte recurrente viene a plantear -y así lo llega a reconocer honradamente en el último apartado de este tercer motivo- es su discordancia con la apreciación de la prueba que ha realizado la Sala sentenciadora. Denuncia literalmente la "evidente Interpretación errónea" de dicha prueba pues, a su juicio, los elementos de hecho (entre otros, la existencia de diversos núcleos de población por cuyos términos discurriría la conducción) no han sido debidamente apreciados por la Sala.

No corresponde al Tribunal de Casación mediar en el debate procesal sobre los hechos y su apreciación a la luz de las pruebas aportadas, apreciación que queda reservada a los tribunales de instancia. Excede del ámbito casacional pretender que esta Sala la revise sobre la base de la mera discrepancia del recurrente. Sí podemos afirmar, en todo caso, que no resulta irrazonable o arbitraria la citada apreciación de la prueba, que descansa en los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo.

En concreto, tanto del informe inicial como del informe complementario de la Confederación Hidrográfica del Duero puede deducirse, conforme a las reglas lógicas del criterio humano, que la captación de aguas de los manantiales existentes en el término de Covaleda (propuesta municipal) supondría, como aprecia la Sala de instancia, una canalización de varios kilómetros a través de diversos términos municipales y una cierta afección al dominio público hidráulico, afección de cuya intensidad discrepa la recurrente pero que hemos de dar por acreditada.

Los informes técnicos subrayan, en este mismo sentido, el "trazado largo y complicado que en algunos casos debería discurrir por el propio cauce del río, ocupando con la tubería y con parte de las instalaciones terrenos de Dominio Público". Razones suficientes, incluso con independencia de la oposición clara del Ayuntamiento de Covaleda (codemandado en la instancia), para optar por otra "solución que produzca menores perjuicios y que de igual manera garantice el fin propuesto". Y dado que dicha solución alternativa hacía innecesaria la ocupación de terrenos de dominio público y a la vez garantizaba el abastecimiento de los habitantes de Molinos de Duero, ningún precepto legal imponía acoger precisamente la propuesta con mayores inconvenientes.

En el cuarto y último de los motivos de casación se repite el planteamiento del precedente, esta vez desde la perspectiva de una supuesta infracción de la jurisprudencia. Las sentencias del Tribunal Supremo citadas en él se traen a colación para corroborar el interés general del servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable y la preferencia de tal uso en el orden de prelación para otorgar concesiones, siguiendo la misma línea de los preceptos legales antes citados.

Las razones que nos han conducido a rechazar el anterior motivo de casación sirven igualmente para éste. Reiteraremos que el problema afrontado por la Sala de instancia poco tiene que ver con aquella preferencia, ni con los criterios legales que determinan, en general, el otorgamiento de las concesiones de aguas, ni con el innegable interés general del suministro de aguas para abastecimiento de poblaciones. Mucho más sucintamente, el debate se limita a la elección entre dos concretas alternativas, presupuesto que una y otra cumplen aquellos criterios y orden de prelación.

De nuevo en este motivo se introducen cuestiones ajenas en sí a lo que resultaría de la aplicación de la jurisprudencia invocada. La apreciación acerca de los efectos de la longitud y sección de la tubería necesaria para la canalización del agua, en relación con "la sección hidráulica del Río", el mayor o menor acierto de los informes técnicos al evaluar las consecuencia de aquella instalación en la corriente del citado río, o el juicio sobre los obstáculos que aquélla supondría, son otros tantos puntos de hecho discutidos en la instancia pero no discutibles ya en casación y menos bajo la cobertura de un motivo articulado sobre la base de sentencias del Tribunal Supremo que resultan ajenas a los problemas que en este caso planteaba la confrontación de varias alternativas para el suministro.

En conclusión, ninguno de los motivos de casación aducidos puede tener acogida favorable, lo que determina la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español