STS, 25 de Noviembre de 2003

Por escrito de 18 de septiembre de 1997, Cosgalleta S.L., interpuso recurso contencioso administrativo, contra la Orden de la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación de 14 de julio de 1997, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 24 de enero de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor:"ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo núm. 1833/1997, declarando haber lugar a la demanda y anulando la Orden de la Consejería de Agricultura de 14 de julio de 1997, en aquel particular que modifica la disposición adicional segunda de la Orden de 26 de febrero de 1996, apartado segundo, y establece un orden de prioridades para resolución de las solicitudes de subvención a que dichas órdenes se refieren. Sin imposición de costas".

Una vez notificada la citada sentencia, el Gobierno de Canarias, por escrito de 2 de febrero de 2000, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 7 de febrero de 2000, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente, interesa se case la sentencia recurrida, y se desestimen las pretensiones de la actora confirmando en todos sus términos la Orden de 14 de julio de 1997, en base a los siguientes motivos de casación: "Al amparo del art. 88.1.c) de la Ley 29/98, de 13 de julio. PRIMERO.- Infracción por el fallo de la Sentencia recurrida del art. 359 LEC, puesto que una vez planteada la cuestión acerca de la necesidad de introducir modificaciones en la regulación de las subvenciones, contemplada en la Orden de 26-2-1996 para adecuarla a la normativa comunitaria, como señalamos en el Fundamento de Derecho VII,1, de nuestra contestación a la demanda, y en el número 3 del Ordinal III, del escrito de conclusiones de la demanda, unido a autos se debió examinar y decidir sobre tal cuestión. Al no hacerlo, omitiendo pronunciarse sobre la misma, se produjo la vulneración del precepto invocado, pues no se hace ninguna declaración ni se decide sobre el indicado punto litigioso, razonado sobre si tales circunstancias justificaban o no las modificaciones de nuestra normativa sobre subvenciones para adecuarla al Derecho Europeo. SEGUNDO.- Infracción por el fallo de la Sentencia impugnada del art. 7.2 del Reglamento CE 2338/91, en relación con el 7.3 y Anexo I, del Reglamento (CE) 950/97, de 20 de mayo, que imponían el tope 180.000 Ecus, o sea 29.160.000 ptas, a las subvenciones financiadas con fondos comunitarios, al declarar ajustada a Derecho y anular la modificación de la Disposición Adicional Segunda de la Orden de 26-2-96, en aquel aspecto en que permita la concesión de subvenciones con fondos europeos por importes superiores a 29.160.000 ptas, es decir, al equivalente a los 180.00 ecus. En efecto, establecido un tope de 180.000 ecus por el art. 7.2 del Reglamento antes citado, en la cuantía de las inversiones a subvencionar a partir de fondos europeos, no cabe declarar como hace el fallo recurrido, no ajustado a Derecho y anular precisamente la norma interna reguladora de las subvenciones a las que se refiere el pleito, Orden de 14 de julio de 1997, que precisamente se limita a adecuar nuestra normativa al Derecho Comunitario. TERCERO.- Infracción por el fallo de la sentencia del art. 7.3 del Reglamento CE 950/97, del Consejo, en relación con su Anexo I, que impone un tope de 180.000 ecus para las subvenciones financiadas con fondos comunitarios europeos. CUARTO.- Infracción por el fallo recurrido del art. 105.1 de la Ley 30/92 al anular la Orden de la Consejería de Agricultura de 14-7-97 en lo que se refiere a la modificación de la Disposición Adicional Segunda de la Orden de 26 de febrero de 1996, puesto que la Administración al amparo del aquel artículo, podía revocar sus propios actos puesto que con tal revocación no se estaba afectando ningún derecho subjetivo, pues todo lo más, únicamente había una expectativa de derecho entre los que habían solicitado la subvención que no impedía con cobertura en el referido art. 105.1 de la Ley 30/92, que la modificación de la Orden de 26 de febrero de 1996, se ajustase a Derecho".

La parte recurrida, en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación. Alegando en síntesis, respecto al primer motivo de casación, que no existe la incongruencia que se denuncia, ya los argumentos principales o únicos de la Administración eran, a), que el derecho a la subvención sólo se obtiene y consolida cuando se ha realizado la actividad que la Administración valora; y b), que el volumen de solicitudes desborda las previsiones presupuestarias de la convocatoria efectuada por la inicial Orden de 26 de febrero de 1996, y que sobre esas cuestiones si que la sentencia recurrida ha hecho las valoraciones que ha estimado pertinentes. En relación con el segundo motivo de casación, a), que no se ha producido la infracción que se denuncia; b) que se prescinde del contenido de la sentencia recurrida como si se tratara de un recurso de apelación; c) que se argumenta solo sobre la modificación operada en la cuantía de la inversiones que subvenciona pero se omite que la Orden de 1997, modifica sin justificación alguna otras cuestiones o requisitos esenciales; d), que la Orden de 1997, carece de justificación al referirse solo razones sobrevenidas que no cita ni justifica; y e) que la modificación operada otorga efectos retroactivos no solo a la cuantía, sino a otros elementos esenciales como son el plazo y la fecha de realización de las obras o mejores subvencionales. En relación con el motivo tercero de casación, que no se produce infracción del artículo 7.3 del Reglamento CE 950/97, porque, a) ni el Decreto ni la Orden de 1996, citan que las subvenciones procedan de fondos comunitarios y si concretan que de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias, artículo 8 del Decreto de 26 de enero de 1996; b) que las citadas normas además expresamente dice que las subvenciones serán compatibles con las establecidas por otras Administraciones; c) que el Reglamento CE 950/97 de 20 de mayo, fija límites solo para los fondos comunitarios, es de fecha posterior a la Orden de 1996, y además es en buena medida compatible con la misma. Y en relación con el motivo cuarto, que la Administración se limita a invocar el artículo 105 de la Ley 30/92, para tratar de amparar la modificación operada en la normativa de subvención, y no tiene en cuenta la fundamentación de sentencia recurrida, ni la doctrina del Tribunal Supremo, sentencias de 18 de julio de 1994, 21 de septiembre de 1995 y 5 de marzo de 1993, ni la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre el principio de seguridad jurídica, sentencias de 6 de noviembre de 1997, 16 de mayo de 1979 y 21 e septiembre de 1998, recogida por el Tribunal Supremo en sentencia de 28 de julio de 1997. Refiriendo en fin, que la modificación será perfectamente válida si se hubiera hecho para el futuro, pero no es el caso de autos, pues la reforma se opera en julio de 1997, para resolver subvenciones solicitadas como día final el 30 de septiembre de 1996, y esa modificación retroactiva no se puede hacer.

Por auto de 14 de noviembre de 2002, esta Sala deniega la petición de acumulación del presente recurso al tramitado bajo el número 4332/00, sin perjuicio se dice de que sean deliberados el mismo día.

Por providencia de 10 de septiembre de 2003, se señaló para votación y fallo el día dieciocho de noviembre del año dos mil tres, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la resolución impugnada, Orden de 14 de julio de 1996, en los particulares que señala, valorando en sus Fundamentos de Derecho , lo siguiente:""TERCERO.- Para comenzar, hay que señalar que el Tribunal Supremo ha dicho, en materia de subvenciones, que el establecimiento de las mismas se inscribe dentro de la potestad discrecional de la Administración; pero, una vez que "la subvención ha sido anunciada y regulada normativamente, termina la discrecionalidad, comienza la regla y el reparto escapa del puro voluntarismo de la Administración" (Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1995, EL DERECHO 95/4597). Con más precisión, el Tribunal Supremo había establecido en una sentencia anterior, la de 18 de julio de 1994 (EL DERECHO 94/7203), el ámbito de lo discrecional y de lo reglado en materia de subvenciones que por su importancia para este caso, no nos resistimos a reproducir: que en materia de ayudas, o de subvenciones, cabe admitir (...) que se está o al menos se puede estar en el campo de la discrecionalidad, ello lo es, o puede ser, en el aspecto relativo, a su creación, a su regulación y hasta su limitación, entre otras por razones presupuestarias, pero como cuando en el caso de autos, la subvención se ha creado, con determinadas características y sin límites, se ha de estar a esa regulación y a su cumplimiento, de acuerdo con los principios de legalidad, de seguridad y hasta de ordenación económica, y de actos propios, pues esa actuación de la Administración, además de estar dirigida a toda, la comunidad y en su beneficio, genera en los particulares algo más que una expectativa, pues aparte del derecho genérico a participar, no conviene olvidar, que esa participación, les puede originar en determinados casos la realización, de unos gastos, de unas inversiones, que las hacen contando con las ayudas previstas y que sin ellas, quizá no las hubiesen hecho...". Por ello, el otorgamiento de las subvenciones debe estar siempre determinado por el cumplimiento de todas las condiciones exigidas por la normativa reguladora de la subvención, pues de lo contrario la actuación de la Administración resultaría arbitraria y realmente atentatoria a la seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), que, como es sabido, constituye una cualidad del ordenamiento que permite a cada cual orientar su vida en el mundo del Derecho de acuerdo con el conocimiento de la calificación jurídica que cada supuesto de hecho, real o imaginado, va a recibir, previsiblemente, del mismo. CUARTO.- Proyectada esta doctrina del Tribunal Supremo sobre el caso de autos, queda claro, a juicio de esta Sala, que la regulación de la Orden de 14 de julio de 1997 de modificación de la orden de 26 de febrero de 1996, supone una transgresión del principio de seguridad jurídica, principio que, como ha señalado el Tribunal constituye una simple adición de los principios de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, sino que como legitimación de legalidad, es uno de los principios fundamentadores de todo lo jurídico. Pues "la exigencia básica de la paz forzosamente ha de estar integrada -como ha dicho una autorizada doctrina- por un ingrediente de paz subjetiva que es la seguridad humana en el Derecho y por un ingrediente de paz objetiva, que es la certeza impersonal que a ese mismo Derecho cabe atribuir". Sistematizando las vulneraciones de la Orden de 14 de julio de 1997 al principio de seguridad jurídica, cabe agruparlas en dos líneas de razonamiento claramente diferenciadas.

-En primer lugar, la Orden de 14 de julio de 1997, al establecer que las subvenciones han de concederse comenzando por aquellas que estuvieran finalizadas el 31 de mayo de 1997 y hasta una cuantía de inversión de 29.160.000 pesetas, indirectamente está excluyendo de a subvención no sólo a todos aquellos que, confiando en la regulación anterior (artículo 4 de la Orden de 24 de febrero de 1996), contaban con el plazo de un año para la realización de las obras a partir de la notificación de la resolución de aprobación de la subvención, sino también a aquellos que, como la entidad recurrente, han realizado una inversión superior a las 29.160.000 pesetas, amparados en el tope máximo de inversión de hasta 100 millones de pesetas previsto en el artículo 2.5 de la orden de 26 de febrero de 1996 por remisión al artículo 4.2 del Decreto territorial 9/1996, de 26 de enero. Se trata, como puede verse, de una regulación que lesiona la seguridad jurídica, que para las personas que han solicitado la subvención se concreta en un derecho público subjetivo que garantiza que sus situaciones jurídicas, personal y patrimonial, actual y futura, no solo puedan ser suficientemente conocidas por todas ellas, sino, lo que es también importante, respetadas por los demás -poderes públicos y personas privadas- de acuerdo con el ordenamiento jurídico.. Evidentemente, la seguridad jurídica no garantiza -y así lo ha dicho el Tribunal Constitucional (fundamento jurídico noveno de la Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, EL DERECHO 88/543)- que el ordenamiento jurídico permanezca invariable en el futuro; pero sí que los cambios se produzcan por los cauces y dentro de los límites que la Constitución traza, circunstancias que, a juicio de esta Sala, no ha respetado la Orden que se enjuicia, pues al modificar con efectos retroactivos la Orden de 24 de febrero de 1996, está atentando no solo -como veremos a continuación- contra la prohibición general de retroactividad de los reglamentos que constituye un verdadero principio general del Derecho, sino también contra la certeza impersonal del Derecho que garantiza la Constitución.

-En segundo lugar, la Orden de 14 de julio de 1997, al incidir en todas esas situaciones descritas amparadas por la Orden de 26 de febrero de 1996, lesiona también el principio de irretroactividad de los reglamentos, que constituye un principio tradicional del Derecho público europeo, compartido invariablemente por los autores de todas las épocas y países, y que proclama también abiertamente nuestra jurisprudencia. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1995 (EL DERECHO 95/5823) ha dicho en este sentido que "si bien la retroactividad puede ser establecida por una ley, es dudoso que pueda hacerlo un reglamento, llegando la jurisprudencia a la conclusión de que solamente puede ser establecida por una -norma con rango de ley formal, teniendo en cuenta que los artículos 2 Código Civil y 9.3 de la Constitución garantizan la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales, lo que obliga a concluir que la retroactividad queda excluida de la potestad reglamentaria de la Administración".

En el motivo primero de casación, la parte , al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Alegando en síntesis, que como en el Fundamento de Derecho VII de la contestación a la demanda se había planteado la cuestión acerca de la necesidad de introducir modificaciones en la regulación de las subvenciones contemplada en la Orden de 26 de febrero de 1996, para adecuarla a la normativa comunitaria, la sentencia debió examinar y decidir sobre tal cuestión y al no hacerlo así se ha producido la vulneración del precepto citado, pues la sentencia ha de resolver sobre las cuestiones controvertidas en el proceso, como así se aprende de la numerosa doctrina del Tribunal Supremo que cita, entre otras sentencias de 9 de febrero de 1998 y 27 de enero de 1996 y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución.

Y procede rechazar tal motivo de casación, pues si lo que denuncia es la incongruencia omisiva, por no haber resuelto la sentencia recurrida uno de los argumentos aducidos que pueden afectar a la solución final, era y es obligado aducir el tal motivo de casación al amparo del artículo 88.1.c) y no al amparo del artículo 88.1.d). Y no se trata de una mera irregularidad formal, pues si admite el motivo al amparo del artículo 88.1.c) la solución, conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, no es el estimar el recurso de casación y al tiempo desestimar el recurso contencioso administrativo y mantener la validez de la resolución impugnada, como el recurrente solicita, sino el habilitar el trámite pertinente para que se realice la valoración oportuna y se declare si efectivamente la incidencia de las normas comunitarias que se aducen afectan o no a la validez de la resolución impugnada, que es por otro lado, lo que se analizará en los siguientes motivos de casación, aducidos por la parte recurrente.

En el segundo motivo de casación, la parte recurrente, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 7.2 del Reglamento CEE 2338/91, en relación con el artículo 7.3 y Anexo del Reglamento CE 950/97 de 20 de mayo, que imponían el tope de 180.000 ecus, o sea, 29.160.000 pesetas a las subvenciones financiadas con fondos comunitarios, al declarar no ajustada a Derecho y anular la modificación de la Disposición Adicional Segunda de la Orden de 26 de febrero de 1996, en aquel aspecto en que permitía la concesión de subvenciones con fondos europeos por importes superiores a 29.160.000 pesetas.

Y procede rechazar tal motivo de casación. Pues de una parte, las subvenciones a que se refiere la Orden de 26 de febrero de 1996, aparecen establecidas conforme y en base a los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Canarias, cual refiere la parte recurrida, y por tanto, cuando menos en principio no podrían resultar afectadas por las subvenciones de la Comunidad Económica Europea, máxime cuando la propia Orden de 26 de febrero de 1996, establece la compatibilidad entre la subvención que regula y las subvenciones de otras Administraciones; de otra, porque si la Orden es de 1996, no puede resultar afectada por el artículo 7.3 del Reglamento CE 950/1997 de 20 de mayo, que es de fecha posterior; y en fin, porque incluso no cabe apreciar incompatibilidad, entre las previsiones de una y otra norma, ya que las dos establecen el mismo límite general de 180.000 ecus, 29.160.000 pesetas para las subvenciones y la norma del Gobierno de Canarias además establece, para unos supuestos concretos y específicos, que los detalla, art. 2 de la Orden de 26 de febrero de 1996, y cuando se cumplan determinadas condiciones, la posibilidad de una subvención hasta de 100.000.000 pesetas, y por tanto se puede entender que este supuesto especial no aparece contemplado en la normativa comunitaria.

En el motivo tercero de casación, la parte recurrente, denuncia la infracción del artículo 7.3 del Reglamento CE 950/97, que impone un tope de 180.000 ecus para las subvenciones financiadas con fondos comunitarios europeos, y por ello se produce la infracción, cuando la sentencia anula la Orden de 14 de julio de 1997, en el particular que limitaba las subvenciones de cien millones de pesetas previstas en la Orden de 26 de febrero de 1996, a solo los 29.160.000 pesetas que establece la normativa europea.

Y procede rechazar tal motivo de casación, pues se vuelve a reiterar la infracción del artículo 7.3 del Reglamento CE 950/97 del Consejo, y ya se ha dicho que el mismo no era aplicable a las subvenciones establecidas por la Orden de 1996, tanto por ser de fecha posterior, como por referirse a subvenciones comunitarias, que no parecen ser, como se ha expuesto, las acordadas por la Orden de 26 de febrero de 1996.

Sin olvidar en fin, que la sentencia recurrida no solo anula la Orden impugnada, por la rectificación del tope económico de las subvenciones, sino también y de forma incluso prioritaria, porque altera las condiciones que para su concesión había establecido la Orden de 26 de febrero de 1996, y sobre ese particular, no hace alegación alguna la parte recurrente, ni hay previsión en la normativa comunitaria.

En el cuarto y último motivo de casación, se denuncia la infracción del artículo 105.1 de la Ley 30/92, alegando que la Administración al amparo de dicho precepto podía revocar sus propios actos, ya que no se estaba afectando ningún derecho subjetivo, pues, todo lo más, había una expectativa de derecho entre los que habían solicitado la subvención.

Y procede rechazar tal motivo de casación. Pues en ese particular la parte recurrente, se limita a reproducir los argumentos aducidos en la Instancia, que fueron expresamente valorados y desestimados por la sentencia recurrida, y sin hacer la oportuna y pertinente critica, por lo que bastaría además reproducir los argumentos de la sentencia recurrida, que se apoyan en una sentencia del Tribunal Supremo.

A lo anterior cabe añadir, que en el supuesto de autos, no existía una mera expectativa, como la parte recurrente refiere, sino un verdadero derecho y además también se puede estimar que el acto que la Administración revocaba era declarativo de derechos, y por tanto conforme a lo dispuesto en el artículo 105 citado por la Administración no se podía modificar. Pues, en efecto, conforme al régimen propio de las subvenciones, cual esta Sala ha declarado, sentencias de 19 de enero de 1991, 5 de marzo de 1993 y 28 de julio de 1997, cuando la Administración regula y hace pública una convocatoria de subvenciones, el particular que ha solicitado la subvención en la forma y plazo exigidos, tiene derecho a obtener la subvención siempre que cumpla las condiciones en ella establecidas, y por tanto si la Administración tras regularla y convocarla, como en el caso de autos, la altera, está en buena medida revocando un acto declarativo de derechos y al tiempo está afectando a los interesados que la habían solicitado y que tenían derecho, no mera expectativa, como se ha referido, a obtener la subvención si cumplían las condiciones y requisitos por la Administración señalados.

Otra cosa es, como la parte recurrida refiere, que la Administración pueda para el futuro, cada año o período distinto alterarla o no convocarla, pues el régimen de las subvenciones corresponde genéricamente al ámbito de la potestad discrecional, pero una vez convocada, ya la Administración se vincula y ha de respetarla y cumplirla en los términos que la haya dispuesto, al haber generado un derecho a favor de quienes la han solicitado y cumplen las condiciones y requisitos en ella establecidos; a salvo, obviamente, el supuesto de que se superen previsiones económicas o presupuestarias, ante la incidencia de multitud de peticiones, pues en tal caso la Administración tampoco está obligada a superar lo que al respecto había previsto, ya que esa previsión de tope en los Presupuestos o en las cantidades al efectos previstas y asignadas, entra también en el régimen y condiciones de la subvención, pues los solicitantes tienen derecho a la subvención, siempre que cumplan las condiciones y requisitos en ella exigidos, y exista la oportuna previsión presupuestaria, pudiendo, por tanto la Administración denegarla, cuando se ha consumido o agotado el montante económico disponible para tal subvención, como esta Sala ha declarado en sentencias de 27 de diciembre de 1994, 2 de enero de 1995, 5 de julio de 1996 y 3 de noviembre de 1998, entre otras muchas.

Las valoraciones anteriores, obligan conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, si bien conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, y dada la naturaleza del asunto, la actividad realizada por la parte y el criterio reiterado de esta Sala, se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida, la cantidad de 2.100 ¤, sin perjuicio de que pueda reclamar de su cliente la cantidad que estime pertinente.