STS, 12 de Diciembre de 2001

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, el día 1 de octubre de 1997, dictó Sentencia en el Recurso nº 236/95, sobre indemnización de daños y perjuicios causados por la suspensión de la licencia de construcción, en cuya parte dispositiva establecía: "Estimar en parte el Recurso Contencioso-Administrativo, interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Talenti, en nombre y representación de "Residencial del Sella S.A.", contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, por parte del Ayuntamiento de Ribadesella, representado por la Procuradora Doña María de los Ángeles del Cueto, de la petición de indemnización de daños y perjuicios, y en consecuencia declaramos la responsabilidad patrimonial de dicha Entidad Local, por los daños y perjuicios que sufrió en su patrimonio, la Entidad Mercantil recurrente, debiendo abonar al Ayuntamiento demandado a la entidad mercantil recurrente, -salvo error de cálculo-, como indemnización de los perjuicios sufridos, la cantidad de 84.880.203 pesetas; sin hacer expresa condena de las costas procesales".

En escrito de 10 de octubre de 1997, la representación procesal de la Entidad Mercantil, RESIDENCIAL DEL SELLA S.A. procedió a preparar el presente Recurso de Casación.

Igualmente, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA, en escrito de 10 de octubre de 1997, interesó se tuviera por preparado el Recurso de Casación.

Por Providencia de la Sala de instancia, de 22 de octubre de 1997, se tuvieron por preparados ambos Recursos, con emplazamiento de las partes ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo, del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de 28 de noviembre de 1997, el Procurador Don Nicolás Álvarez Real, en nombre y representación de La SINDICATURA DE LA QUIEBRA, DE LA ENTIDAD MERCANTIL RESIDENCIAL DEL SELLA S.A., procedió a formalizar el presente Recurso de Casación, interesando, tras la revocación de la Sentencia de instancia, se declare el derecho de la recurrente a ser indemnizada como consecuencia de la declaración de responsabilidad patrimonial efectuada, en las cantidades resultantes de la pericial practicada; respecto del daño emergente en la cantidad de 143.735.407 pesetas, fijada en el escrito de demanda. Respecto del lucro cesante, en la cantidad de 116.925.757 pesetas, reclamadas en la demanda por ser inferior a la fijada por el perito, o alternativamente, en la de 102.687.496 pesetas, resultantes de aplicar sobre la valoración pericial la reducción del 20% señalada en la Sentencia recurrida; y respecto de los daños morales, la cantidad, de 65.000.000 de pesetas, o en su defecto, lo que el ponderado arbitrio judicial determine por tal concepto.

En escrito de 27 de noviembre de 1997, el Procurador Don Nicolás Álvarez Real, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA, procedió a formalizar su Recurso de Casación interesando, tras la revocación de la Sentencia de instancia, la desestimación de la demanda interpuesta.

Por Auto de 22 de junio de 1998, la Sección Primera de esta Sala, declaró la admisión parcial de ambos Recursos de Casación respecto del tercer motivo de cada uno de los Recursos, declarando la inadmisión respecto de los restantes motivos.

En escrito de 19 de enero de 1999, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA, procedió a oponerse al Recurso de Casación interpuesto por LA SINDICATURA DE LA QUIEBRA DE LA ENTIDAD MERCANTIL "RESIDENCIAL DEL SELLA S.A.", interesando la desestimación del único motivo admitido a trámite.

Por su parte, la representación procesal de LA SINDICATURA DE LA QUIEBRA DE LA ENTIDAD MERCANTIL RESIDENCIAL DEL SELLA S.A., en escrito de 20 de enero de 199, procedió a mostrar su oposición al Recurso interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA.

En escrito de 9 de marzo de 1999, el Letrado del Servicio Jurídico de la Administración del PRINCIPADO DE ASTURIAS, mostró su oposición a ambos Recursos interesando la confirmación de la Sentencia de instancia.

Por Providencia de esta Sala de tres de abril de dos mil uno, se señaló para votación y fallo del presente Recurso, el día cinco de diciembre de dos mil uno.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, el día 1 de octubre de 1997 dictó Sentencia en el Recurso nº 236/95, estableciendo como fundamento de su parte dispositiva, entre otros, los siguientes razonamientos: "después de precisar que el objeto del Recurso se centraba en analizar la reclamación de daños y perjuicios formulada contra el Ayuntamiento de Ribadesella por la suspensión cautelar y posterior paralización de la licencia que le fue otorgada a la recurrente el 8 de abril de 1991, para la construcción de 30 chalets en la urbanización denominada Bellavista, perjuicios que se cifran por la actora en 325.661.264 pesetas, establece la existencia de un daño efectivo y un nexo causal entre el actuar antijurídico de la Administración Local demandada y el resultado producido, excluyendo de la misma a la Administración Autonómica, cifrando el daño emergente en el importe del capital social desembolsado, aportaciones de los socios, límite de responsabilidad de la empresa recurrente, del cual habrá de deducirse el importe del remate dando un total, salvo error de cálculo de 30.658.435 pesetas.

Por lo que se refiere al lucro cesante, frente a la reclamación de la actora, cifrada en 116.925.757 pesetas, en concepto de pérdidas de beneficios y ganancias dejadas de obtener, la Sala de instancia no considera justificada dicha cantidad, y según el Informe del perito sobre datos objetivos, sobre un importe total de ventas presupuestadas que se estima en 100.136.500 pesetas, deduciéndose del mismo los costes de ejecución apreciados en el 88,38% de dicha suma, 895.863.870 pesetas, resultando unos beneficios brutos de 104.272.630 pesetas, siempre, como dice el perito, si se hubiesen dado las condiciones ideales de venta y ésta se hubiere realizado en su totalidad antes de fin del año 1993, datos totalmente hipotéticos no acreditados en la realidad y que cuyo carácter aleatorio llevan a este Tribunal a ponderarlo en un porcentaje del 20%, que se descontará de la anterior cantidad, resultando salvo error de cálculo un beneficio bruto de 83.418.104 pesetas, al que según la pericia habrá de reducirse en un 35% aplicable al impuesto de sociedades, resultando por ello un lucro cesante a indemnizar por cuantía de 54.221.768 pesetas.

Por último y en referencia a los daños morales, que no se acreditan indiciariamente ya que el posible descrédito en la promoción urbanística a que se refiere la demandante no puede entenderse producido, pues la sociedad se constituyó para el hecho concreto de la urbanización a que se refieren las obras, cuya paralización determinó la reclamación objeto de litigio, por lo que, de la suspensión por causas ajenas a la sociedad recurrente no implica una pérdida de prestigio como Empresa promotora, a la que además le falta arraigo en el mercado inmobiliario urbanístico, lo que impide concederle indemnización alguna por tal concepto.

En escrito de 28 de noviembre de 1997, la representación procesal de LA SINDICATURA DE LA QUIEBRA DE LA ENTIDAD MERCANTIL RESIDENCIAL DEL SELLA S.A., procede a formalizar su Recurso de Casación, precisando respecto del motivo tercero, único admitido por el Auto de esta Sala, de 22 de junio de 1998, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, que la Sentencia de instancia infringe los artículos 139 y 141.1 y 2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, en la medida que, después de declarar la responsabilidad de la Administración, rechaza el derecho de la recurrente de ser indemnizada por el concepto de daños morales por entender que los mismos no se acreditan indiciariamente.

La actora, por el contrario considera que los acontecimientos ocurridos, todos ellos ajenos a la recurrente, han supuesto de hecho la muerte de una Sociedad que empezaba en el mercado inmobiliario, cercenando así cualquier posibilidad de futuro que la misma pudiera tener, provocándose la situación de quiebra necesaria y la desaparición de la Empresa. Dicho extremo exime de cualquier prueba, al tratarse de un daño cierto, cifrándose la compensación en 65 millones de pesetas, o en la cantidad que, de forma ponderada, aconseje el arbitrio judicial.

En escrito de 27 de noviembre de 1997, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA, procedió a formalizar su Recurso de Casación que, admitido parcialmente por Auto de esta Sala, de 22 de junio de 1998, respecto del motivo tercero, denuncia, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, la infracción de los artículos 20.2 y 22.3 de la Ley 3/1997, de Disciplina Urbanística que otorga al Principado de Asturias competencias en la materia, en cuya función inició el expediente urbanístico por Acta de 10 de febrero de 1992, levantada por sus propios servicios, y desde ese momento instó a la Corporación a tomar todos y cada uno de los Acuerdos.

Sostiene la recurrente que, en la hipótesis de existir alguna actuación administrativa dañosa, aceptada sólo en hipótesis, estaríamos ante un supuesto especial de concurrencia de culpas, según dispone el artículo 140 de la Ley 30/92, precepto infringido por la Sentencia de instancia. De ello, concluye que en el presente caso debió dictarse tal responsabilidad, bien exclusiva del Principado de Asturias, o, por lo menos solidaria en los términos expuestos.

El Letrado del Principado de Asturias, en escrito de 19 de enero de 1999, mostró su oposición a ambos Recursos, considerando que la Sentencia de instancia no infringe los artículos 139 y 141.1 y 2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, al entender que los daños morales reclamados no fueron acreditados indiciariamente, siendo necesario probar la realidad del daño o perjuicio, pues de lo contrario el principio indemnizatorio de los artículos 139 y siguientes de la Ley se estaría configurando como una sanción o pena de la actividad administrativa. En el caso presente la falta de prueba ha sido puesta de manifiesto por la propia Sentencia que ahora se recurre. Por lo que interesa la desestimación del Recurso.

En escrito de 20 de enero de 1999, la representación de LA SINDICATURA DE LA QUIEBRA DE LA ENTIDAD MERCANTIL RESIDENCIAL DEL SELLA S.A., mostró su oposición al Recurso formulado por el AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA, interesando, en primer lugar las desestimación del tercer motivo en la medida que invoca, sin la debida separación, la infracción de los artículos 20.2 y 22.3 de la Ley 3/1987, de Disciplina Urbanística del Principado de Asturias y el artículo 140 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Los dos primeros hacen referencia a las competencias que pueden corresponder al órgano autonómico, y el tercero se refiere a la responsabilidad solidaria de las Administraciones Públicas. Por otra parte, la invocación de la norma autonómica resulta improcedente, pues, según determina abundante Jurisprudencia, entre otras, las Sentencias de 30 de septiembre de 1996 y 23 de mayo y 21 de noviembre de 1997, bajo el ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, deben invocarse las infracciones de las normas del Ordenamiento Jurídico Estatal y nunca Autonómico, tal y como preceptúa el artículo 58.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Por otra parte, al introducir en Casación la petición de una condena solidaria del Ayuntamiento de Ribadesella y del Principado de Asturias se está introduciendo en casación una cuestión nueva, extremo expresamente prohibido por la Ley.

En el supuesto presente, resulta evidente que fue la actuación municipal la que originó la producción del daño resarcible, dándose todos los requisitos de la responsabilidad patrimonial.

Acreditada la existencia del daño, y que el mismo es causa directa de la actuación de una Administración, hay que señalar que aunque el acto de anulación lo dictó el órgano autonómico, el responsable directo y quien debe hacerse cargo del pago de la indemnización es el Ayuntamiento, y ello porque, aún admitiendo que una y otra hayan sido causantes del daño, hay que distinguir entre causa primera y causa segunda, y si el órgano autonómico tuvo que subrogarse en las competencias municipales, ello es porque hubo una inactividad municipal, tal y como determinan las Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de junio y 14 de diciembre de 1988.

En escrito de 8 de marzo de 1999, el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, mostró su oposición al Recurso del Ayuntamiento de Ribadesella y la Sindicatura de la Quiebra de Residencial del Sella S.A., manifestando que, según recoge la Sentencia de instancia ninguna imputación puede atribuirse a la Administración codemandada que sólo se limitó al ejercicio de sus funciones de asesoramiento a tenor de las facultades atribuidas en los artículos 22.1 y 3 de la Ley Autonómica del Principado, sobre Disciplina Urbanística, 3/1987, de 8 de abril, como así se desprende del Informe del Director Regional de Urbanismo y Ordenación del Territorio, obrante en autos, de fecha 21 de abril de 1992"., no justificándose, en el presente caso, de acuerdo con el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, que el Recurso se funda en la infracción de norma no autonómica y que haya sido relevante y determinante del fallo de la Sentencia, por lo que considera que el tercer motivo del Recurso del Ayuntamiento de Ribadesella también debió de ser inadmitido.

Entiende que el Principado de Asturias se limitó a ejercer funciones asesoras, a tenor de las facultades atribuidas en los artículos 22.1 y 3 de la Ley Autonómica 3/1987, sin que del ejercicio de las mismas pueda deducirse responsabilidad patrimonial alguna. No existe, por otra parte, una forma colegiada de actuación, en los términos establecidos en el artículo 140 de la Ley 30/92, para exigir la responsabilidad del Principado, sin perjuicio de los asesoramientos efectuados conforme a la Legislación vigente.

Por otra parte, el acto anulatorio lo dictó la Administración Local competente, no la Comunidad Autónoma, debiendo tenerse presente que, en cualquier caso, la Urbanización La Nogarela, en que se suspendieron las obras por el Ayuntamiento de Ribadesella y se declaró lesiva para el interés público la licencia otorgada, está situada en suelo urbano, sobre el que la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias no tiene competencias de autorización previa como ocurre en el Suelo no Urbanizable

Además, la Entidad recurrente no dirigió su reclamación previa contra el Principado de Asturias, no siendo tampoco demandada, habiendo comparecido en Autos únicamente ante el emplazamiento efectuado por el Ayuntamiento de Ribadesella. Por lo que se refiere al Recurso de Casación, interpuesto por la Sindicatura de la quiebra de Residencial del Sella, interesa, igualmente, su desestimación.

Debe examinar la Sala, en primer término, el motivo tercero de los formulados por LA SINDICATURA DE LA QUIEBRA DE LA ENTIDAD MERCANTIL "RESIDENCIAL DEL SELLA S. A.", único motivo admitido por el Auto de esta Sala, de 22 de junio de 1998.

Desde esta perspectiva, la recurrente invoca la infracción de los artículos 139 y 141.1 y 2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, en los que se establece, en el primero de ellos que: "Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos", debiendo ser el daño, en todo caso, efectivo evaluable económicamente e individualizado. En el segundo de ellos, - en su redacción primitiva vigente al tiempo de los hechos-, se precisa que: "Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley". Respecto de los criterios utilizables para calcular la indemnización se atenderá "a los criterios establecidos en la Legislación de expropiación forzosa, Legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado".

Por lo que se refiere al daño moral, único reclamado aquí al haber sido reconocido por la Sentencia de instancia el derecho a la indemnización por el daño emergente y el lucro cesante, conviene recordar que en la Sentencia recurrida se advierte a este respecto que no se acreditan indiciariamente los daños morales ya que el posible descrédito en la promoción urbanística a que se refiere la demandante no puede entenderse producido, pues la sociedad se constituyó para el hecho concreto de la urbanización a que se refieren las obras, -la construcción de 30 chalets en la urbanización denominada Bellavista-, cuya paralización determinó la reclamación objeto del litigio, por lo que, de la suspensión por causas ajenas a la sociedad recurrente no implica una pérdida de prestigio como Empresa promotora, a la que además le falta arraigo en el mercado inmobiliario urbanístico, lo que impide concederle indemnización alguna por tal concepto.

La naturaleza especial de este Recurso de Casación, destinado a revisar la correcta interpretación del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia que lo complementa, en los términos del artículo 1.6 del Código Civil, no permite desconocer los hechos probados, tal y como los aprecia la Sala de instancia, siempre que dicha valoración no resulte ilógica, irrazonable o contraria a las reglas de la sana crítica, tal y como tiene reconocido reiterada Jurisprudencia, pudiendo citarse, entre las más recientes, la Sentencia de 4 de julio de 2001.

La afirmación de la Sala de instancia, según la cual no se acreditan indiciariamente dichos daños morales debe ser respetada en Casación. Todo ello después de que se ha hecho un análisis pormenorizado del daño emergente y del lucro cesante, que sí han sido indemnizados. Esta valoración circunstanciada de los distintos elementos integrantes de la responsabilidad patrimonial debe ser aquí respetada, como señala, entre otras, la Sentencia de esta Sala, de 13 de enero de 2000.

Todo ello implica la desestimación del Recurso de Casación interpuesto por LA SINDICATURA DE LA QUIEBRA DE LA ENTIDAD MERCANTIL RESIDENCIAL DEL SELLA S.A.

Por lo que respecta al estudio del Recurso de Casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA, ha de hacerse, inicialmente, la misma referencia al Auto de esta Sala de 22 de junio de 1998, que limitó la admisión del mismo al motivo tercero en el que se denuncia, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, la infracción de los artículos 20.2 y 22.3 de la Ley 3/1997, de Disciplina Urbanística del Principado de Asturias y del artículo 140 de la Ley 30/92. En base a los cuales, se interesa la declaración de la responsabilidad exclusiva del Principado de Asturias, o, en su caso, la responsabilidad solidaria de ambas Administraciones.

Dicho motivo, debe igualmente ser desestimado, pues el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, precisa que el Recurso de Casación, será admisible contra "las Sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo, de los Tribunales Superiores de Justicia" no comprendidas en el Apartado 2 de este artículo, respecto de actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles de Recurso de Casación cuando el Recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquellas que sea relevante y determinante del fallo de la Sentencia".

La citada limitación ha sido reiteradamente interpretada por la Jurisprudencia de esta Sala, entre las más recientes pueden citarse las Sentencias de 8 y 14 de junio de 2001, en las que se recuerda que la interpretación de las normas autonómicas está excluida del conocimiento de este Tribunal Supremo.

Por lo que se refiere al artículo 140 de la Ley 30/92, también alegado por la Corporación recurrente, debe tenerse presente, en atención a la fecha de los hechos, la redacción primitiva de este precepto, posteriormente reformado por la Ley 4/1999 al sustituir la expresión "colegiadas" por "conjuntas", añadiendo, además un segundo Apartado.

La redacción primitiva, entonces vigente, establecía: "Cuando de la gestión dimanante de fórmulas colegiadas de actuación entre varias Administraciones Públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria".

La expresión "fórmulas colegiadas de actuación", de evidente imprecisión y falta de corrección terminológica, como ha puesto de relieve la Doctrina, ha sido interpretada por la Jurisprudencia, entre otras, puede citarse la Sentencia de 23 de noviembre de 2000, en los siguientes términos: "El principio de solidaridad entre las Administraciones Públicas concurrentes a la producción del daño resarcible emana, como dice la Sentencia, de 15 de diciembre de 1993, de la normatividad inmanente a la naturaleza de las instituciones no sólo cuando, a partir de la entrada en vigor del artículo 140 de la Ley del Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, se dan fórmulas "colegiadas" de gestión, sino también al margen de este principio formal, cuando lo impone la efectividad del principio de indemnidad que constituye el fundamento de la responsabilidad patrimonial. Así ocurre cuando la participación concurrente desde el punto de vista causal de varias Administraciones o las dudas acerca de la atribución competencial de la actividad cuestionada imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre ellas.

Sin embargo, tales soluciones carecen de sentido cuando la titularidad de la responsabilidad es susceptible de ser definida con claridad, bien desde el punto de vista formal, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés del tutelado por una de las Administraciones intervinientes. En estos casos, se impone atribuir la legitimación a la Administración a la que corresponde el protagonismo en la actividad dañosa y excluir a las que han colaborado mediante actividades complementarias o accesorias, pero no significativas desde el punto de vista del desempeño de la actividad o servicio causante del servicio y su relevancia como causa eficiente".

En el presente caso, como pone de relieve el Principado de Asturias en su escrito de oposición al Recurso, fue la actuación municipal la que originó la producción del daño resarcible. Por otra parte, la titularidad de la competencia correspondía a la Administración Municipal, limitándose la Administración Autonómica (Informe de 21 de abril de 1992), como reconoce la Sentencia, a realizar funciones de asesoramiento a tenor de las facultades atribuidas por los artículos 22.1 y 3 de la Ley Autonómica, sobre Disciplina Urbanística de 8 de abril de 1997, siendo la Corporación Local la competente para adoptar los Acuerdos de los cuales deriva, como causa directa, la reclamación de los daños.

Procede, en consecuencia la desestimación de ambos Recursos, previa la declaración de la conformidad de la Sentencia recurrida con el Ordenamiento Jurídico.

Por imperativos del artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (modificada por la Ley 10/92), procede imponer, a cada una de las partes recurrentes, en sus respectivos Recursos, el pago de las costas.