STS, 14 de Mayo de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:3941 |
| Número de Recurso | 2513/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 02 |
| Fecha de Resolución | 14 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación en interés de ley núm. 2513/00, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación del Ayuntamiento de Santa María del Invierno contra la sentencia, de fecha 10 de diciembre de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1443/98 en el que se impugnaba Decreto de dicho Ayuntamiento, de fecha 5 de junio de 1998, por el que se desestimaba la reclamación efectuada por don Esteban para que le fueran abonados los gastos derivados del juicio declarativo de menor cuantía seguido ante el Juzgado de Primera Instancia de Briviesca, en sustitución procesal del citado Ayuntamiento que no ejercitó las oportunas acciones para la recuperación y deslinde de camino público.
La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "Se estima en parte el recurso contencioso- administrativo interpuesto por don Esteban representado por el Procurador de don Octavio y defendido por el Letrado señor Hernández, contra la resolución reseñada en el encabezamiento de esta sentencia, por ser la misma contraria al ordenamiento jurídico, por lo que se anula en todas sus partes, y se condena al Ayuntamiento demandado a pagar a la parte actora la cantidad de 130.250 pesetas. No se hace expresa imposición al pago de las costas a la parte actora" [sic].
La representación procesal del Ayuntamiento de Santa María del Invierno se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte sentencia por la que, "se acuerde casar y anular la sentencia recurrida, dictando nueva sentencia en la que se resuelva que ha existido una incorrecta interpretación del artículo 68 de la L.R.B.R.L [Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local] y 220 de su Reglamento; Ley dictada por el Parlamento Español, fijando a su vez que la citada Norma ha de ser interpretada en el sentido que se hace en el presente escrito: de que solamente los vecinos; que no los particulares; -por sustitución- podrán hacer valer las pretensiones que podría hacer valer el propio Ayuntamiento".
El Ministerio Fiscal, por medio de escrito fechado el 20 de octubre de 2000, informa que la sentencia recurrida ni es errónea ni gravemente dañosa para el interés público, por lo que entiende que procede declarar que no ha lugar al recurso de casación en interés de ley.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 8 de mayo de 2001, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Constituía el objeto del recurso contencioso- administrativo la pretensión formulada frente a la resolución del Ayuntamiento de Santa María del Invierno por el que se desestimaba la reclamación del abono de los gastos derivados de un juicio declarativo seguido ante el Juzgado de Primera Instancia de Briviesca, en el que el recurrente había ejercitado, por sustitución procesal del propio Ayuntamiento, una acción judicial encaminada a la recuperación y deslinde de un camino público municipal.
Los hechos contemplados en dicho recurso son, en síntesis:
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) En fecha 17 de enero de 1992, quien fue recurrente en instancia, don Esteban dirige escrito al Ayuntamiento de Santa María del Invierno denunciando la ocupación de determinadas servidumbres de paso creadas durante el período de concentración para poder acceder a las fincas, y la reducción de la longitud y anchura del camino, escrito que fue tratado en sesión celebrada por la Asamblea Vecinal, en fecha 30 de mayo de 1992, quedando enterada del contenido del escrito, pero sin adoptar medida alguna, por lo que se interpuso recurso de reposición que fue desestimado con fecha 26 de setiembre de 1992.
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) El 23 de octubre de 1992, se recibe en el Ayuntamiento escrito del recurrente en el que se le requiere para que proceda a recuperar la posesión del terreno de los caminos usurpados, con el apercibimiento de que en otro caso el requirente se subrogaría en el ejercicio de las acciones.
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) El 2 de marzo de 1993, se presenta en el Juzgado de Primera Instancia de Briviesca demanda de juicio de menor cuantía ejerciendo acción reivindicatoria y de deslinde respecto del camino de concentración que daba paso a la finca excluida de concentración núm. 3087 del polígono 1 del Catastro de Rústica sito en Santa María del Invierno.
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) La sentencia dictada en dicho procedimiento, al haberse allanado los demandados a las pretensiones del actor, establece como hechos que dos propietarios de determinadas parcelas, núms. NUM000 y NUM001 , habían reducido el camino, en un caso, y apropiado de la totalidad del camino, en otro, privando a don Esteban , que presenta la demanda por subrogación, del acceso a su finca.
Dicha sentencia, que es firme con fecha 21 de mayo de 1993, estima la demanda y declara que el Ayuntamiento de Santa María del Invierno es propietario en pleno dominio, con el carácter de bien de dominio público y uso público, del camino de las Huertas de la Serna que se describe en el hecho primero de la propia demanda, debiéndose proceder al deslinde de dicho camino con las fincas NUM000 y NUM001 , propiedad de los demandados, condenando a éstos a desalojar el expresado camino y ponerle a disposición del Ayuntamiento citado, ordenando la cancelación de las inscripciones registrales que contradigan la propiedad municipal del camino objeto de litigio y de todos los títulos de propiedad de los demandados que igualmente contradigan la citada propiedad.
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) Posteriormente, el que fue actor en el proceso civil, por sustitución del Ayuntamiento, reclama a éste el pago de los honorarios abonados al Abogado y al Procurador para la recuperación del bien, siendo desestimada la petición con base en el artículo 47 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.
Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada [art. 102 b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante].
Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 102-a) LJ, en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.
Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna) exigidos por el artículo 102-b de la LJ, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.
Una nutrida Jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley (sentencias de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, que resulte inútil por su obviedad de forzoso asentimiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1.998 y 19 de junio de 1.999) o que se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1.998), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.
En el presente caso, la doctrina expuesta comporta, de entrada y sin mayores razonamientos, que haya de rechazarse la pretensión formulada por la representación procesal del Ayuntamiento de Santa María del Invierno en el sentido de que "se acuerde casar y anular la sentencia recurrida", pues, como queda señalado, no es ello posible en un recurso de casación en interés de Ley que no contempla el ius litigatoris y sí únicamente el interés nomofiláctico de evitar, mediante el establecimiento de la correcta doctrina, la posible perpetuación, en ulteriores pronunciamientos, de una interpretación que además de errónea sea gravemente perjudicial para el interés público que representa la Entidad administrativa que acude a tan singular vía procesal.
En el caso de autos, puede entenderse que la Administración recurrente, desde un punto de vista estrictamente formal, cumple con las exigencias de argumentar sobre el error y el daño para el interés público en que, a su entender, incurre y produce la sentencia recurrida.
Así, en relación con el primer aspecto, se señala que mientras los artículos 68 de la LRBRL y 220 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (RD 2568/1986, de 28 de noviembre, ROF, en adelante), se refieren sólo a los vecinos que se hallaren en el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos, como personas legitimadas, primero, para requerir a la Entidad local para que ejercite las acciones necesarias en defensa de sus bienes y derechos, y, luego, para ejercitar ellas mismas, por sustitución dichas acciones, con derecho, en caso de prosperar las acciones, al reembolso por la Entidad de las costas procesales y la indemnización de cuantos daños y perjuicios se hubieran seguido, la sentencia recurrida extiende tal legitimación a cualquier persona; esto es, aunque no tenga la condición de vecino por no estar inscrita en el correspondiente padrón municipal ni habitar en el término municipal del Ayuntamiento de que se trata.
En relación, con el segundo aspecto -con la condición de gravemente dañosa de la resolución impugnada- la representación procesal del Ayuntamiento señala que la argumentación jurídica de la sentencia, por la identificación entre la legitimación del particular para actuar en interés directo y legítimo propio con la legitimación por sustitución de la Corporación abre una vía que puede resultar gravosa para la Hacienda local, al posibilitar una acción judicial en defensa de aquel interés con cargo a los fondos públicos municipales.
Desde un punto de vista material, entrando en el análisis de los fundamentos jurídicos de la sentencia de instancia no puede, sin embargo, considerarse que la doctrina que establece sea gravemente dañosa para el interés público municipal, y, ni tan siquiera, examinada en su conjunto, que sea contraria al resultado de una correcta utilización de los criterios hermenéuticos admitidos para establecer el sentido de los artículos 68 LRBRL y 220 ROF.
En efecto, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia que se recurre contempla un supuesto de dejación de ejercicio por el Ayuntamiento de la acción que no sólo le corresponde sino que está obligada a ejercer, según el artículo 68.1 LRBRL, para la defensa de un bien de dominio y uso público del que es titular, y cuya dejación se traduce en un concreto perjuicio para quien acude a la vía judicial puesto que la usurpación que en ella se combate le privaba del acceso a su finca. No se reconoce, por tanto, una acción popular o pública, al margen de la condición de vecino, para reivindicar bienes o derechos de la Entidad local, susceptible de la generalización que teme el Ayuntamiento que recurre y que sí sería realmente la interpretación errónea de la normativa contemplada e, incluso, eventualmente perjudicial para el interés público municipal.
Es cierto que el concepto de vecino viene determinado en los artículos 15 y 16 LRBRL y 55 del ROF (personas que residiendo habitualmente en el municipio, se encuentran inscritas en el padrón municipal), más no es contraria a una interpretación teleológica del artículo 68 LRBRL entender, como hace la sentencia de instancia, que el Ayuntamiento debe reembolsar las costas procesales a quien, sin tener propiamente tal condición, al verse privado del acceso a una finca de la que es titular situada en el término municipal de aquél, tiene que acudir al proceso, ante la inactividad e incumplimiento de la obligación municipal de ejercicio, para hacer efectivo no sólo su derecho sino también el que corresponde a todos los vecinos como consecuencia del régimen demanial propio del camino. O, dicho de otra forma, a los efectos del reiterado artículo 68 LRBRL, cabe dar al término vecino que utiliza la norma no una acepción exclusivamente personal, sino también la real que proporciona, en determinados supuestos, la vinculación al municipio y a la acción de que se trata la titularidad de terrenos en el término municipal. Pues, como sostiene el Ministerio Fiscal, en tal caso no cabe apreciar diferencia alguna entre quien reside y está empadronado y quienes, sin estarlo, tiene idéntico interés en el ejercicio de la acción municipal de que se trata. Si en uno y otro caso el ejercicio por el particular ante la quietud del Ayuntamiento responde a intereses municipales y beneficia al municipio, la razón de ser para el resarcimiento de los gastos procesales ocasionados parece análoga.
Dada la estructura del recurso de casación en interés de Ley no procede hacer declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Santa María del Invierno contra la sentencia, de fecha 10 de diciembre de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1443/98. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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