STS, 29 de Marzo de 2001
| Ponente | BAENA DEL ALCAZAR, MARIANO |
| ECLI | ES:TS:2001:2625 |
| Número de Recurso | 6993/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 29 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZD. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Marzo de dos mil uno.
Vistos los recursos de casación interpuestos por la Junta de Andalucía y por el Servicio Andaluz de la Salud contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada de 5 de junio de 1995, relativa a regularización de dispensaciones ortopédicas, formulados ambos al amparo del motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, habiendo comparecido la Junta de Andalucía y el Servicio Andaluz de la Salud así como el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos.
Con fecha 5 de junio de 1995 por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaban los recursos contencioso administrativos acumulados interpuestos por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos contra Orden de la Junta de Andalucía por la que se establecía la regularización de las dispensaciones ortopédicas por el Servicio Andaluz de la Salud, así como contra resolución de éste ultimo Servicio sobre la misma materia.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la Junta de Andalucía y por el Servicio Andaluz de la Salud, mediante respectivos escritos de 12 y 21 de junio de 1995, se anunció la preparación de recursos de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada de 4 de septiembre de 1995 se tuvieron por preparados los recursos de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 6 y 9 de octubre de 1995 por la Junta de Andalucía y por el Servicio Andaluz de la Salud se interpusieron recursos de casación, basandose ambos en el motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos
Mediante Providencia de 29 de mayo de 1997 se admitieron los recursos de casación interpuestos, habiendo manifestado el Consejo recurrido lo que convino a su interés sobre los mismos.
Tramitados los recursos en debida forma, señalose el día 27 de marzo de 2001 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
La impugnación realizada ante el Tribunal Superior de Justicia se refirió en el caso de que debemos ocuparnos ahora a los actos y disposiciones siguientes. De una parte a la desestimación en virtud del efecto negativo del silencio de recurso de alzada contra resolución del Servicio Andaluz de la Salud de 11 de marzo de 1991. De otra parte a la Orden dictada en 17 de marzo de 1992 por el Consejero de Salud de la Junta de Andalucía. El acto y la disposición versaban sobre la misma materia, a saber, la regularización de dispensaciones ortopédicas a cargo del Servicio Andaluz de la Salud. Pues al parecer la posterior Orden del Consejero reprodujo en sus propios términos el contenido de la anterior resolución.
Contra la disposición y resolución citadas por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, el cual las había impugnado en vía administrativa, se interpusieron recursos contencioso administrativos distintos. No obstante dichos recursos fueron acumulados en virtud de Auto del Tribunal a quo, el cual al resolver el proceso dictó Sentencia que contenía un fallo estimatorio en el que se declaraba la nulidad de pleno derecho de la resolución y disposición.
En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia, tras precisar el objeto de la impugnación y la base argumental de la demanda del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, se declara prioritario el examen de las cuestiones de nulidad planteadas. Sin embargo se comienza por rechazar la alegación de la Junta de Andalucía recurrida, declarándose que no se está ante un acto administrativo de carácter general ni tampoco ante una circular dirigida a la organización interna que no innove el ordenamiento jurídico, como sostiene la Junta recurrida. Pues de la misma Orden que se impugna se deduce que se trata de adoptar medidas de gestión y control que suponen una regulación general de los productos ortopédicos, aunque la disposición afecte de hecho sólo a un colectivo reducido de personas físicas o jurídicas, lo que no es infrecuente.
Se estudia después y a consecuencia del estudio se acoge la alegación del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos demandante de que la resolución y disposición recurridas son nulas de pleno derecho porque la Junta de Andalucía carece de competencia para dictarlas. Así se mantiene por el Tribunal a quo porque el articulo 149.1.16 de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en cuanto a la legislación de productos farmacéuticos, y los productos ortopédicos deben entenderse incluidos entre ellos como especialidad según la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, esto es la Ley del Medicamento. A la vista de ello se examina la competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía sobre la materia según el articulo 20.3 de su Estatutos, competencia que se limita a la ejecución de la legislación estatal. Por tanto, expresando la cuestión en síntesis, el Tribunal Superior de Justicia llega a la conclusión de que la Comunidad Autónoma carece de competencia para aprobar legislación sobre el tema y su actuación ha de ejercerse en el marco de la legislación estatal.
Esta viene constituida por la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986, de carácter básico, la cual en su articulo 95.1 atribuye competencia a la Administración del Estado respecto a los medicamentos y demás productos y artículos sanitarios, extendiendose esa competencia a valorar la idoneidad de los referidos productos y artículos, a autorizar su circulación y uso, y a controlar su calidad. Toda vez que ello implica que la legislación ha de ser dictada por el Estado y se ha llegado anteriormente a la conclusión de que la Orden que se impugna es una disposición de carácter general, se declara su nulidad por no ser competente para dictarla la Comunidad Autónoma.
Igualmente se acoge la segunda alegación del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, según la cual en cualquier caso la Orden autonomica es nula, no solo porque no es competente la Comunidad Autónoma para establecer la regulación que contiene, sino además porque ha sido dictada por un Consejero de la Junta, el cual es titular de un órgano que carece de competencia. Según se sostiene en los Fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida, la competencia atribuida a los Consejeros por la Ley 6/1983, de 21 de julio, de Gobierno y Administración de Andalucía, en su articulo 47.1 no se extiende a dictar disposiciones reglamentarias de desarrollo y ejecución de una Ley.
Por tanto, apreciadas las dos nulidades de que se ha dado cuenta, no se juzga necesario por el Tribunal a quo entrar en el examen de las demás alegaciones de las partes y se desestima el recurso.
Contra esta Sentencia se interponen dos recursos de casación. Uno de ellos por la Junta de Andalucía, invocando dos motivos, ambos al amparo del articulo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción. El segundo se interpone por el Servicio Andaluz de la Salud, el cual invoca tres motivos de acuerdo asimismo con el articulo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, en este caso como en el anterior en su redacción aplicable. Comparece como recurrido el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, vencedor en juicio ante el Tribunal a quo.
Entrando en primer lugar en el estudio del recurso de casación formalizado por al Junta de Andalucía debe precisarse de inmediato que en el motivo primero se alega vulneración o infracción de los artículos 149.1.16 y 149.1.17 de la Constitución y del articulo 20 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. Ante esta invocación debe rechazarse desde luego el argumento que esgrime el Consejo General recurrido según el cual se está planteando una cuestión nueva en casación, pues ante el Tribunal a quo la Junta de Andalucía argumentó que la Orden reguladora de la dispensación de productos ortopédicos no era una norma de carácter general sino un simple acto administrativo o en su caso una circular, mientras que ahora se parte de que aquella Orden es en efecto una norma reglamentaria. Este punto de vista no puede compartirse porque la Junta de Andalucía está razonando sobre la competencia de la Comunidad Autónoma respecto a la materia, aunque ciertamente se aquiete con la declaración que hace el Tribunal Superior de Justicia de que se trata de una norma de carácter general. Desde luego la Sentencia se manifiesta sobre la competencia de la Junta de Andalucía, por lo que no es incorrecto que la parte recurrente combata procesalmente esta manifestación. Por lo demás es un dato relevante el aquietamiento señalado respecto a que se trata efectivamente de una disposición general, pues ello significa que la parte admite que la Orden autonomica regula las características de los productos ortopédicos.
No obstante, precisada esta cuestión, tras el examen de los razonamientos que se contienen en el motivo, se llega a la conclusión de que no puede acogerse a pesar de la brillantez de la prosa procesal. Se argumenta en definitiva que, según los preceptos citados de la Constitución, la competencia exclusiva del Estado se limita a la legislación de productos farmacéuticos, mientras que la Comunidad Autónoma de Andalucía es competente para el desarrollo de la legislación básica en materia de sanidad y lo es asimismo en materia de seguridad social. Según la Junta recurrente estos preceptos deben ser muy tenidos en cuenta puesto que se sostiene que los productos ortopédicos no son productos farmacéuticos, de donde se deduce que respecto a ellos no existe una competencia exclusiva del Estado. Desde luego se reconoce que según su articulo 2º la Ley General de Sanidad es una norma de carácter básico, pero se afirma que esta Ley no regula los productos ortopédicos.
Sin embargo, al razonar de este modo, se obvia un dato legal decisivo que destaca la representación letrada del Consejo General de Colegios de Farmacéuticos recurrido. Pues la disposición adicional tercera de la Ley del Medicamento estableció la aplicación a los productos farmacéuticos y a los productos sanitarios en general (con una sola excepción) del régimen previsto en los artículos 95.1 y 95.2 de la Ley General de Sanidad. Es de tener en cuenta que la Sentencia recurrida se basa precisamente en el articulo 95.1 de la Ley General de Sanidad para declarar que el Estado tiene competencia exclusiva para la regulación, no solo de los productos farmacéuticos, sino también de los productos sanitarios en general entre los que se encuentran los artículos y productos ortopédicos.
A la vista de ello hay que entender que efectivamente existe esa competencia exclusiva del Estado, la cual por otra parte ha sido ejercida con posterioridad a las fechas de autos y a los escritos de las partes en casación al dictarse el Real Decreto 414/1996, de 1 de marzo, el cual se basa expresamente en las disposiciones de la Ley General de Sanidad y la Ley del Medicamento.
Por otra parte, sin perjuicio de que asista la razón a la representación letrada de la Junta de Andalucía en cuanto mantiene que la Comunidad Autónoma es competente en materia de desarrollo de las bases de la sanidad y en materia de Seguridad Social, lo cierto es que como declara la Sentencia recurrida la resolución y la disposición impugnadas ante el Tribunal a quo no solo regulan la prestación y el régimen de conciertos de la Seguridad Social andaluza en cuanto a nuestro tema, sino que suponen una regulación de las características de los productos ortopédicos, regulación ésta que es de competencia exclusiva del Estado el cual debe aprobarla para todo el territorio nacional, sin perjuicio de que ciertos extremos complementarios puedan establecerse en los conciertos y contratos de suministro concretos de los productos en cuestión.
Por ello, a pesar del esfuerzo dialéctico realizado por la Junta recurrente, lo cierto es que no han sido desvirtuadas las declaraciones de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia respecto a la competencia estatal y la propia de la Comunidad Autónoma, por lo que procede desechar o no acoger el primer motivo de casación.
En cuanto al segundo motivo invocado se refiere a la potestad reglamentaria del Consejero de Salud y en él se citan como infringidos la Disposición Final del texto refundido de la Ley reguladora de Seguridad Social, el articulo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, y las disposiciones final segunda y transitoria segunda de la Ley autonomica 6/1983, de 21 de julio, de Gobierno y Administración de Andalucía. Es de tener en cuenta además que la invocación se apoya sobre todo en la interpretación efectuada por la Sentencia de la Sala de Revisión de este Tribunal Supremo de 1 de abril de 1995.
Pero la argumentación que se expresa debe igualmente rechazarse o no acogerse y con ello debe rechazarse el motivo. Pues no se trata de que los Consejeros de la Comunidad Autónoma de Andalucía no tengan potestad reglamentaria, ya que la tienen en virtud de lo que establece la Disposición Adicional segunda de la Ley autonomica de Gobierno y Administración, la cual remite a las potestades de los órganos del Estado y por tanto a las de los Ministros. Por lo demás la Disposición Transitoria segunda menciona expresamente el carácter supletorio de la legislación del Estado, con lo que se llega a la misma conclusión. Pero el caso es que esta potestad reglamentaria se refiere a la interna en asuntos propios del Departamento y no a los reglamentos que contengan normas generales para la ejecución de las leyes, ya que en este caso la competencia corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
La propia Sentencia de la Sala de Revisión que cita la Junta de Andalucía recurrente declara que no hay duda sobre la titularidad de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros, pero en aquel caso como en éste se trataba de un reglamento por el que se aprobaban normas generales y por ello se entendió que aquellos Consejeros no podian dictar normas de este tipo, se desestimó el recurso interpuesto, y se declaró no haber lugar a que se rescindiera la Sentencia impugnada de 17 de junio de 1991.
Se llega por tanto a la conclusión de que la argumentación esgrimida no es pertinente, pues la doctrina de esta Sala es la contraria de la que resulta alegarse. Por ello como se ha dicho debe no acogerse este motivo de casación y, habiendose rechazado también el primero, desestimarse el recurso.
Más brevemente debemos ocuparnos del recurso de casación interpuesto por el Servicio Andaluz de la Salud, pues en él se reproduce al menos en parte la argumentación que utiliza en su recurso la Junta de Andalucía, que acaba de estudiarse en el Fundamento de Derecho anterior.
En cualquier caso en el motivo primero de este recurso, al amparo como antes se ha dicho del articulo 95,1,4º de la Ley Jurisdiccional, se alega infracción por aplicación errónea por la Sentencia de los artículos 108 y 209 del texto refundido de la Ley de Seguridad Social, aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo. Asi, se argumenta en el sentido de que la Sentencia no ha tenido en cuenta la distinción que se efectúa en los artículos 103, 105 y 108 de la Ley de Seguridad Social citada entre prestaciones medicas, prestaciones farmacéuticas, y otras prestaciones sanitarias. En consecuencia se mantiene que dicha Sentencia no respeta ni aplica la legislación sobre el régimen de prestaciones, que es el objeto de la Orden de la Comunidad Autónoma a que se refiere el proceso.
Pero esta argumentación obvia o ignora que el problema jurídico resuelto por la resolución judicial recurrida se refiere a la competencia de la Comunidad Autónoma en general y a la especifica del Consejero para regular los productos y no las prestaciones. Pues ha de partirse que la Sentencia comienza por declarar que la normativa de la resolución y la Orden impugnadas contiene efectivamente una regulación de los productos mismos. Por lo demás no se tiene en cuenta que, como se ha declarado antes, la disposición adicional tercera de la Ley del Medicamento aplica a los productos sanitarios en general, entre los que se encuentran los ortopédicos, el régimen que establecen los artículos 95.1 y 95.2 de la Ley General de Sanidad.
En consecuencia procede rechazar o no acoger este primer motivo de casación del recurso interpuesto por el Servicio Andaluz de la Salud.
CUATRO.- Tampoco pueden acogerse los motivos de casación segundo y tercero de este recurso. En el primero de ellos se mantiene que se ha infringido por la Sentencia el articulo 95 de la Ley General de Sanidad, argumentación ésta que se basa en el mismo punto de vista que se ha mantenido en el motivo anterior, es decir, que el objeto de la regulación que efectúa la Orden autonomica es el régimen de las prestaciones. Toda vez que reiteradamente se ha hecho constar que de forma correcta la Sentencia entiende que se están regulando los productos mismos, es evidente que debe rechazarse o no acogerse este motivo por las mismas razones por las que no se ha podido acoger el motivo anterior.
Por ultimo en el motivo tercero, siempre al amparo del articulo 95,1,4º de la Ley Jurisdiccional, se alega vulneración de la jurisprudencia de esta Sala, con cita expresa de la Sentencia de 12 de enero de 1992. Pero es claro que la cita de esta Sentencia no es pertinente, pues respecto al tema debatido de la potestad reglamentaria del Consejero de Salud de la Junta de Andalucía se ha de estar a lo que declara la Sentencia de la Sala de Revisión de 1 de abril de 1995, como se ha dicho en el Fundamento de Derecho tercero.
Por tanto, tras desechar el motivo primero, hemos de desechar o no acoger igualmente los motivos de casación segundo y tercero invocados, por lo que procede desestimar el recurso.
Es obligada la imposición de costas a los recurrentes de acuerdo con el articulo 102.3 de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable al caso de autos.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que no acogemos ninguno de los motivos invocados por la Junta de Andalucía por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la mencionada Junta; que tampoco acogemos ninguno de los motivos que invoca en su recurso el Servicio Andaluz de la Salud, recurso éste que debe igualmente desestimarse, sin que haya lugar a la casación de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia; con expresa imposición de costas a ambos recurrentes de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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