STS, 13 de Febrero de 2001

En el expediente administrativo seguido en el año 1993 a la empresa PROSEIN por el Ayuntamiento de Cartaya sobre recogida de basuras y residuos urbanos en dicha localidad, constan acreditados en las actuaciones los siguientes Acuerdos:

1. Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cartaya de 8 de mayo de 1990, por el que se requiere a la Empresa Andaluza de Servicios, S.A. para que adopte el sistema de elevación de los contenedores de basura y abono de 540.000 pesetas.

2. Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 3 de julio de 1990, requiriendo a la empresa para que realice el servicio en las playas del Rompido, Urverosa, Los Pinos, Vosa, Camping y El Portil, desde el 15 de junio al 15 de septiembre, constando acreditado que con anterioridad el Ayuntamiento en Pleno, en sesión de 25 de abril de 1991, había adjudicado el contrato de recogida de basuras a la empresa PROSEIN, S.A. en importe de 45.466.514 pesetas.

3. La Comisión de Gobierno del Ayuntamiento en sesión de 4 de septiembre de 1991 aprobó la moción de la Alcaldía sobre la apertura de expediente informativo de la empresa concesionaria del Servicio Municipal de recogida de basuras por incumplimiento del servicio y en Acuerdo Plenario de 15 de julio de 1991, para obtener la cantidad que adeudaba el municipio, se acuerda descontar la cantidad obtenida a lo que se adeude desde el mes de julio, siendo el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 15 de julio de 1991 quien resuelve comunicar a PROSEIN la reclamación por servicios no prestados y que un técnico emita dictamen de daños.

4. Finalmente, por Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 9 de diciembre de 1991 se ordena seguir el procedimiento sancionador y la resolución del contrato, exigiendo daños y perjuicios, sin que conste acreditado en las actuaciones del expediente administrativo los dictámenes emitidos por el Técnico municipal, pues sólo se incorporan a las actuaciones los trabajos realizados con deficiencias que son valorados económicamente en el mes de mayo, en la cantidad de 2.663.795 pesetas a abonar como consecuencia de las deficiencias por importe de 908.700 pesetas; en el mes de junio la cantidad a abonar de 1.688.831 pesetas, descontando el importe de 1.883.663 pesetas por deficiencias; en el mes de julio, la cantidad a abonar de 1.688.831 pesetas con descuento de 1.883.664 pesetas; en el mes de agosto, la cantidad a abonar de 1.688.831 pesetas por descuento de 1.883.664 pesetas; en el mes de septiembre, la cantidad a abonar de 1.688.831 pesetas por descuento de 1.883.664 pesetas; en el mes de octubre, la cantidad a abonar de 2.663.795 pesetas por descuento de 908.700 pesetas; en el mes de noviembre, la cantidad a abonar de 2.663.795 pesetas por descuento de 908.700 pesetas y en el mes de diciembre, la cantidad a abonar de 2.663.795 pesetas por descuento de 908.700 pesetas, comprendiendo este importe total la suma de las facturaciones descontadas a PROSEIN por servicios no prestados, lo que implica la adopción por la Comisión de Gobierno de la Corporación local el 16 de diciembre de 1991, del Acuerdo por el que se aprueba las valoraciones efectuadas por el perito industrial sobre las deficiencias por incumplimiento de obligaciones por PROSEIN y facturar a la empresa las cantidades por incumplimiento de los servicios, siendo descontadas las cantidades que deban abonarse a dicha empresa de sus facturas mensuales por servicios prestados.

La representación procesal de PROSEIN interpuso recurso de reposición ante la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cartaya, solicitando reponer la resolución y ordenando el sobreseimiento y archivo del expediente, sin imposición de facturación alguna a la empresa por supuestas unilaterales e indemostradas deficiencias y abonarle los servicios prestados en el pueblo de Cartaya en su integridad, no constando que dicho recurso haya sido objeto de resolución expresa.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, en sentencia de 22 de julio de 1994 resuelve: "Estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Castellano Ortega en nombre de Proyectos, Servicios e Instalaciones S.A. contra Resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cartaya, desestimatoria por silencio administrativo de recurso de reposición interpuesto contra otra de 16 de diciembre de 1991, por la que se acordaba imponer a la recurrente el pago de 11.169.456 pesetas, en razón a los incumplimientos habidos por ésta en los servicios a realizar en la gestión de recogida de residuos urbanos que anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, sin costas".

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Cartaya por un único motivo y se opone a la prosperabilidad del recurso la empresa Proyectos, Servicios e Instalaciones, S.A. (PROSEIN).

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 6 de febrero de 2001.

El único de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa en infracción del ordenamiento jurídico, concretamente se invoca los artículos 47 de la Ley de Contratos del Estado y 142 del Reglamento General de Contratación del Estado, aduciéndose que nunca se ha sancionado al recurrente y además, que es de aplicación en la cuestión debatida la infracción de la doctrina jurisprudencial contenida, entre otras, en las sentencias de la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo de 1 y 2 de febrero de 1993, sobre alcance y contenido de los dictámenes de los informes de los Técnicos municipales que gozan de presunción de objetividad.

También se citan las sentencias de este Tribunal de 5 de abril de 1982, 26 de mayo de 1981, 29 de noviembre de 1974, 2 de diciembre de 1975, 20 de junio de 1980, 27 de enero y 16 de junio de 1981 y 29 de marzo de 1982 y se invoca, finalmente, la sentencia de la antigua Sala Cuarta de 10 de julio de 1985.

En la cuestión examinada, procede, para analizar la viabilidad del motivo, fijar los criterios en que se apoya la sentencia impugnada para fijar los aspectos resolutivos, siendo de tener en cuenta que como consecuencia de una serie de irregularidades habidas en la recogida de residuos sólidos de Cartaya, de lo que queda constancia en el expediente, se adopta la Resolución de 16 de diciembre de 1991 por la que se impone la obligación de pago por la empresa de 11.169.456 pesetas por incumplimientos habidos en la recogida de residuos, a lo largo de los meses de mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1991.

La sentencia impugnada parte de los siguientes presupuestos:

1. Estudiadas las distintas denuncias obrantes en el expediente, ninguna hace referencia a incumplimiento alguno en los meses de mayo y junio de 1991. En relación con estos meses sólo aparece el escrito del Concejal del Servicio en el que se encomienda determinadas actividades concretas de limpieza, sin que de ello resulte presumir resultado alguno, salvo que se hubiera hecho constar expresamente y la misma circunstancia resulta predicable respecto de los meses de agosto, octubre, noviembre y diciembre de 1991.

2. Las anomalías deducibles son relativas a los meses de julio y septiembre, que constituyen objeto de notificación y permiten estimar la corrección de la tramitación, sin posteriores ratificaciones por parte de los agentes denunciantes ni diligencia ulterior alguna, añadiéndose que las cuantías de pago impuestas como resultado final del expediente sancionador superan con exceso los límites establecidos.

3. Los informes de valoración de las deficiencias habidas en la recogida de residuos y limpieza diaria no respetan, a juicio de la Sala, el rigor exigido por la naturaleza del procedimiento, pues por el perito industrial municipal se realizan dos informes, primero, uno relativo al mes de septiembre, y otro segundo referente a octubre y noviembre y sin más trámite se aplican automáticamente las valoraciones del primero al mes referido y a los meses de junio, julio y agosto y los resultados del segundo a los meses de mayo, octubre, noviembre y diciembre, siendo determinante de corroborar el anterior criterio sobre inidoneidad de esas valoraciones el dato de su redacción apriorística, pues tiene lugar antes de que el período evaluado hubiera finalizado, y así, la valoración correspondiente a diciembre de 1991, es aprobado por la Comisión Municipal de Gobierno el día 16 de aquel mes, lo que implica que tuvo lugar como mínimo varios días antes,

La invocación que se efectúa de los artículos 47 y 142, el primero de la Ley y el segundo del Reglamento General de Contratación del Estado, respecto de los cuales se pone de manifiesto la necesidad de que el contratista cobre la obra realmente ejecutada no resultan de directa aplicación a la cuestión señalada, puesto que la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada parte de las insuficiencias legales habidas en la incoación de un procedimiento que la propia Comisión de Gobierno, en el folio nº 88 del expediente administrativo y en Acuerdo de 9 de diciembre de 1991, califica como procedimiento sancionador, no advirtiéndose, por otra parte, que se hayan seguido los trámites ni de dicho procedimiento ni del procedimiento de resolución contractual, por lo que se han ignorado las facultades de dichos preceptos que resultarían de aplicabilidad a la cuestión debatida, por los siguientes razonamientos:

1. El artículo 142 del Reglamento General de Contratación del Estado señala que el contratista tiene derecho al abono de la obra que realmente ejecute con arreglo al precio convenido, en los términos previstos en el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado y respecto del invocado precepto, es de tener en cuenta que corresponde a la Administración, expedir las Certificaciones que correspondan a la obra ejecutada. Estas certificaciones tienen el concepto de pago provisional a cuenta y están sujetas, en los términos del artículo 145.2 del Reglamento, a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final.

   Así resulta de la propia naturaleza de las Certificaciones de obra, que no es otra que la deducible del artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado y la aplicación conjunta de los artículos 142 y 144 del Reglamento de Contratación del Estado, permite constatar que constituyen un título de crédito a favor del Contratista por la realización de las obras realmente ejecutadas a cambio de su precio, pues, de acuerdo con el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado, el contratista tiene derecho al abono de la obra que realmente ejecute con arreglo al precio convenido.

2. Tampoco se acredita que se hayan seguido los trámites del procedimiento administrativo sancionador, en la medida en que su regulación normativa se contiene en la propia Ley 30/92, de aplicación a la cuestión debatida, por lo que la inexistencia de dicho procedimiento es determinante de la inaplicabilidad de los criterios en él previstos y en consecuencia, de la desestimación del motivo.

Por otro lado, el análisis de la jurisprudencia que se invoca por la parte recurrente tampoco determina la estimación del motivo, pues hay que tener en cuenta que todas las sentencias que se contienen aluden a dictámenes municipales periciales en cuestiones relacionadas con declaraciones de ruinas de inmuebles, en donde la doctrina jurisprudencial reconoce la presunción de objetividad de que gozan los informes de los Técnicos municipales (así en la sentencia de 1 de febrero de 1993 y en la posterior sentencia de 2 de febrero de 1993 sobre la misma materia).

En la cuestión litigiosa se ha procedido a una ponderación y apreciación de los diferentes elementos probatorios disponibles, que han permitido llevar a la Sala de instancia a la valoración de un conjunto de elementos que no aparecen desvirtuados por el contenido de un dictamen del perito municipal que, como reconoce la sentencia impugnada, se proyecta después reiterativamente en la medida en que sólo se habían realizado dos informes, el correspondiente al mes de septiembre y el correspondiente al mes de octubre y noviembre y el primero, después se aplica reiteradamente a los meses de junio, julio y agosto, señalándose las mismas cantidades de detracción derivadas de los supuestos daños y perjuicios ocasionados por la no recogida de residuos y el segundo, de octubre a noviembre, aplicable a los meses de mayo, octubre, noviembre y diciembre e incluso se constata que el de diciembre es emitido el 16 de diciembre, es decir, antes de concluir la mensualidad, habiéndose efectuado por la Sala de instancia una correcta valoración de los elementos probatorios derivados de las actuaciones del expediente administrativo y de las actuaciones de instancia

En el caso que estamos examinando, no se ha articulado un motivo de casación fundado en que la Sala de instancia, al llevar a cabo el análisis de las pruebas para alcanzar las conclusiones fácticas, haya incurrido en infracción de normas legales de valoración de la prueba, que constituiría la única forma de combatir los hechos en casación, ya que como ha declarado reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 21 de noviembre de 1993, dictada en el recurso de casación nº 1.012/92, fundamento jurídico tercero; 27 de noviembre de 1993, dictada en el recurso de casación nº 395/1993, fundamento jurídico primero; 12 de marzo de 1994, dictada en el recurso de casación nº 2240/1992, fundamento jurídico segundo; 12 de marzo de 1994, dictada en el recurso de casación nº 209/1992, fundamento jurídico tercero; 18 de junio de 1994, dictada en el recurso de casación nº 281/1992, fundamento jurídico octavo; 11 de febrero de 1995, dictada en el recurso de casación nº 1740/1992, fundamento jurídico segundo; 11 de febrero de 1995, dictada en el recurso de casación nº 1619/1992, fundamento jurídico noveno y 25 de febrero de 1995, dictada en el recurso de casación nº 1538/1992) "la técnica casacional aleja del recurso la apreciación de los hechos debatidos y la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia para declarar aquellos probados salvo que se alegue como motivo de casación que aquél incurrió al hacerlo en infracción de las normas jurídicas o jurisprudencia formuladoras de una concreta y determinada prueba".

Así, en el caso examinado, el núcleo esencial de valoración en la sentencia recurrida se extrae de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo y es una labor que corresponde a la Sala de instancia, pues la revisión que de esa previa valoración de la prueba, en su conjunto, haga el Tribunal a quo, no tiene cabida objetiva en sede casacional, pues como ha reiterado la jurisprudencia de este Tribunal (en sentencias de 25 de enero, 8 y 26 de mayo, 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo y 30 de julio de 1991, 7 y 20 de mayo de 1994), han de respetarse los hechos de la resolución recurrida, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la sentencia de instancia, y es doctrina reiterada y constante de esta Sala, que no es procedente en el recurso de casación hacer un supuesto de la cuestión, dada la naturaleza extraordinaria y específica que reviste el recurso, que no permite proceder en él a una revisión de las pruebas, convirtiéndolo en una tercera instancia, pues este recurso no consiste en contraponer el resultado probatorio al que llega subjetivamente el recurrente, al obtenido por la Sala de instancia, no habiéndose alegado como infringidos preceptos o jurisprudencia en que se contengan criterios específicos para la valoración de la prueba sometida a la sana crítica, como han reconocido las sentencias de la Sala Tercera, Sección Quinta del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1994, de la Sala Tercera, Sección Segunda, de 27 de mayo de 1994, de la Sección Séptima de la Sala Tercera de 28 de diciembre de 1994 y 21 de marzo de 1995 y de la Sección Cuarta de la Sala Tercera de 14 de octubre de 1994, entre otras sentencias.

Tampoco resulta aplicable la jurisprudencia que invoca la parte recurrente respecto a sentencias de la antigua Sala Tercera, Cuarta y Quinta de este Tribunal sobre determinadas materias:

1. La sentencia de 5 de abril de 1982 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo relativa a viviendas de protección oficial, no contiene una doctrina que aplicada en la cuestión suscitada, permita la estimación del motivo.

2. La sentencia de 26 de mayo de 1981 fija una serie de criterios que, en todo caso, inciden en la cuestión debatida en sentido negatorio de la estimación del motivo, puesto que reconoce la necesidad de que todo expediente anulatorio de contrato requiere el acreditamiento de las actuaciones y la medición y valoración de los trabajos efectuados, lo que no consta acreditado debidamente en el expediente administrativo.

3. El conjunto de las restantes sentencias invocadas por la parte recurrente afectan a los técnicos municipales y basados en la independencia y objetividad, recogen una doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo contenida, entre otras, en las sentencias de 2 de marzo de 1971, 29 de noviembre de 1974, 2 de diciembre de 1975, 27 de enero de 1966 y 30 de septiembre de 1974 (algunas de las cuales son invocadas en este recurso), que ponen de manifiesto como la actuación de dichos Técnicos municipales no están afectados por los intereses en juego y en consecuencia, el informe del Arquitecto nombrado por el Ayuntamiento para dirimir la controversia, permite constatar la necesaria objetividad, pero todos ellos (así en la sentencia de 20 de junio de 1980, en la posterior sentencia de 27 de enero de 1981, en la que se efectúa una adecuada apreciación de los hechos objeto del debate, en la de 16 de junio de 1981, 29 de marzo de 1982 y en la de 29 de marzo de 1982 sobre distinta materia) afectan a cuestiones relativas a declaraciones de ruina de inmuebles u obras de mejoramiento en los inmuebles, reiterando esa posición de independencia y objetividad que incide en un tema de valoración concerniente a la apreciación de la prueba pericial conforme a las normas de la sana crítica, tal como disponía el derogado artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sin que en la cuestión examinada, por la parte recurrente en casación se haya procedido a concretar la vulneración de normas valorativas de la prueba.

4. Finalmente, la invocada sentencia de 10 de julio de 1985 afecta a una actuación de la Administración, que conserva la titularidad de gestión, en relación con la prestación de servicios públicos, en coherencia con lo ya previsto en el artículo 33 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y las previsiones contenidas en los artículos 126 y 127 del Reglamento de Servicios, que establecen como es una forma de gestión la prestación indirecta de servicios públicos por quienes ostenten la titularidad y la posible modificación de las circunstancias de la prestación de servicio en calidad, cantidad, lugar y tiempo, así como tarifas, fiscalización e inspección de la gestión del concesionario y actividad sancionadora e incluso, suprimiendo la prestación del servicio, ya sea en forma de gestión directa, indirecta o en forma de actuación mixta, como claramente se desprende del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que los artículos 164 y 176, así como los artículos 45 y 102, prevén la posibilidad de municipalización de determinados servicios para la viabilidad de la gestión cuando se trata de actos de gestión de servicio en sus relaciones con usuarios que se someten a las normas del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

En la cuestión examinada no se está discutiendo el régimen de prestación, sino que se está poniendo de manifiesto la defectuosidad en la tramitación del expediente administrativo, constatándose: a) la ausencia notoria de normas procedimentales causantes de indefensión a la parte recurrente y b) la insuficiencia de los dictámenes técnicos obrantes en las actuaciones del expediente administrativo, que permiten concluir a la Sala de instancia en el reconocimiento de la pretensión instada por la parte actora, por cuanto que no se respeta el rigor procedimental y los informes de valoración presentan notorias deficiencias con extensiones indebidas en su alcance y contenido.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente en casación, por imperativo legal.