STS, 26 de Mayo de 2004

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda) dictó sentencia de fecha 16 de julio de 1.998, estimatoria del recurso promovido por Girona Llars, S.A. contra las resoluciones del Servicio Territorial de Carreteras de Girona de 4 de mayo de 1.994 y del Director General de Carreteras de la Generalitat de 1 de diciembre de 1.994, por las que se denegaban la autorización para instalar una estación de servicio a la altura del p.k. 31´350 de la carretera C-255, en el término municipal de Torrent (Girona).

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de octubre de 1.999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Generalitat de Catalunya compareció en forma en fecha 9 de diciembre de 1.999, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.4º del artículo 95 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 27 de diciembre de 1.956, por infracción del artículo 82 del Reglamento General de Carreteras y Caminos, de 8 de febrero de 1.977. Terminaba suplicando por la que se case y anule la recurrida y se declare ser conforme a derecho la resolución del Director General de Carreteras de la Generalitat de 1 de diciembre de 1.994.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 21 de junio de 2.001.

Personada Girona Llars, S.A., su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se acuerde no haber lugar al recurso, confirmando la de instancia, con expresa imposición de las costas causadas.

Por providencia de fecha 20 de febrero de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 12 de mayo de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

La Generalidad de Cataluña interpone este recurso de casación contra la Sentencia dictada el 16 de julio de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Dicha Sentencia estimó el recurso formulado por la sociedad Girona Llars, S.A., contra las resoluciones administrativas que le denegaron la autorización que había solicitado para instalar una estación de servicio en el p.k. 31,350 de la carretera C-255.

La Sentencia que ahora se impugna en casación basó su fallo en las siguientes consideraciones:

"El artículo 82.1 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1977, aplicable por razones de temporalidad, establece la exigencia de los particulares de obtener autorización de la Administración de Carreteras para la ejecución de cualquier tipo de obras o instalaciones fijas o provisionales, sin perjuicio del deber de obtener otras clases de permisos y licencias al amparo de la legislación sectorial concurrente, observando que la denegación de la licencia deberá fundarse en las previsiones de los planes y proyectos en un futuro no superior a dos años, de acuerdo con el artículo 35.2 de la Ley de carreteras.

Debe comprenderse el significado del término "proyectos", a que se refiere el artículo 82 del Reglamento General de Carreteras, en un sentido no restrictivo, integrando los estudios informativos que por su nivel de concreción definen los trazados opcionales de las carreteras, contribuyendo a prefijar cual será el trazado seleccionado más recomendable, para no hacer perder a este precepto la finalidad institucional que busca impedir se otorguen autorizaciones de instalaciones que puedan consolidarse en contra de las previsiones de programación de la construcción de carreteras, preservando los intereses generales inherentes a la construcción de redes de comunicación que aseguran funcionalmente el servicio público de la circulación viaria.

Procede destacar, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el carácter reglado de la potestad que ejerce la Administración de Carreteras en el otorgamiento de licencias, como se revela de la propia denominación del acto administrativo, autorización, de modo que, al no corresponder al ejercicio de potestades discrecionales, sólo podrá ser causa de denegación, para preservar la libertad constitucional de empresa reconocido en el artículo 38 de la Constitución, y el principio de seguridad jurídica, desde el respeto al principio de separación de las legislaciones de Derecho público para no incidir en invasión de las competencias concurrentes que se confían a otras Administraciones públicas responsables, el que la instalación de la estación de servicio por su emplazamiento sea incompatible con las previsiones de los planes o proyectos de carreteras formalizados en dichos documentos administrativos en el momento en que se insta la solicitud de autorización por el particular a la Administración y surge inexcusablemente el deber de resolver.

De conformidad con estos parámetros de enjuiciamiento, procede declarar que la resolución del Servicio Territorial de Carreteras de Girona de 4 de mayo de 1994 no es conforme a Derecho, al basar la denegación de la autorización instada el 23 de noviembre de 1993 en la mera posibilidad de su coincidencia espacial con el proyecto de desdoblamiento de la carretera comarcal 255 de Girona a Palamós que ni siquiera, como revela el Perito forense en su dictamen pericial, objeto de rendición ante este Tribunal, el 7 de octubre de 1996, ha sido aprobado definitivamente ni existe además previsión de su ejecución temporal.

El estudio informativo, aprobado técnicamente el 29 de abril de 1994 y sometido a información pública mediante Edicto publicado en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya de 15 de junio de 1994, surge con posterioridad al momento en que la Administración de Carreteras debió resolver la solicitud de autorización, no pudiendo tomarse en consideración al no ofrecer dicho proyecto el carácter de documento formalizado, que justificaría en su caso la denegación.

Y además debe anotarse que el estudio informativo ha perdido sobrevenidamente su eficacia al revelarse incompatible con el Plan de Carreteras de Cataluña, aprobado por Decreto 236/1996, de 6 de julio, que modifica las previsiones del tramo de la red viaria entre la Bisbal y Palafrugell, donde se pretende instalar la estación de servicio, alterando la propuesta del estudio informativo al incorporar un desarrollo en calzada única en vez de contemplar la sección tipo de doble calzada.

Y debe subrayarse que el Perito forense revela en la conclusión de su Dictamen que la modificación del Proyecto técnico de instalación de la estación de servicio presentado por la sociedad recurrente el 31 de agosto de 1994 ante la Dirección General de Carreteras se adapta a las previsiones del estudio informativo del desdoblamiento de la carretera comarcal, por lo que la Resolución del Director General de Carreteras de 1 de diciembre de 1993 no es ajustada a Derecho al no existir razones fácticas ni jurídicas que impidieran dar la licencia autorizada." (fundamento de derecho tercero)

El recurso de casación se basa en un único motivo formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la anterior Ley de la Jurisdicción, alegando que se ha infringido lo dispuesto en el artículo 82.1 del Reglamento General de Carreteras y Caminos, de 8 de febrero de 1.977. Según argumenta la Generalidad recurrente, la Sentencia pretende otorgar validez para denegar una autorización con base en el citado precepto solamente a los proyectos ya aprobados definitivamente, en contra del espíritu de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras que define el contenido de los estudios y proyectos enumerados en la Sección Primera del Capítulo II. En ese marco normativo la norma cuya infracción se alega constituye un instrumento de protección de las carreteras al establecer una limitación a la concesión de licencias y autorizaciones en el caso de que exista una voluntad administrativa de ampliación que podría ser entorpecida por la existencia de las edificaciones, instalaciones o usos autorizados. En ese sentido entiende la parte recurrente que cualquier manifestación de voluntad de la administración de carreteras sobre una ampliación o modificación ha de ser suficiente para denegar cualquier petición de autorización en la zona de afección, siempre que esa manifestación de voluntad se plasme en alguno de los documentos regulados por el Capítulo, Sección 1ª, antes citado de la Ley de Carreteras.

Tiene razón la parte actora y ha de casarse la sentencia recurrida. Según los hechos que constan probados en los autos, la solicitud de instalación de la estación de servicio se formula el 23 de noviembre de 1.993, en un momento en el que estaba en fase de redacción un estudio informativo sobre desdoblamiento de la carretera C-255 que incluía el punto kilométrico afectado, cuya aprobación técnica se produce el 29 de abril de 1.994 y es sometido a información pública el 15 de junio inmediato. La Resolución denegatoria de Servicio Territorial de Carreteras de Gerona se dicta el 4 de mayo de 1.994, y la desestimación del recurso ordinario por parte del Director General de Carreteras el 1 de diciembre posterior. Consta también que la empresa solicitante presenta el 31 de agosto de 1.994 una modificación de su solicitud para acomodarla al proyecto de desdoblamiento.

Pues bien, la Sala de instancia expone en el fundamento de derecho antes reproducido cuatro razones para justificar la disconformidad a derecho de las mentadas resoluciones administrativas: que sólo existe "una mera posibilidad de (su) coincidencia espacial con el proyecto de desdoblamiento de la carretera comarcal 255"; que "el estudio informativo, aprobado técnicamente el 29 de abril de 1.994 (...) surge con posterioridad al momento en que la Administración debió resolver la solicitud de autorización, no pudiendo tomarse en consideración al no ofrecer dicho proyecto el carácter de documento formalizado"; que "el estudio informativo ha perdido sobrevenidamente su objeto al revelarse incompatible con el Plan de Carreteras de Cataluña, aprobado por Decreto 236/1996, de 6 de julio..."; y, finalmente, que la modificación del proyecto técnico de la solicitud presentada el 31 de agosto de 1.994 se adaptaba a las previsiones de desdoblamiento del estudio informativo.

Ninguna de dichas razones es bastante para desvirtuar el hecho de que tanto el artículo 23.4 de la Ley 25/1988, de Carreteras, como el alegado artículo 82.1 del Reglamento General de Carreteras de 1.977 (hoy el 83.3 del vigente Reglamento), disposiciones aplicables al caso por razones temporales, habilitan a la Administración para denegar la solicitud de cualesquiera obras o instalaciones en la zona de afección de las carreteras con base en previsiones de planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera en un futuro no superior a 10 años. El artículo 23.4 de la Ley de Carreteras de 1.988 dice lo siguiente:

"4. La denegación de la autorización deberá fundarse en las previsiones de los planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera en un futuro no superior a diez años".

El precepto reglamentario, por su parte, dice así:

"1. Para ejecutar en la zona de afección cualquier tipo de obras o instalaciones fijas o provisionales, cambiar el uso o el destino de las mismas y plantar o talar árboles, se requerirá la previa licencia del Órgano administrativo del que dependa la carretera, sin perjuicio de otras competencias concurrentes y de lo establecido en el artículo 53 de la Ley de Carreteras.

La denegación de la licencia deberá fundarse en las previsiones de los planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera, en un futuro no superior a diez años."

Las razones en que se basa la Sentencia recurrida chocan con el hecho de que el supuesto de hecho que ambos preceptos contemplan como habilitación para que la Administración pueda denegar la autorización de una obra o instalación en la zona de afección de una carretera no es la existencia de un proyecto firme y aprobado que sea materialmente incompatible con la solicitud que se hubiera formulado. En efecto, el objetivo de dichos preceptos es, tal como sostiene la Administración recurrente, evitar que cualquier obra en dicha zona pueda obstaculizar los planes de modificación de las carreteras que puedan existir en un momento dado. A tal finalidad el supuesto de hecho que establece la ley es mucho más amplio que el que interpreta la Sentencia recurrida, puesto que ni es preciso que exista un proyecto ya firme, ni que dicho proyecto sea físicamente incompatible con la solicitud. De acuerdo con la indicada finalidad de la Ley de Carreteras de preservar la libertad de modificación de las carreteras evitando añadir obstáculos o limitaciones todavía inexistentes, es suficiente con que existan planes de modificación de una determinada carretera que afecten al tramo en el que se solicita la obra o instalación.

Así, en cuanto al tipo de plan y al estadio de elaboración en que el mismo pueda encontrarse, no puede considerarse que dichos planes sean exclusivamente los enumerados en el artículo 7.1.b) de la Ley de Carreteras y que los mismos hayan de estar definitivamente aprobados. A este respecto en nuestra Sentencia de 15 de abril de 2.004 (recurso de casación 1.948/2.000) estimamos suficiente como para denegar una autorización de instalación de estación de servicio la existencia de una orden de estudio informativo y decíamos a este respecto:

"En efecto, el artículo 23.4 de la Ley de Carreteras no requiere que los planes o proyectos de ampliación o variación de las carreteras sean de manera específica y exclusiva alguno de los estudios o proyectos contemplados en el artículo 7 de la Ley (estudios de planeamiento, estudios previos, estudios informativos, anteproyectos, proyectos de construcción o proyectos de trazados) y que éstos se encuentren ya realizados, aunque ciertamente tales estudios o proyectos una vez ejecutados quedarían comprendidos sin duda entre los susceptibles de contener previsiones que permitirían apoyarse en el citado artículo 23.4. Ahora bien, el precepto está redactado en términos genéricos, de tal forma que también pueden ofrecer una base para su aplicación otros estudios, planes o proyectos que resulten acreditados y sean aducidos como motivo para la denegación de una autorización. Y, por otro lado, también pueden considerarse dentro del concepto de previsiones de planes o proyectos en el sentido del artículo 23.4 de la Ley de Carreteras las previsiones previas a un plan o proyecto de los enumerados en el artículo 7 de la Ley de Carreteras ya elaborado, como pueden serlo, en función de su alcance y contenido, las comprendidas en una Orden de Estudio como la que nos ocupa." (fundamento de derecho cuarto)

Por otra parte, tampoco puede admitirse que la Ley limite la posibilidad denegatoria de la Administración al supuesto de incompatibilidad material entre la solicitud y los planes de modificación, sean estos los que fueren. Lo que se pretende es preservar de obstáculos y dificultades los planes de modificación, que como hemos visto pueden estar todavía en fase de elaboración, por lo que no es posible entender que tales planes sólo permiten a la Administración denegar autorizaciones de obras en caso de que se acredite una incompatibilidad de la actuación solicitada con los mismos. Decaen por esto los argumentos basados en que se trata de una mera "coincidencia espacial con el proyecto de desdoblamiento", o en que se propuso una adaptación de la solicitud a dicho desdoblamiento.

Tampoco puede admitirse el argumento de pérdida sobrevenida de eficacia del estudio informativo como consecuencia de la aprobación del posterior Plan de Carreteras de Cataluña aprobado por Decreto 236/1996, de 6 de julio. En primer lugar, cualesquiera que sea el contenido y eficacia de dicho Plan de Carreteras en relación con el estudio informativo sobre la C-255, en el momento en que la Administración denegó la autorización dicho Plan no existía, por lo que la denegación no puede considerarse ilegal con base en el mismo. Por lo demás tampoco ha quedado acreditado que la previsión del Plan de carreteras supusiera el abandono del proyecto de desdoblamiento, aunque no lo incorporara, o que dicho Plan no constituya a su vez un proyecto de modificación o actuación sobre la carretera en cuestión que habilitase también a la Administración para denegar una solicitud como la formulada.

Todo lo anterior no deja desprotegida a la sociedad comercial solicitante, puesto que de mantener ésta su interés en la instalación de una estación de servicio en el mismo punto siempre hubiera podido reiterar su solicitud en el momento en que entendiera que la Administración había abandonado dicho proyecto de desdoblamiento o de cualesquiera otra modificación. Posibilidad que sin duda mantiene desde entonces tanto para el caso de abandono por parte de la Administración de los planes de actuación sobre la carretera en cuestión como para el caso de su postergación, aunque fuera por la vía de hecho, más allá del plazo legal de 10 años a que se refieren tanto el artículo 23.4 de la Ley de Carreteras como el artículo 82.1 del Reglamento General.

La estimación del motivo y, en consecuencia, del recurso de casación nos lleva a tener que resolver las cuestiones objeto de debate, según establece el artículo 102.1.3º del anterior texto procesal. Por las razones ya expuestas, debemos desestimar el recurso contencioso administrativo y declarar conformes a derecho las resoluciones administrativas impugnadas en el mismo.

De acuerdo con lo prevenido en los artículos 102.2 y 131.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, no procede imponer las costas de la instancia y, respecto a las de la casación, que cada parte satisfaga las suyas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,