STS, 16 de Mayo de 2002

Por la representación procesal del Comité Nacional de Transporte por Carretera y otros, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1110/1.999, de 25 de Junio, por el que se modifica el artículo 41 del Reglamento General de conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de Mayo, disposición general aprobada por el Consejo de Ministros, en su reunión del día 25 de Junio de 1.999, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo, que una vez recibido, se entregó a la Procuradora Sra.Ortiz Cornago para que, en la representación que ostenta formalice la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se tenga por formalizada demanda frente al Real Decreto 1110/1999, de 25 de Junio, publicado en el Boletín Oficial del Estado de fecha 7 de Julio de 1999, por el que se modifica el artículo 41 del Reglamento General de Conductores, y demás actos o disposiciones que traigan causa en la misma, y se dicte sentencia por la que se declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto tanto la citada disposición como aquellos actos o disposiciones que se dicten en su desarrollo, y se condene a las partes demandadas al pago de las costas.

Mediante un primer otrosí solicita el recurrente se declare el presente recurso de cuantía inestimable, y mediante un segundo otrosí solicita, que previa declaración de pertinencia, y para el momento procesal oportuno, se acuerde el recibimiento del pleito a prueba, así como, en un tercer otrosí interesa, en su momento, se le otorgue traslado para la formulación de las oportunas conclusiones.

Por Providencia de 14 de Marzo de 2.000 se tuvo por evacuado el trámite y por deducida la demanda por la parte recurrente, acordándose conceder al Abogado del Estado el término de veinte días para que la contestase, asimismo se tuvo por personado y parte al Procurador Sr.Gamarra Megías, en concepto de recurrido y en nombre y representación de la Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE).

El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala : dicte sentencia en su día por la que, se declare inadmisible, o subsidiariamente se desestime el recurso y se impongan las costas al recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe. Mediante otrosí suplicó asimismo se acuerde no haber lugar a la admisión de la prueba solicitada por el recurrente, toda vez que su solicitud al respecto no se ajusta a las previsiones establecidas en el artículo 60.1 de la LJCA al no expresar los puntos de hecho sobre los que habría de versar.

Por Auto de fecha 31 de Mayo de 2000, esta Sala fijó la cuantía del presente recurso en indeterminada, y acordó recibir el proceso a prueba, que deberá ser propuesta por las partes durante el plazo de quince días sobre los siguientes puntos de hecho: Documental relacionada en el otrosí segundo del escrito de demanda.

Por providencia de fecha 15 de Junio de 2000, al no haberse concedido al también recurrido Confederación Nacional de Autoescuelas el término para contestar la demanda, se acordó suspender el plazo de proposición de prueba y conceder a su representación procesal, Procurador Sr.Gamarra Megías, el término de veinte días para que conteste la demanda, con entrega del expediente administrativo, traslado que fue evacuado a medio de escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando a la Sala se dicte en su día sentencia por la que se desestime el recurso y se impongan las costas al recurrente.

Por Providencia de fecha 5 de Julio de 2000, se tuvo por contestada la demanda, concediéndose a las partes el término de quince días para proposición de prueba conforme viene ya acordado, verificándose la realización de las que fueron admitidas con el resultado que se recoge en las actuaciones.

Habiéndose acordado sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, lo cumplimentaron con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

La parte recurrente, por medio de otrosí en su escrito de conclusiones, solicitó la acumulación del presente recurso al que con el número 293/99 se sigue, igualmente en ésta Sección. Por resolución de fecha 23 de Noviembre de 2000, se acordó conceder a las partes el término de cinco días para que alegaran lo que a su derecho conviniera sobre dicha solicitud, así como remitir testimonio de dicha resolución al recurso 293/99, habiéndose evacuado el traslado conferido únicamente por la parte recurrida Confederación Nacional de Autoescuelas.

Esta Sala por auto de 17 de Enero de 2.001, acordó no haber lugar a la acumulación solicitada por el recurrente. Siguiendo el curso del procedimiento se otorgó a los recurrentes el plazo de diez días comunes para efectuar sus conclusiones, llevándose testimonio del presente al recurso 293/99, a los efectos legales oportunos.

Por Providencia de 5 de Febrero de 2.001, se tuvieron por efectuadas las conclusiones por la parte recurrente mediante escrito de fecha 17 de noviembre, concediéndose en providencia de fecha 28 de Febrero de 2001 el termino común de diez días a los recurridos para que presenten sus conclusiones, trámite que fue evacuado por el Sr.Abogado del Estado y Procurador Sr.Gamarra Megías, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuanto por turno correspondiese.

Por Providencia de fecha 15 de Enero de 2002, para votación y fallo se señaló la audiencia del día CATORCE DE MAYO DE DOS MIL DOS, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Antes de entrar en el fondo de la cuestión planteada hemos de analizar la excepción de falta de legitimación de los recurrentes planteada por el Sr.Abogado del Estado.

La Jurisprudencia de esta Sala, en aplicación del contenido del artículo 24.1 de la Constitución y superando el concepto de "interés directo" empleado por el artículo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, ha venido aplicando un concepto amplio de la legitimación procesal, (Sentencias de 2 de julio de 1985, 4 de julio de 1986, 30 de abril de 1988, 28 de junio de 1994 y 26 de julio de 1996), si bien, como precisan las Sentencias de 10 de mayo de 1983, 9 de octubre de 1984 y 8 de julio de 1986, el simple interés por la legalidad no constituye el sustrato jurídico de la legitimación, salvo que de la ilegalidad denunciada se siga un subjetivo perjuicio, advirtiéndose que, salvo en los casos de acción popular, en que se objetiva la legitimación activa para que una persona pueda ser parte actora ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, es preciso que además de gozar de la capacidad procesal, ostente un interés en la anulación del acto o disposición recurridos.

Podemos concluir que el concepto de "interés legítimo" elaborado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, es un concepto mucho más amplio que el del interés personal y directo, identificándose en su dimensión procesal, en lo que se ha denominado el propio círculo jurídico vital, como una forma de evitar un potencial perjuicio ilegítimo temido, ya sea de contenido material o moral (Sentencias del Tribunal Constitucional 60/1982, 160/1985, 257/1988, 93/1990 y 195/1992, y del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1997, 15 y 26 de septiembre de 1997).

La sentencia de 13 de septiembre de 2000, exige para reconocer la legitimación de los recurrentes que, éstos, obtengan de la estimación del Recurso algún beneficio o ventaja, sea éste de carácter material o moral, criterio ratificado, también, por las Sentencias de 28 de enero y 2 de febrero de 2000.

Este criterio ha sido reconocido en las Sentencias más recientes del Tribunal Supremo, así la Sentencia de 31 de enero de 2001, reconoce la legitimación para impugnar disposiciones de carácter general a las entidades asociativas cuya finalidad estatutaria sea atender y promover tales intereses, esto es, los afectados por la Disposición General que se impugna. Criterio reiterado por las Sentencias de 6 y 12 de marzo de 2001.

Así las cosas, no cabe por menos que desestimar la alegación de inadmisibilidad formulada por el Sr.Abogado del Estado.

El recurrente fundamenta la pretensión de anulación del Real Decreto 1110/99, por el que se modifica el Reglamento General de Conductores, en primer lugar en una supuesta vulneración del principio de legalidad que apoya en la reserva de Ley que existe en relación con la regulación de los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II, Título I del texto constitucional, en especial con relación a los derechos de defensa (artº. 24), libertad de circulación (artº.19), libertad de empresa (artº.38), derecho al trabajo (artº.35) y potestad sancionadora (artº.25).

Esta primera alegación del recurrente no puede prosperar ya que el Reglamento impugnado en nada afecta a los derechos regulados en los preceptos constitucionales invocados. Por otra parte, tal invocación no tiene otro carácter que el puramente instrumental, así lo pone de relieve el hecho de que el recurrente no desarrolle el más mínimo razonamiento del porqué en su opinión los derechos regulados en los artículos 19, 24, 38 y 35 de la Constitución se ven afectados por la norma impugnada.

En realidad el recurrente sostiene su afirmación en el hecho de que en su opinión estamos ante una norma de carácter sancionador, principio éste que inspira y sobre el que descansa íntegramente el recurso que nos ocupa, mas tal tesis del recurrente debe ser rechazada, como ya lo fue en sentencia de 24 de Mayo de 2001, al resolver otro recurso contra el Real Decreto 1110/99, en la que se afirmaba, fundamento jurídico primero, que en modo alguno estamos ante un supuesto de actividad o ejercicio de potestad sancionadora, sino ante una actividad sujeta al régimen de autorizaciones, la conducción de vehículos a motor, en la que la actividad de control de la Administración se desarrolla de forma permanente. La revocación de autorizaciones a que se refiere el artículo 41 del Reglamento General de Conductores, en la redacción que le da el Real Decreto 1110/99, aparece regulada Título distinto, el IV, de la Ley de Seguridad Vial, que la materia relativa a infracciones y sanciones que lo está en el Título V.

En el apartado 1.2 del fundamento primero de la demanda el recurrente insiste en la falta de rango de la norma recurrida para regular la materia de que se trata. Sin necesidad de reiterar que la norma que nos ocupa no tiene carácter sancionador, en contra de lo que sostiene el recurrente y sobre lo que fundamenta su argumentación, conviene también poner de relieve que el Real Decreto que nos ocupa no encuentra cobertura en la habilitación contenida en la Ley 18/89, que ampara al Real Decreto Legislativo 339/90, sino en el artículo 63.4, disposición final primera , del Real Decreto Legislativo 339/90 que remite a la vía reglamentaria para regular la perdida de la licencia cuando desaparezcan los requisitos exigidos para su obtención, requisitos que según el artículo 60.2 del mismo Real Decreto Legislativo alcanzan no sólo a conocimientos y técnica de conducción sino también a aptitudes psicofísicas.

Sostiene el recurrente en el fundamento segundo de la demanda, que la norma impugnada vulnera el principio de jerarquía normativa por cuanto "supone un desarrollo contrario a lo dispuesto en el artículo 63 del Real Decreto Legislativo 339/90 (L.S.V.), ya que invierte la carga de la prueba" y asimismo es contraria a los artículos 68.4 y 82 de la Ley de Seguridad Vial en cuanto otorga el primero a los Gobernadores Civiles la competencia sancionadora por las infracciones del Título IV de la citada Ley y en materia de suspensión de permiso de conducir, así como se establece en el segundo un plazo de seis meses para la cancelación de antecedentes, contados a partir del cumplimiento de la sanción o de la prescripción.

En cuanto a la invocación que se hace de los artículos 68 y 82 de la Ley de Seguridad Vial, una vez más hemos de insistir en el no carácter sancionador de la norma que se impugna y por tanto en este extremo ha de ser desestimada la alegación del recurrente.

Otro tanto cabe concluir respecto de la afirmación de inversión de la carga de la prueba. El artículo 63.4 del Real Decreto Legislativo 339/90 claramente dispone que "la Administración deberá notificar al interesado la presunta carencia del requisito exigido, concediéndole la facultad de acreditar en la forma y plazos que reglamentariamente se determine". El recurrente parece olvidar este segundo párrafo del artículo 63.4, ya que sólo cita el primero, y es precisamente este segundo, que ha sido transcrito, el que justifica la norma reglamentaria impugnada en cuanto ésta establece la forma y plazos para acreditar la existencia de los requisitos exigidos para la obtención, y por tanto la conservación, de la licencia. En este sentido se pronuncia ya la sentencia de 24 de Mayo de 2001 a que antes nos hemos referido.

Sostiene el recurrente en el fundamento jurídico tercero de la demanda que el Real Decreto impugnado vulnera el artículo 24 de la Constitución.

Sorprende la alegación por cuanto ni se establece presunción alguna con efectos en el proceso judicial, ni se limita medio alguno de defensa. El precepto impugnado establece una presunción a los solos efectos de incoación del expediente administrativo, siendo el artículo 63.4 del Real Decreto Legislativo 339/90 el que habilita, como ya hemos dicho, para regular reglamentariamente la forma y plazos para acreditar en el ámbito administrativo la concurrencia de los requisitos exigidos, pero en modo alguno el Real Decreto 1110/99 limita el acceso a la tutela ni la utilización en el proceso de cualesquiera medios de prueba.

Ya en la sentencia de 24 de Mayo de 2001 decíamos que: "El argumento del recurrente es incorrecto por cuanto el Real Decreto recurrido lo único que establece, partiendo de un hecho objetivo real y constatado, cual es la existencia de determinado número de sanciones por faltas graves o muy graves, es la procedencia de la apertura de un expediente administrativo, legalmente previsto en el artículo 63 de la Ley de Seguridad Vial, para, si se acredita la pérdida de alguno de los requisitos exigibles para la posesión de un permiso de conducir en materia de conocimientos, aptitudes, habilidades y comportamientos, proceder a la revocación de dicho permiso.

No se trata en modo alguno, como parece pretender la recurrente, de revocar por meras sospechas un permiso concedido, ni tampoco, es evidente, de iniciar el expediente en virtud de hechos no constatados. El. Real Decreto impugnado únicamente establece unos supuestos que permiten establecer una presunción apta para iniciar el expediente de revocación, expediente que la propia Ley de Seguridad Vial establece se inicie en virtud de una presunción de carencia, por parte del titular del permiso, de los requisitos a cuyo mantenimiento se supedita legalmente por el propio precepto la vigencia de aquél, todo ello de conformidad con el artículo 63 de la citada Ley de Seguridad Vial.

Tampoco cabe sostener que los distintos medios reglamentariamente establecidos en la disposición impugnada para que el administrado pueda acreditar estar en posesión de los requisitos de los que presuntivamente carece sean contrarios a los principios generales del derecho e irracionales. En primer lugar la recurrente no concreta cual sea el principio general del Derecho infringido y es a ella a quién corresponde justificar la existencia de tal principio y por tanto también de concretarlo. Tampoco cabe presuponer que la norma sea irracional por cuanto las habilidades para conducir y los hábitos de comportamientos son algo que debe constatarse en el ejercicio diario de la conducción, no siendo siempre apreciables de manera definitiva en un examen. Tampoco puede argumentarse que el establecimiento de sistemas distintos en función del tiempo de antigüedad de la posesión del permiso de conducir sea contrario al principio de igualdad ya que precisamente esa diferencia temporal sirve para sostener que no se está ante situaciones iguales".

En el cuarto fundamento de derecho de la demanda, el recurrente sostiene que se han infringido las normas que regulan la elaboración de los Reglamentos.

El argumento no puede prosperar puesto que además de oírse al Consejo de Estado y a la Secretaría General Técnica conforme al artículo 130.1 y 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se ha oído como organizaciones representativas a la Confederación Nacional de Autoescuelas, a la Asociación Provincial de Autoescuelas de Madrid, a la Asociación de Profesores de Formación vial, a la Asociación de Directores de Autoescuelas y se ha abierto un periodo de información pública anunciado en el B.O.E. de fecha 15 de Julio de 1998, todo ello conforme al artículo 130.4 y 5 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

No es aplicable al supuesto que nos ocupa lo dispuesto en la Disposición Adicional de la Ley 18/89 ya que no estamos ante una actuación al amparo de la habilitación concedida en aquella, sino ante una norma al amparo del artículo 63 y disposición final primera del Real Decreto 339/90.

Tampoco norma alguna establece como preceptivo el informe del Consejo Superior de Tráfico y Seguridad Vial.

Del mismo modo, a los efectos que plantea el recurrente, es irrelevante el contenido de las Directivas 91/439, 94/72, 96/47 y 97/26 ya que no estamos ante un modelo de permiso de conducción comunitario, cuyo establecimiento, como reconoce el recurrente, es el objeto de la Directiva 91/439 y a la que se refiere la exposición de motivos del Real Decreto impugnado. Por otra parte los dos únicos preceptos citados por el recurrente de la Directiva 96/47 en los que se hace referencia a consulta previa a la Comisión, se refieren a la puesta en vigor de las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la citada Directiva, (artº.2) y a la expedición de permisos (artº.7), cuestiones ajenas a la que se refiere el Real Decreto impugnado.

Finalmente, el recurrente construye un fundamento jurídico quinto en el que sostiene la nulidad del Real Decreto impugnado sobre la base del principio de igualdad que el recurrente fundamenta en los artículos 1, 9 y 14 de la Constitución.

Sin perjuicio de lo dicho en el fundamento quinto al remitirnos a la Sentencia de 24 de Mayo de 2001, y de los acertados argumentos puestos de relieve por el Sr.Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, debemos destacar que no cabe hablar de infracción del principio de igualdad ya que la norma es de aplicación general sin excepción y las cuestiones que plantea el recurrente en relación a las personas jurídicas tienen su fundamento en las propias diferencias entre estas y las personas físicas. Las personas jurídicas, como dice el Sr.Abogado del Estado no tienen conocimientos, habilidades o aptitudes previas a ser titular de un vehículo.

En lo que se refiere a la presunta discriminación de conductores noveles ya hemos dicho en nuestra sentencia de 24 de Mayo de 2001 que el establecimiento de sistemas distintos para acreditar la existencia de los requisitos exigidos en función de la antigüedad en la posesión del permiso de conducir no es contrario al principio de igualdad, ya que precisamente esa diferencia temporal sirve para sostener que no se está ante situaciones iguales.

En lo que atañe a la alegación del principio de seguridad jurídica en los casos de posesión de permisos de distintas clases, la misma va contra toda lógica ya que es obvio que la acreditación de requisitos debe serlo respecto del permiso para el que se exijan mayores capacidades o aptitudes, salvo que se renuncie al mismo.

La alegación a la falta de proporcionalidad y al principio "non bis in idem" sólo cabría entenderla desde el presupuesto de que estuviéramos ante una norma sancionadora, apreciación que ya se ha señalado anteriormente es errónea. No estamos ante una norma sancionadora sino ante una actividad sujeta a régimen de autorizaciones en la que la actividad de control de la Administración se desarrolla de forma permanente.

No concurren los requisitos del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional en orden a una condena en costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación,