STS, 14 de Febrero de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 14 Febrero 2003 |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Febrero de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida con los señores al margen anotados el recurso contencioso administrativo que con el nº 546 DE 2000, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de las Uniones de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social de Madrid, Valencia y Castellón , contra el Real Decreto 138/2000, de 4 de Febrero, que aprueba el reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Habiendo sido parte recurrida la Administración, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Por la representación procesal de las Uniones de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social de Madrid, Valencia y Castellón se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que considero oportunos suplicó a Sala dicte sentencia estimatoria de la demanda por la que se anule el Real Decreto impugnado por infracción del trámite de audiencia respecto de mis representadas; subsidiariamente, se declare la nulidad parcial del reglamento en los aspectos citados y se sustituya por otro ajustado a derecho, con los efectos inherentes a tales declaraciones.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a Sala dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Uniones de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social de Castellón y Valencia y procediendo en todo caso a su desestimación.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término de diez días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las suplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 11 de Febrero de 2003 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El presente recurso ha sido promovido por la Unión de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social de Madrid, y por la de Castellón y Valencia contra el Real Decreto 138/2000, de 4 de Febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social . En la demanda se pretende la anulación del Real Decreto recurrido por infracción del trámite de audiencia respecto de las Asociaciones recurrentes, y, porque se les ha discriminado en relación a los Inspectores a cuyas dos entidades asociativas sí se les ha pedido informe, y, subsidiriamente que se declare la nulidad de los artículos 22, 23 y 26 del citado Reglamento, por infracción de los artículos 8º y 13 de la Ley 42/1997, de 14 de Noviembre, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
En primer término, razones de lógica jurídica imponen la necesidad de que este Tribunal se pronuncie sobre la excepción de inadmisibilidad parcial del recurso que opone la representación estatal, que a este respecto alega que la Unión de Subinspectores de Castellón y Valencia no ha completado su postulación, ni ha acreditado su capacidad procesal, ya que no acompaña justificación documental de que haya conferido su representación a Procurador, según exige el artículo 23.1 y 45,2,a), ambos de la Ley de esta Jurisdicción, ni ha acreditado en autos la existencia de un acuerdo del órgano estatutariamente competente, que decidiera el ejercicio de este concreto recurso. Todo ello en relación al artículo 69,b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
No es atendible esta excepción, pues consta en las actuaciones que la entidad a que la misma se refiere, ha aportado a los autos justificación sobrada que demuestra la adopción del acuerdo asociativo que se dice omitido, y del otorgamiento de poder a un Procurador que completa la postulación.
La vulneración del derecho de audiencia la fundamentan los recurrentes en los artículos 105 de la Constitución y 24 de la Ley 50/1997 del Gobierno; así como implícitamente, en el art. 14 de la Constitución, en relación a la alegada discriminación respecto de las Asociaciones de Inspectores. Pero no es atendible esa alegación pues la jurisprudencia constante de este Tribunal, cuya multiplicidad excluye su cita particularizada, ha establecido la doctrina de que el preceptivo trámite de audiencia solo es tal para las entidades que por Ley ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo, afectados por la disposición. Lo que no era el caso al estarse ahora ante asociaciones de tipo voluntario.
Respecto de la invocación de discriminación, cabe decir que existía una razón objetiva justificadora del distinto trato otorgado a las Asociaciones de Inspectores, que pueden encontrase en la discrecionalidad de que goza la Administración al elaborar las normas organizatorias que le conciernen, que le ha llevado a oír a las Asociaciones de Inspectores y no a las actoras, cuando, como es el caso, no existe un precepto legal que imponga la audiencia de todas aquellas aunque sean voluntarias, de cuya existencia tenga constancia la Administración, bastando que haya oído a un número prudente de las que sean genuinamente representativas de los intereses afectados.
Por otro lado tampoco aclaran las recurrentes cual es el concreto perjuicio que les ha seguido por la omisión que denuncian, máxime cuando han podido alegar ante este Tribunal, que es quien en definitiva decide sobre los efectos invalidantes de las supuestas omisiones formales o infracciones sustantivas cometidas durante la fase de elaboración de la disposición reglamentaria, cuanto sobre esos particulares han tenido por conveniente, ni cual haya sido la ventaja material que, en su perjuicio, se haya conferido a las Asociaciones que sí han sido oídas a lo largo del procedimiento de elaboración del expediente.
En relación a las vulneraciones que se imputan al Reglamento fundadas en no haber respetado el principio de jerarquía normativa, respecto de la Ley 42/1997, que aquel desarrolla, entienden los demandantes que a la vista de los arts. 8º,3 y 13º de esta Ley, es clara la voluntad del legislador de limitar las formas de iniciación de la actuación de los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social a las ordenes de servicio. Estas ordenes de servicio, deberían ser dadas por el Jefe Provincial de la Inspección, que es el superior jerárquico de los Subinspectores en cada demarcación territorial; ello según se infiere de los citados preceptos legales en relación con el art. 9º,2 del R.D. 928/1998, de 14 de Mayo, que aprueba el Reglamento para la imposición de sanciones en el orden social, y art. 11.1.b) del R.D. 1398/1993, que reglamenta el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Normativa que, según los actores, es desconocida por los artículos 22, 23 y 26 del Real Decreto 138/2000, objeto de este recurso, al configurar los equipos de Inspección como estructura básica de la acción inspectora y desestimatorios directos de los ordenes de servicio. Con lo que se establece, siempre según los recurrentes, una clara distinción entre el modo de actuación de los Inspectores regulado en el art. 13.1 de la Ley 42/97, al señalarse a los mismos como destinatarios directos de las ordenes de servicio expedidos por el Jefe de la Inspección, y los Subinspectores, que no reciben directamente tales ordenes de la Jefatura Provincial, sino a través del equipo de Inspección, que les da «encomiendas de servicio» emitidas por el Inspector encargado del equipo, en función de las ordenes encomendadas al equipo.
En definitiva, consideran contrario a Derecho que se atribuya, en los preceptos reglamentarios impugnados, a funcionarios no superiores jerárquicos de los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, las facultades de activar la actuación de los mismos, al margen , en su opinión, de lo establecido en el art. 13.1 y 8º de la Ley 42/97, en cuanto que las ordenes de servicio no son emitidas para los Subinspectores, sino para el equipo, sin que se especifique desde el inicio el destinatario de las mismas.
No comparte esta Sala la tesis de las entidades recurrentes, por cuanto que no cabe decir que la figura organizatoria equipo de Inspección, sea una creación «ex novo» del Reglamento, sino que es una mera concreción, por vía de desarrollo, de lo previsto en el art. 19 de la Ley 42/97, respecto de la organización territorial de la Inspección regida, según ese precepto legal por los principios de trabajo programado y en equipo. Dentro de cuya estructura, conforme los arts. 2º.2 y 8º.1 de dicha Ley, los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, realizan funciones de apoyo, gestión y colaboración bajo la dirección y supervisión técnica del Inspector integrante del equipo y responsable del mismo, según el apartado 5 del artículo 56 del reglamento recurrido. Estando todo el equipo bajo la dependencia jerárquica del Jefe de la Inspección Provincial, según se establece en el apartado 3 de dicho precepto reglamentario. Partiendo de esa estructura organizatoria, es racional que el art. 23.3 del reglamento prevea la posibilidad de ordenes de servicio dirigidas por el jefe Provincial de la Inspección al equipo de Inspección, como manifestación de la técnica de distribución de competencia entre órganos, según el principio de jerarquía. Nada hay en las disposiciones con rango de Ley que se oponga a que los equipos de Inspección, puedan ser destinatarios de las ordenes de servicio emitidas por su superior jerárquico. La construcción argumental que realizan los actores a partir de los Reales Decretos 1398/1999 y 928/1998, han de ceder ante las consecuencias que se extraen, según lo indicado, de los artículos 22 y 23 del Reglamento y 56 del real Decreto 138/2000, que tienen su respaldo legal en los preceptos antes citados de la Ley 42/97; preceptos del Reglamento impugnado que, en cualquier caso, han de preponderar por razones de posterioridad y especialidad sobre los de esos Reglamentos que citan los actores en apoyo de sus tesis. Cuestión distinta, es la de cómo se tienen que ejecutar, dentro del equipo de Inspección, las ordenes de servicio. Nada hay de irracional en que sea el Inspector integrado en el equipo y con funciones de dirección del mismo, quien distribuya la ejecución de la orden, del modo que crea mas eficaz entre los Subinspectores comprendidos en el equipo, y que dirija y supervise la misma. Desde luego la Ley 42/97, no impone que las ordenes de servicio deban dirigirse directamente desde la Jefatura Provincial de la Inspección, a los Subinspectores. Es por ello conforme a Derecho, y se sitúa dentro de los términos de la Ley a desarrollar, el que en el Reglamento 138/2000, se prevea que las ordenes de servicio tengan por destinatarios directos a los equipos, y, dentro de éstos el Inspector distribuya la ejecución entre los Subinspectores.
Por lo expuesto procede la desestimación del recurso. Sin que se aprecien motivos para una condena por las costas procesales causadas.
Se rechaza la excepción de inadmisibilidad del recurso opuesta por el representante de la Administración.
Se desestima el recurso contencioso-administrativo promovidos por las Uniones de Subinspectores de Madrid, Valencia y de Castellón, contra el Real Decreto 138/2000, de 4 de Febrero, que aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
No se hace una expresa condena por las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Enrique Cancer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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