STS, 2 de Diciembre de 2002

Con fecha 29 de diciembre de 2000, se presentó en el Registro General de este Tribunal Supremo, escrito por la Procuradora Sra. ALONSO MUÑOZ, en nombre y representación del COLEGIO DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE ESPAÑOLA, por el que se interponía recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles.-

Admitida a trámite la demanda, el día 23 de abril de 2001, y dentro del plazo concedido, el Colegio demandante aludido, formalizó ésta, en la que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó en apoyo de sus pretensiones, terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que se declarase:

1. La nulidad de la redacción del artículo 8.4 del Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles, aprobado por el Real Decreto impugnado, en cuanto a la frase: " dirección técnica y organizativa de todas las actividades inspectoras de certificación que se realicen ".

2. La nulidad de la redacción del artículo 9.2 del Reglamento aprobado por el Real Decreto impugnado, por no contemplar las funciones del Cuerpo Especial Facultativo de la Marina Civil y que éste pueda desempeñar las funciones de Inspector Naval.

3. La nulidad del artículo 9.2 del Reglamento citado, por negar a los Licenciados en Náutica y Transporte Marítimo, Licenciados en Máquinas Navales y Licenciados en Radioelectrónica Naval, el ejercicio de las funciones del Inspector Naval.

4. La nulidad del artículo 9.7 en cuanto excluye de la Subinspección Naval a los Licenciados en Náutica y Transporte Marítimo, Licenciados en Máquinas Navales o Licenciados en Radioelectrónica Naval y Diplomados en Navegación Marítima.

5. La nulidad de la Disposición Adicional Segunda y del artículo 20.1 por cuanto que atribuyen de forma exclusiva, por un lado, a los Ingenieros Navales las funciones de redactar y firmar proyectos completos y proyectos parciales de construcción, de transformación, reforma y grandes reparaciones y de dirigir obras de construcción, de transformación, reforma y grandes reparaciones de buques y, por otro, a los Ingenieros Técnicos Navales, las funciones de redactar y firmar proyectos parciales de construcción, de transformación, reforma y grandes reparaciones de buques y de dirigir obras de construcción, de transformación, reforma y grandes reparaciones, todo ello en el ámbito de su especialidad, excluyendo a los Licenciados en Náutica y Transporte Marítimo, Licenciados en Máquinas Navales y Licenciados en Radioelectrónica Naval.

Por otrosí, interesó el recibimiento a prueba y el trámite de conclusiones, en su día.-

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO, a través del Sr. Abogado del Estado, y el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS NAVALES Y OCEANICOS, a través de su Procurador Sr. SANCHEZ-PUELLES y GONZALEZ-CARVAJAL, dentro del plazo que les fue conferido, contestaron a la demanda, y terminaron suplicando que en su día se dictase sentencia por la que se desestimaran totalmente las pretensiones del Colegio demandante. Por otrosí, se opusieron al recibimiento a prueba de este pleito, interesando igualmente, el Procurador Sr. SANCHEZ-PUELLES y GONZALEZ- CARVAJAL, que se otorgara trámite de conclusiones en su día.-

Recibido el procedimiento a prueba, se practicó toda la que propuesta en tiempo y forma, fue admitida y declarada pertinente, y unidas las pruebas a los autos, se acordó conceder a las partes trámite de conclusiones por plazo de DIEZ DIAS, que fue evacuado por todas las partes personadas, en el sentido que consta en autos.-

Mediante providencia de fecha 20 de septiembre de 2002, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 20 de noviembre siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Constituye el objeto de este proceso la determinación de si son o no conformes a derecho los artículos 8.4, 9.2 y 9.7 y Disposición Adicional Segunda y artículo 20.1 del Real Decreto 1.837/2.000, de 10 de Noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de inspección y certificación de buques civiles.

Para el debido enjuiciamiento de la impugnación que se ejercita, no está de más poner de relieve las razones por las que se dicta el Real Decreto y la filosofía a que responde.

Dicho Real Decreto, tal como resalta su Preámbulo, se dicta como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 86.5 de la Ley 27/1.992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión actual, modificada por la Ley 62/1.997, de 26 de Diciembre, que encomienda al Ministerio de Fomento la competencia sobre la ordenación y ejecución de las inspecciones y controles técnicos, radioeléctricos, de seguridad y prevención de la contaminación del medio ambiente marino en todos los buques civiles españoles, de los que se hallen en construcción en España y de los extranjeros en los casos autorizados por los acuerdos internacionales; y se hace teniendo en cuenta no sólo la antigüedad de la normativa vigente sobre la materia, cuya última disposición normativa, data del Decreto 3384/1.971, de 28 de Octubre, que pese a haber previsto su revisión periódica en plazos no inferiores a tres años ni superiores a diez no se cumplió, sino también la necesidad de la adaptación a los avances técnicos en la materia y el marco jurídico existente en la actualidad, con la transcendencia que suponía el hecho de la incorporación de España a la Unión Europea con la rápida evolución de la normativa internacional en la materia.

Así, por un lado, el Preámbulo señala, cómo " la reorganización y modernización de la Administración Marítima en el ámbito periférico ... con la creación de las Capitanías Marítimas como nuevos órganos periféricos de carácter exclusivamente civil, ha dado por concluida la delegación de funciones marítimas que venían ejerciendo las Comandancias y Ayudantías Militares de Marina y ha establecido una separación clara de la gestión administrativa de la marina civil. De acuerdo con el Real Decreto 1.246/1.995, de 14 de Julio, por el que se regula la constitución y creación de las Capitanías Marítimas, la adscripción de los servicios de inspección a dichas unidades ha dado lugar a la creación de las Areas de Inspección Marítima. El nuevo régimen de las funciones de inspección y certificación de buques debe acomodarse lógicamente, a dicha estructura organizativa ".

Por otro lado, " el Reglamento .... presenta dos importantes novedades sistemáticas, que afectan a su ámbito de aplicación y a su contenido. Se amplía aquel, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.1.g) de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, para comprender, además de las actividades inspectoras reguladas en el Reglamento de 1.971, las inspecciones y controles radioeléctricos, las inspecciones operativas, los procedimientos de carga, descarga, estiba y desestiba de la carga a bordo del buque y las actividades, competencia y cualificación de la tripulación ".

El primero de los preceptos impugnados, el artículo 8.4, ínsito en el Capitulo II, " De la Organización y Ordenación de la actividad Inspectora ", del Título I, del Reglamento, bajo la rúbrica de " Principios generales y Organización ", dispone que: " El jefe del Area de Inspección Marítima asumirá la dirección técnica y organizativa de todas las actividades inspectoras y de certificación que se realicen dentro del ámbito geográfico de la capitanía Marítima correspondiente, sin perjuicio del ejercicio de su propia actividad inspectora, dando cuenta al Capitán Marítimo de quien depende orgánicamente ".

La impugnación se fundamenta en que a la parte recurrente le parece que, técnicamente, sería más adecuado sustituir la expresión " dirección técnica y organizativa de todas las actividades inspectoras de certificación que se realicen ", cuya supresión solicita, por otra u otras expresiones ( entiende que se reconociera algo similar a " la dirección administrativa, coordinación y organización de todas las actividades ", ), de las que no permitiera deducirse, lo que en su opinión con la redacción actual parece que ocurre, que, por un lado, los Inspectores y Subinspectores son meros ejecutores de las directrices técnicas de los Jefes de Áreas y que, por otro, se les cargue con todos las obligaciones de la actividad inspectora, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 11.1 (" Son obligaciones de los inspectores y subinspectores las siguientes: a) Realizar todas las actividades inspectoras necesarias para llegar al convencimiento razonable de que los elementos objeto de las mismas se encuentran en buen estado y cumplen la normativa nacional e internacional vigente. b) Elaborar el correspondiente informe de inspección de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 al finalizar una actividad inspectora. c) Expedir los certificados que les corresponda de acuerdo con la normativa vigente, siempre y cuando el objeto inspeccionado sea acreedor al mismo "), 12, ( " Todos los inspectores y subinspectores a los que se hace referencia en el artículo 9 serán responsables de las actividades inspectoras que realicen, de los informes y documentos que elaboren y de los certificados que expidan o de los que se expidan con base en su información. Dicha responsabilidad podrá serles exigida de conformidad con las disposiciones legales correspondientes ") y 19.1,(" Finalizadas las actividades inspectoras, el inspector o subinspector encargado de realizarlas o dirigirlas elaborará y firmará, bajo su responsabilidad y con absoluta independencia técnica de criterio, el correspondiente informe de inspección, indicando claramente si el resultado es o no satisfactorio. Los informes serán notificados a los interesados de acuerdo a lo previsto en la legislación vigente sobre procedimiento administrativo ").

Obviamente la impugnación no puede prosperar. Esta Sala sólo puede controlar la conformidad o no, desde un punto de vista de estricta legalidad, de la norma reglamentaria con el resto del ordenamiento de jerarquía superior, pero no puede, y ahora ya de modo absolutamente claro, conforme al artículo 71.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en defecto de los que anularen, pues ello es una potestad estrictamente reservada al Gobierno, ( sentencias de 14 de Octubre de 1.996, 24 y 25 de Marzo y 17 de Junio de 1.997, 23 de Enero y 14 de Diciembre de 1.998 y 18 de Junio de 2.001). Y de la exposición de los argumentos que para la impugnación hemos resumido, no se observa denuncia alguna de legalidad concreta, sino una posible discrepancia con el significado de una interpretación que aún no se ha producido.

Mas, a mayor abundamiento, - y por eso hacíamos referencia precisa anteriormente a lo establecido en el Preámbulo del Real Decreto -, en ese precepto que se impugna en los términos ya explicados, tampoco se observa la contradicción normativa que se pretende con los demás preceptos a que se refiere; pues lo que se está poniendo de relieve es justamente lo que es consustancial a cualquier estructura organizativa pública y administrativa, esto es, el sometimiento a los principios de jerarquía y coordinación, de forma que quede garantizada la unificación y homogeneización de criterios de actuación y la observancia de los estándares y criterios técnicos establecidos por quien tiene " la función inspectora de la Administración General del Estado ", que es, precisamente, la rúbrica del artículo 8 y de cuya interpretación sistemática para determinar el alcance del apartado impugnado no cabe prescindir.

Y esa jerarquización y organización viene claramente establecida en sus apartados 2, (" Corresponde a la Subdirección General de la Inspección Marítima, la ordenación técnica, impulsión y control de la función inspectora de la Administración general del Estado, así como la elaboración de los estándares y criterios técnicos para su realización), y 6, (" Los inspectores y subinspectores a que hace referencia el artículo 9 de este Reglamento, deberán realizar, dentro del ámbito de su competencia y cualificación, las actividades inspectoras que correspondan al área geográfica asignada a la capitanía Marítima de primera de la que dependen, bajo la superior dirección técnica del Jefe del Area de Inspección Marítima).

Y tales funciones de coordinación y dirección técnica no suponen incompatibilidad alguna con la independencia de actuación y la plena exigencia de responsabilidad a los inspectores, sino que es simple consecuencia de la estricta organización pública administrativa. Lo que además resulta reforzado con lo dispuesto en el propio artículo 19 a cuyo apoyo acude la recurrente, por cuanto de su interpretación lo que se deduce es justamente lo contrario de lo que parece entender.

Se impugna en segundo lugar el artículo 9, en sus apartados 2 y 7.

El citado artículo, bajo la rúbrica, " Tipos de Inspectores ", dispone en su apartado 2: " Los inspectores navales deberán ser funcionarios de carrera de la Administración General del Estado, del grupo A, y estar en posesión del título oficial de Ingeniero Naval o de Ingeniero Naval y Oceánico ".

En su apartado 7, establece: " Los subinspectores navales deberán ser funcionarios de carrera de la Administración General del Estado, del grupo B, y estar en posesión del título bien de Ingeniero Naval, bien de Ingeniero Técnico Naval en cualquiera de sus especialidades. Realizarán las actividades inspectoras relacionadas en el apartado 2 b) de este artículo ".

La impugnación se fundamenta, en el primer caso, porque ninguna referencia se hace al Cuerpo Especial Facultativo de Marina Civil, cuando lo procedente hubiera sido incluirlo en el artículo 9 relativo a los tipos de Inspectores, teniendo en cuenta que la creación del referido Cuerpo, también del Grupo A, a que se refiere el artículo 25 de la Ley 30/1.984, de 2 de Agosto, de la Función Pública, está prevista en el artículo 101 de la Ley 27/1.992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y la Disposición Final Tercera de la misma prevé su desarrollo reglamentario. Considerando igualmente inadmisible que a los Licenciados en Náutica y Transporte Marítimo, a los Licenciados en Máquinas Navales y a los Licenciados en Radioeletrónica Naval u otro título académico de contenido equivalente se les impida la posibilidad de ejercer las funciones de Inspector Naval con base en dichos Títulos.

En el segundo, la impugnación se fundamenta en que el referido apartado reserva a los Ingenieros Navales o Ingenieros Técnicos Navales la facultad de ser Subinspectores Navales, excluyendo a los Licenciados citados en el apartado anterior, así como a los Diplomados en Máquinas Navales, en Radioelectrónica Naval y en Navegación Marítima.

En primer término hay que volver a recordar lo que antes hemos dicho acerca del alcance del control de legalidad de la potestad reglamentaria de la que es titular el Gobierno. El establecimiento normativo, como sostiene con acierto la codemandada, de los requisitos necesarios para el ejercicio de determinadas funciones se podía realizar de diferentes maneras, bien por referencia a Cuerpos funcionariales o bien por referencia a otros criterios.

Pues bien, este último es el criterio elegido por la Administración que en el apartado 2, ha optado por exigir dos requisitos a los candidatos: tener la condición de funcionarios del grupo A y la titulación acreditativa de una formación determinada, ( la que establece el precepto). Lo único que nos corresponde a nosotros determinar es si eso se ajusta o no a la legalidad.

Y ninguna razón se ofrece con fundamento suficiente para que hubiera de haberse escogido el criterio propuesto por la recurrente, cuando el adoptado no es contrario a la legalidad. Lo contrario sería entremezclar titulaciones con Cuerpos funcionariales, lo que en este caso sí produciría una omisión, en cuanto sólo se referiría a un Cuerpo funcionarial, el del Especial Facultativo de Marina Civil y no de los restantes ya creados o que en el futuro pudieran crearse, con capacidad para desempeñar la función que el Real Decreto impugnado atribuye a los inspectores navales.

Cuando, a mayor abundamiento, ocurre que ese Cuerpo está pendiente de su desarrollo reglamentario y carecería, en este aspecto, de sentido atribuir la función inspectora y certificante a un Cuerpo, cuya existencia definida por la Ley, no se ha visto acompañada de la efectiva atribución de funciones; y, aún en el supuesto de que, si como afirma, esa competencia se encuentra ya reconocida en el Anexo V del Real Decreto 1.907/2.000, de 24 de Noviembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre Reconocimientos Obligatorios para garantizar la seguridad de la navegación de determinados Buques de Pasaje, que transpone al ordenamiento jurídico español las prescripciones de la Directiva 1999/35/CE, nada obsta a que aún a falta de mención expresa en el precepto impugnado tal posibilidad de participación resultara posible. Pero lo que desde luego no es admisible es pretender la contradicción de un Real Decreto aprobado con otro en proyecto, y que ello haga incurrir a aquel en ilegalidad.

Por lo que al otro aspecto impugnativo se refiere conviene no perder de vista que de la lectura del artículo 9 en su conjunto, en sus distintos apartados, en relación con las funciones que se atribuyen en los artículos 5º y 6º en cuanto al alcance y contenido de las actividades inspectoras, no se deduce la prohibición que entiende la parte que existe. Se trata simplemente de una distinción de las respectivas titulaciones que se requieren para el ejercicio de las distintas funciones que corresponden a los distintos Tipos de Inspectores reconocidos por el Real Decreto, (artículo 9.1: " En función de la competencia profesional necesaria para realizar las actividades inspectoras establecidas en el artículo 1, se distinguen los siguientes tipos de inspectores: a) Inspectores Navales. b) Inspectores marítimos náuticos. c) Inspectores marítimos de máquinas. d) Inspectores marítimos de radio ").

Por consiguiente, al establecer esos distintos tipos no ignora a los demás; sólo incluye las distintas titulaciones en los apartados correspondientes a distintas clase de inspectores y subinspectores, como se deduce de la lectura de los restantes apartados del propio artículo 9.

Todo lo anterior en nada se desvirtúa porque los temarios de oposiciones de esas otras Titulaciones y Diplomaturas contengan mayor número de temas correspondientes a inspección que los que corresponden a las de Ingenieros e Ingenieros Técnicos Navales, cuando no pueden ser comparables esos temarios con el contenido de los Planes de Estudio; idea que es a la que corresponde la atribución de competencias a los técnicos titulados, tal como demuestran la Ley 12/1.986, de 1º de Abril, de Atribuciones, y la jurisprudencia que la interpreta, ( sentencias, entre otras, de 15 de Abril de 1.998 y 11 de Octubre y 11 de Diciembre de 2.000), cuando en definitiva viene a establecer la primera de las citadas, e implícitamente corroboran las otras dos, que " la referencia que se hace a técnico titulado competente, ha de integrarse con aquellas normas que constituyen el núcleo esencial de cada ingeniería, de tal forma que junto a la capacidad técnica derivada de los conocimientos adquiridos conforme a los respectivos planes de estudio, debe tenerse en cuenta el ámbito en que el legislador ha querido que se desenvuelva su actividad; es decir, han de conjugarse la competencia técnica y la legal ".

Por último se impugnan y se pretende la nulidad de la Disposición Adicional Segunda y del artículo 20.1 del Real Decreto 1.837/2000, por razón de las atribuciones que hacen en forma exclusiva, por un lado, a los Ingenieros Navales y, por otro, a los Ingenieros Técnicos Navales, excluyendo a los Licenciados en Náutica y Transporte Marítimo, Licenciados en Máquinas Navales y Licenciados en Radioelectrónica Naval.

La Disposición Adicional Segunda. bajo la rúbrica de " Titulados competentes ", dispone: " 1. A los efectos de lo dispuesto en los artículos 22 y 38 del Reglamento aprobado por este Real Decreto, se entenderá por técnicos titulados competentes para la redacción y firma de proyectos completos de construcción a los ingenieros navales (en adelante cuando se haga referencia al título de Ingeniero Naval, la referencia se entenderá hecha a los Títulos de Ingeniero Naval e Ingeniero Naval y Oceánico). 2. A efectos también de lo dispuesto en los artículos citados en el apartado anterior, se entenderá por técnicos titulados competentes para la redacción y firma de proyectos parciales de construcción, así como de proyectos de transformación, reforma o grandes reparaciones de buques, a los ingenieros navales y a los ingenieros técnicos navales, estos últimos en el ámbito de su especialidad. 3. A efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y 38 del Reglamento aprobado por este Real Decreto, se entenderá por técnicos titulados competentes para la dirección de obras de construcción de buques a los ingenieros navales, y para la dirección de obras de transformación, reforma o grandes reparaciones de buques, a los ingenieros navales e ingenieros técnicos navales, estos últimos en el ámbito de su respectiva especialidad ".

Y el artículo 20.1 del Reglamento, bajo la rúbrica de " Firma y visado de documentos ", establece que: " Todos los documentos, informes o manuales que a requerimiento de la Administración deban ser elaborados por los interesados, excepción hecha de los proyectos de construcción, de transformación, reforma o reparación de buques y de los asociados a la dirección de obra de estos mismos procesos, requerirán, en función de su naturaleza y contenido, la firma de un ingeniero naval, de un titulado superior de la Marina Civil, de un ingeniero técnico naval, o bien de un diplomado de Marina Civil, todos ellos en el ámbito de su especialidad y legalmente capacitados para el ejercicio de profesión. Asimismo, deberá, ser visados por el Colegio Oficial correspondiente del profesional que los haya firmado ".

La impugnación se fundamenta en que en la medida en que la referida Disposición Adicional y el artículo 20.1 del Reglamento, regulan el contenido esencial de la profesión de Ingenieros Navales contravienen con ello el artículo 36 de la Constitución Española, el cual dispone que las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas se regulará por Ley, contraviniendo así, por tanto, el principio de reserva de ley que la propia Constitución establece.

Nada más lejos de la realidad. Por un lado, el Reglamento se limita a reproducir lo establecido por el legislador en la Ley 12/1.986, de Atribuciones, a que antes nos referíamos.

Por otro, el Real Decreto no está definiendo el contenido esencial de ninguna profesión; está simplemente aprobando el Reglamento de inspección y certificación de buques y estableciendo, en función de las especialidades de la profesión que ya poseen, los distintos tipos de inspectores, atribuyéndoles, en consecuencia, las competencias precisas en relación con la actividad a desempeñar. Pero las titulaciones y sus respectivas capacidades con sus atribuciones ya están establecidas normativamente. En función de esas especialidades, frente a criterios puramente cuantitativos, se están habilitando a unos y no a otros para las funciones inspectoras, de conformidad con la especialidad correspondiente. El núcleo esencial de la profesión no se está estableciendo en el Reglamento, limitado como hemos dicho a algo más sencillo; que, además, pone de manifiesto lo que al principio citábamos en razón con lo pretendido por el Real Decreto y a cuyo Preámbulo nos remitimos. No se reconoce una atribución general de proyección, ni de inspección, sino a aquellos titulados que, por su formación, tienen una capacidad general para proyectar, comprobar y verificar, no sólo parcialmente el buque, sino en su conjunto. Y esa es la misma técnica seguida respecto a los demás profesionales.

Por todo ello, el recurso ha de ser desestimado, al aparecer los preceptos examinados conformes a derecho; y sin que conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, proceda hacer una expresa imposición de costas, al no estimarse que concurran los presupuestos precisos para ello.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,