STS, 26 de Septiembre de 2002

El Ayuntamiento de Arenas de San Pedro interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el recurso contencioso- administrativo número 1707/1996. En él impugnaba la desestimación presunta del recurso de reposición deducido contra los acuerdos de la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de 22 de febrero de 1991 que, en el expediente 1.1.- AV-1/A.T.-1, aprobaron el nuevo trazado de la carretera comarcal C-501, tramo Ramacastañas-Candeleda, y los acuerdos de la Junta de Consejeros de dicha Comunidad Autónoma que adjudicaron a la empresa "Construcciones Hernando, S.A." el concurso de redacción de proyectos y ejecución de las obras.

En su escrito de demanda, de 1 de junio de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia que "anule los acuerdos recurridos y consiguientemente la elección de la denominada opción 3, declarando en su lugar la procedencia de ejecutar la opción 1 del Estudio Informativo denominado Nuevo Trazado de carretera C-501, consistente en 'Acondicionamiento de la carretera C-501, Sección Arenas de San Pedro- Candeleda, en el tramo entre Arenas de San Pedro y Poyales del Hoyo'." Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contestó a la demanda por escrito de 1 de septiembre de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el recurso, por ser el acto administrativo en cuestión conforme a derecho, así como la imposición de las costas a la parte recurrente".

La Asociación Ecologista Gredos Verde y la Federación Amigos de la Tierra interpusieron asimismo ante aquella Sala el recurso contencioso-administrativo número 546/1992 en el que impugnaron la denegación por silencio administrativo del recurso deducido ante la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León de Ávila, Servicio Territorial de Fomento, contra la denegación por silencio administrativo de los recursos formulados ante la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León de Ávila, Servicio Territorial de fomento, y contra el Presidente de la Junta de Castilla y León y la Consejería de Fomento, respectivamente, contra la resolución de aprobación definitiva del Estudio Informativo y la Orden que adjudicó el contrato de las obras del nuevo trazado de la carretera C-501, entre Ramacastañas y Candeleda.

En su escrito de demanda, de 2 de septiembre de 1992, alegaron los hechos y fundamentación jurídica que estimaron pertinentes y suplicaron a la Sala dictase sentencia "con la consiguiente anulación de ambos, manteniéndose plenamente en vigor el Plan Regional de Carreteras aprobado por la Junta de Castilla y León para la década 1988-1998 en lo concerniente a la Comarcal 501, y por lo tanto acordando se acondicione la carretera Comarcal 501, en el tramo del trazado ya existente entre Arenas de San Pedro y Poyales del Hoyo". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

La Comunidad Autónoma de Castilla y León contestó a la demanda con fecha 11 de noviembre de 1992 y suplicó sentencia "por la que se desestime el recurso, por ser el acto administrativo en cuestión conforme a derecho, así como la imposición de las costas a la parte recurrente".

El Ayuntamiento de Candeleda contestó a la demanda con fecha 11 de diciembre de 1992 y suplicó sentencia "desestimando íntegramente el recurso, con todas las consecuencias legales, y confirmando el acto administrativo impugnado e imponiendo las costas a la parte recurrente".

El Ayuntamiento de Poyales del Hoyo contestó a la demanda el 15 de enero de 1993 y suplicó sentencia "desestimando íntegramente el recurso, con todas sus consecuencias legales, y confirmando el acto administrativo impugnado e imponiendo las costas a la parte recurrente".

Ambos recursos fueron acumulados por auto de 20 de octubre de 1992.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 20 de enero de 1993 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de las partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid dictó sentencia con fecha 31 de enero de 1996, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo número 1707/91 y el acumulado número 546/92, debemos anular y anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico la Resolución del Director General de Carreteras por delegación del Consejero de 25 de febrero de 1991 y la de la Junta de Castilla y León de 21 de marzo de 1991, declarando la procedencia de ejecutar la opción 1 del Estudio Informativo denominado Nuevo trazado de carretera C-501 consistente en acondicionamiento de la carretera C-501, sección Arenas de San Pedro-Candeleda en el tramo Arenas de San Pedro-Poyales del Hoyo. No hacemos especial condena en las costas del presente recurso".

Con fecha 25 de octubre de 1996 el Ayuntamiento de Candeleda interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 7759/1996 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 120.3 de la Constitución y de los artículos 359 y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la jurisprudencia que cita. Segundo: Al amparo del ordinal 4º, por infracción de los artículos 83 y 84 de la Ley Jurisdiccional.

La Comunidad Autónoma de Castilla y León interpuso igualmente recurso de casación contra dicha sentencia al amparo de los siguientes motivos: Primero: Por infracción del artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. Segundo: Por infracción de lo dispuesto en la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre de 27 de marzo de 1989.

Gredos Verde y la Federación de Amigos de la Tierra presentaron escrito de oposición al recurso y suplicaron su desestimación con imposición de costas a las partes recurrentes.

Por providencia de 22 de mayo de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 18 de septiembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid con fecha 31 de enero de 1996, estimó los recursos contencioso-administrativos que habían interpuesto de una parte el Ayuntamiento de Arenas de San Pedro y de otra la Asociación Ecologista Gredos Verde y la Federación Amigos de la Tierra y anuló las resoluciones administrativas antes reseñadas, relativas al nuevo trazado de la carretera C-501, de Alcorcón a Plasencia, en el tramo Ramacastañas-Poyales del Hoyo-Candeleda.

El litigio en la instancia se había planteado en estos términos, que con acierto resume la sentencia recurrida:

1. Según los demandantes, el Plan Regional de Carreteras de la Junta de Castilla y León para la década 1989-1998 no contemplaba la realización de ningún nuevo trazado para la C-501 Alcorcón-Plasencia como el aprobado. Entre Ramacastañas y Candeleda únicamente se preveía, para la primera fase de su ejecución, el "acondicionamiento del trazado/plataforma" de la carretera preexistente en el tramo Arenas de San Pedro-Poyales del Hoyo, actuación que es denominada opción nº 1 en el estudio informativo redactado en virtud de la Orden de 27 de Junio de 1989, del Director General de Carreteras.

2. A tenor de dicho estudio, cuyo objeto era la recopilación y análisis de los datos necesarios para definir en líneas generales los trazados de las diferentes opciones relativas al tramo de la C-501 en cuestión eran posibles otras alternativas como la construcción de una nueva carretera Ramacastañas-Poyales del Hoyo (opción número 2) o entre Ramacastañas y Candeleda (opción número 3, finalmente adoptada).

3. Dado que los Planes Regionales de Carreteras constituyen actos normativos de rango reglamentario dictados con plena eficacia vinculante en virtud de su aprobación por el órgano competente de la administración autonómica (artículos 6 y 7 de la Ley de Carreteras de las Cortes de Castilla y León de 16 de marzo de 1990), la contradicción de la solución propuesta con el Plan vigente determinaba la nulidad de aquélla.

4. La Administración autonómica demandada, por el contrario, adujo que las resoluciones impugnadas no se apartaban del Plan Regional de Carreteras, pues el denominado "Acondicionamiento de trazado plataforma de la carretera C-501" podía llevarse a cabo a través de opciones diferentes; añadió que si, hipotéticamente, la solución aprobada constituyera una variación sobre el Plan Regional, la Administración goza del ius variandi respecto de las determinaciones de éste. El Ayuntamiento de Candeleda sostuvo, por su parte, que los Planes Regionales de Carreteras tienen un mero valor programático o indicativo.

La Sala de instancia zanjó el debate procesal acogiendo la tesis de los demandantes. Tras estimar que el proyecto de nuevo trazado de la carretera C-501 no estaba incluido, efectivamente, en el Plan Regional de Carreteras 1989-1998, consideró que la opción aprobada introducía sobre éste una variación significativa, sin el respaldo del procedimiento debido ni la aprobación del órgano competente.

Para llegar a esta decisión la Sala partió del examen de un certificado oficial de los propios servicios (Dirección General de Transportes y Carreteras de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León) a tenor del cual en el Plan Regional de Carreteras se incluía el acondicionamiento de la carretera 501, tramo Arenas de San Pedro-Poyales del Hoyo en su primera etapa, y del análisis del propio Plan regional. Descartó que éste contuviese, en el tramo de autos, previsión de "nueva carretera", ausencia normativa que determinaba, a tenor del artículo 12.4 de la Ley de Carreteras de la Comunidad de Castilla y León, de 16 de marzo de 1990, que no pudiera entenderse como mero "acondicionamiento del trazado ya existente" la construcción de 18.698 kilómetros de carretera nueva, con trazado completamente distinto al anterior de Arenas de San Pedro-Poyales del Hoyo, tal como figura en el proyecto aprobado por la Administración regional.

Dado que, a juicio de la Sala, el precepto legal antes citado dispone que en ningún caso, tendrán la consideración de nueva carretera las duplicaciones de calzada, los acondicionamientos de trazado, los ensanches de plataforma, las mejoras de firme y, en general, todas aquellas actuaciones que no supongan una modificación sustancial en la funcionalidad de la carretera preexistente, y habida cuenta de que en el caso de autos el proyecto aprobado implicaba esta última modificación sustancial, debía concluirse que el nuevo trazado, cuya aprobación se impugnaba, no estaba incluido en el Plan Regional de Carreteras.

Añadía la Sala de instancia tres consideraciones a este respecto:

1. Que, dada la ausencia de cobertura en el Plan Regional, la Administración demandada no podía ampararse en el artículo 11.1 de la Ley de Carreteras de la Comunidad a fin de llevar a cabo las expropiaciones necesarias para ejecutar el proyecto.

2. Que tampoco podía admitirse que se tratara de una mera "variación del Plan efectuada por el órgano y el procedimiento legalmente previsto pues [...] después de la entrada en vigor de la Ley de Carreteras de la Comunidad en la que se distingue, dando un distinto tratamiento legal como se ha dicho, en el artículo 12.4 lo que es nueva carretera y lo que es acondicionamiento de trazado, [no es posible] que la resolución de un Director General de Carreteras, aun cuando actúe por delegación del Consejero, modifique sustancialmente un programa de actuación del Plan Regional de Carreteras cuya aprobación corresponde con arreglo al artículo 7.6 de la citada Ley a la Junta de Castilla y León".

3. Que el Plan Regional "no es un mero instrumento técnico, programático, carente de eficacia jurídica pues, como señala la Ley de Carreteras de la Comunidad es en el Plan Regional de Carreteras donde se han de fijar las previsiones, objetivos y programación de actuaciones en las carreteras de titularidad de la Comunidad debiendo ser aprobado por la Junta de Castilla y León siguiendo el procedimiento legalmente establecido (artículo 7 de la Ley) produciendo entre otros efectos, que los estudios de planeamiento que hayan de realizarse para la ejecución de una obra deben definir un esquema vial [...] a la vista del planeamiento territorial (artículo 10.1 de la Ley citada), que la aprobación de los proyectos de carreteras del Plan Regional (y no otros) implica la declaración de utilidad pública, la necesidad de ocupación de los bienes, la urgencia a los fines de la expropiación forzosa (artículo 11.1), que la denegación de las autorizaciones deba fundarse en las previsiones del Plan de Carreteras correspondiente (artículo 18.4) y que de acuerdo con los criterios y contenidos del mismo la Junta de Castilla y León ha de promover e impulsar la transferencia a las Diputaciones Provinciales y Ayuntamientos de la titularidad de aquellas carreteras de la red regional que tengan una función y atiendan una demanda esencialmente local (Disposición Adicional Primera de la repetida Ley)".

El corolario que la Sala de instancia obtuvo de estos razonamientos fue que la resolución administrativa aprobatoria del proyecto de nuevo trazado era "contraria al ordenamiento jurídico" y que "procede declarar su nulidad con arreglo al artículo 48 de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo, al infringir el artículo 7 de la Ley de Carreteras de la Comunidad de Castilla y León de 16 de marzo de 1990". Esta declaración de nulidad, por el motivo expuesto, hacía innecesario el análisis de los demás invocados por los demandantes, no obstante lo cual el tribunal sentenciador lo llevó a cabo, de modo "somero" y ex abundantia, en atención a "la extraordinaria importancia que desde el punto de vista ecológico tiene la zona donde se pretende crear la nueva carretera."

A estos efectos, aquella Sala consideró que el proyecto aprobado incumplía algunas de las condiciones impuestas por la Consejería de Medio Ambiente en la declaración de impacto ambiental, por un lado, y que, por otro, la prueba pericial practicada en el proceso demostraba que "[...] el impacto en el medio ambiente es cualitativamente mayor en la opción 3, que es la del proyecto impugnado, que en la opción 1 por la inexistencia de especies en peligro de extinción y la mayor recuperabilidad biogenética de la flora y fauna en la zona de la carretera ya construida ante un eventual acondicionamiento de la misma, que en la zona de trazado de la nueva carretera entre Ramacastañas y Candeleda donde existen habitats de especies en extinción como la Cigüeña Negra y el Águila Imperial".

El Ayuntamiento de Candeleda alega como primer motivo de casación de la sentencia, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, que la Sala de instancia ha incurrido en "infracción del artículo 120.3 de la Constitución y de los artículos 359 y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil", preceptos todos ellos a cuyo contenido no vuelve a referirse en el desarrollo argumental de aquél.

El motivo carece de fundamento apropiado y su exposición justifica la réplica de la contraparte cuando aduce que "no entendemos en absoluto la relación entre las normas citadas en el anuncio del motivo y luego las explicaciones posteriores". La sentencia, según ya hemos transcrito, cumple sin duda la exigencia constitucional (artículo 120.3) de explicar en qué fundamentos jurídicos se basa para llegar al fallo. Es, por lo demás, clara, precisa y congruente con las pretensiones de las partes, de las que estima unas (las demandantes) y rechaza otras, ciñéndose en su motivación a lo que había sido objeto de litigio, como también hemos expresado en los apartados precedentes.

Siendo todo ello perceptible con la sola lectura de los fundamentos jurídicos que, en síntesis, hemos resumido, no se comprende bien la censura de carácter procesal (quebrantamiento de forma) opuesta por el Ayuntamiento recurrente. Ésta resulta, pues, infundada o gratuita, tanto más cuanto que el desarrollo argumental del primer motivo se contrae a expresar la discrepancia de la Corporación Municipal con la valoración que la Sala sentenciadora ha hecho, a modo de obiter dictum, sobre las consecuencias ecológicas del nuevo trazado de la carretera. Valoración y consecuencias que, ya lo hemos dicho, no constituyen la razón de decidir de la sentencia ya que ésta anula la aprobación del proyecto por contravenir las determinaciones del Plan Regional de Carreteras.

La misma suerte desestimatoria ha de correr el segundo de los motivos de casación opuestos por el Ayuntamiento recurrente, esta vez al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional. En él aduce que la Sala de instancia vulnera los artículos 83 y 84 de dicha Ley Jurisdiccional, vulneración que se produciría porque, a su juicio, no hay motivos válidos para declarar contrarias a derecho las resoluciones impugnadas, de cuya premisa deduce el Ayuntamiento recurrente que, no habiendo infracción del ordenamiento jurídico, la Sala no debió estimar el recurso y, en consecuencia, no debió tampoco declarar la nulidad de aquéllas.

El razonamiento (circular) sobre el que se apoya el motivo, ciertamente no usual en un recurso de casación, es rechazable. Si el artículo 83 de la Ley Jurisdiccional disponía que procede estimar los recursos contencioso-administrativos cuando se advierta la existencia de cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, y el artículo 84 unía a esta declaración la consecuencia anulatoria correspondiente, resulta claro que la Sala sentenciadora los aplicó debidamente una vez que llegó a la conclusión de que las resoluciones administrativas impugnadas eran contrarias a derecho.

Como quiera que ninguno de los dos motivos de casación del Ayuntamiento de Candeleda va dirigido a demostrar que la Sala infringió las normas legales de carácter sectorial utilizadas al juzgar sobre la adecuación a derecho de los actos impugnados (singularmente la Ley de Carreteras de la Comunidad Autónoma), es patente también la improcedencia de este segundo motivo.

El recurso de casación interpuesto por la Junta de Castilla y León adolece de un primer defecto procesal, justamente subrayado por la parte oponente, que, por sí solo, debió determinar en su día la declaración de su inadmisibilidad: no expresa razonadamente en qué motivos se basa, de entre los previstos en el artículo 95 de la Ley Jurisdiccional. Incumple, de este modo, la carga procesal que le imponía el artículo 99.1 de dicha Ley, lo que hace de suyo inadmisible la pretensión casacional, tan defectuosamente expuesta.

En efecto, esta Sala viene reiteradamente afirmando que los escritos de interposición de recursos de casación han de respetar rigurosamente la exigencia procesal que contenía el artículo 99.1 de la anterior Ley Jurisdiccional, y repiten los artículos 92 y 93 de la vigente, a tenor de la cual dichos escritos deben expresar concretamente en qué motivos, comprendidos en el artículo 95.1 de aquella Ley, se apoya el recurso de casación.

Por lo demás, el contenido material de los dos "motivos" (en realidad, alegaciones) en que se traduce el escrito de interposición del recurso demuestra su clara falta de fundamento y propiciaría, si fuera necesario, una duplicada declaración de inadmisibilidad.

Mediante el primero de ellos lo que se viene a combatir es, en realidad, la interpretación que de la Ley autonómica de carreteras ha hecho la Sala de instancia, pretensión inadmisible ante este Tribunal Supremo pues la interpretación de las normas emanadas de las Comunidades Autónomas corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia, sin que su eventual infracción pueda fundar válidamente un recurso de casación (artículo 93.4 de la precedente Ley Jurisdiccional).

No es suficiente, a estos efectos, invocar el precepto genérico (artículo 48 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo) que vincula la anulabilidad a las infracciones del ordenamiento jurídico no constitutivas de vicios determinantes de nulidad de pleno derecho. Al igual que ya hemos expresado en el fundamento jurídico precedente, la supuesta infracción de dicho precepto legal no tiene carácter autónomo cuando, como aquí ocurre, es consecuencia de la apreciación de una vulneración del ordenamiento jurídico sustantivo.

En el segundo motivo, bajo la rúbrica genérica de "infracción de lo dispuesto en la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre de 27 de marzo de 1989", se intenta abrir la casación mediante la cita de una Ley estatal de cuyo articulado, por lo demás, no se cita en concreto precepto alguno, defecto procesal, de nuevo, que impediría por sí solo apreciar el motivo, dado su grado de indefinición.

Cuando además resulta, según ya hemos dicho, que las consideraciones sobre la mayor o menor incidencia ecológica del nuevo trazado no han sido sino argumentos adicionales al realmente determinante del fallo, es claro que la apelación genérica a la legislación estatal sobre conservación de espacios naturales, legislación que no fue en este caso determinante ni relevante en la sentencia, tampoco puede serlo para pretender su casación.

Por todo lo expuesto, procede desestimar ambos recursos con la preceptiva condena en costas a las partes que los han sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español