STS, 20 de Enero de 2003
| Ponente | Manuel Goded Miranda |
| ECLI | ES:TS:2003:179 |
| Número de Recurso | 175/2001 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO?? |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el núm. 175/01 ante la misma pende de resolución, tramitado por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, interpuesto por la Procuradora Doña Mercedes Rodríguez Puyol, en nombre de Don Jaime , contra inactividad del Consejo de Ministros al no proceder a suspender la ejecución de la extradición del recurrente y, consecuentemente, a denegarla. Ha comparecido como parte demandada el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, y ha formulado escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal.
La Procuradora Doña Mercedes Rodríguez Puyol, en nombre de Don Jaime , interpuso recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, contra la actuación administrativa antes señalada, el cual fue admitido por la Sala, reclamándose el expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto al recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de ocho días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que estimando la demanda y para restablecer al recurrente en la integridad de los derechos fundamentales denunciados y ajustar la decisión del Gobierno al espíritu de la Ley de la Extradición Pasiva y a nuestra Constitución, tener a bien condenar al mismo al cumplimiento de su obligación de denegar la extradición de Don Jaime a Italia, por cuanto debe ser el mismo juzgado en nuestro país por hechos por los que se le reclama en aquel y por ocasionar su marcha el quebranto no permitido de los derechos fundamentales denunciados, extremos ambos que facultan y exigen a su vez de ese Alto Tribunal el pronunciamiento interesado que tiene su mayor razón de ser en la protección familiar, por cuanto de no atenderse a los motivos que imponen su permanencia en España, se conculcaría de forma flagrante.
El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, se opuso a la demanda con su escrito, en el que terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia declarando inadmisible el recurso o, en su defecto, desestime este recurso.
El Ministerio Fiscal presentó escrito de alegaciones, formulando las que entendió pertinentes y manifestando que procede la desestimación del recurso.
Por auto de 25 de junio de 2.001 se acordó el recibimiento a prueba del recurso, proponiéndose y practicándose las que constan unidas a las actuaciones.
Concedido a las partes plazo para que pudieran alegar lo que a su derecho conviniere sobre la prueba practicada en el recurso, presentaron escritos formulando alegaciones en dicho sentido la Procuradora Doña Mercedes Rodríguez Puyol, en nombre de Don Jaime , y el Ministerio Fiscal.
Habiéndose concedido a las partes plazo para la presentación de los escritos de conclusiones, los hicieron valer la parte recurrente, la Administración General del Estado y el Ministerio Fiscal, sin alterar los términos de lo solicitado en sus respectivos escritos de demanda, contestación y alegaciones.
Para la votación y fallo del recurso se señaló el día 14 de enero de 2.003, en que así tuvo lugar.
En virtud de auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de 18 de mayo de 1.998 se declaró procedente la extradición de Don Jaime solicitada por la República Italiana para ser juzgado por determinados hechos, con exclusión de su presunta intervención en el tráfico de 1.384 kilogramos de hachís, así como se denegó la extradición por los hechos de la Orden de prisión de 25 de octubre de 1.996, aplazándose la entrega del reclamado hasta la depuración de las responsabilidades penales que pudiesen imponerse en las diligencias previas 2.110/97 del Juzgado de Instrucción número 10 de Barcelona. El Pleno de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, por auto de 23 de julio de 1.998, desestimó el recurso de súplica promovido contra la resolución antes indicada.
Por acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de septiembre de 1.998 se decidió que, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 4/1.985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, al no resultar oportuno hacer uso de las facultades que el artículo 6 de dicha Ley confiere al Consejo de Ministros, debía procederse a la entrega de Don Jaime a las autoridades de Italia.
Mediante escrito dirigido al Gobierno, presentado el 31 de enero de 2.001, Don Jaime solicitó la suspensión de la ejecución de la extradición y su consecuente negativa, por las violaciones de sus derechos fundamentales que, en su opinión, se producirían de llevarse la misma a efecto.
Contra la inactividad del Consejo de Ministros frente a su obligación de suspender la ejecución de la extradición y consecuente denegación de la misma, Don Jaime ha deducido el presente recurso contencioso- administrativo, por los trámites del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, solicitando en la demanda que se condene al Consejo de Ministros al cumplimiento de su obligación de denegar la extradición de Don Jaime a Italia, por cuanto debe ser juzgado en nuestro país por los hechos por los que se le reclama, por ocasionar su marcha el quebranto de los derechos fundamentales que alega y en virtud de la protección familiar que debe dispensársele.
Para centrar el objeto del presente recurso contencioso- administrativo debemos poner de manifiesto que no se trata de un recuso que se ejercite contra la inactividad del Consejo de Ministros. El recurso contra la inactividad de la Administración sólo puede tener lugar cuando ésta, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación, o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, como previene el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción. Estos requisitos no se cumplen en el presente supuesto, en el que no existe disposición general, acto, contrato o convenio administrativo que obligue al Consejo de Ministros a realizar una prestación concreta en favor de Don Jaime . El objeto del recurso contencioso administrativo es la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de la solicitud presentada por Don Jaime el 31 de enero de 2.001 y en este sentido procederemos a resolver el proceso.
Debemos rechazar las causas de inadmisibilidad del recurso alegadas por la Administración del Estado. Los acuerdos del Consejo de Ministros dictados de conformidad con el artículo 18 de la Ley de Extradición Pasiva son susceptibles de ser impugnados en la vía del recurso contencioso- administrativo, y, más concretamente, por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, como ya declaró la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1.999 (recurso 130/99). Ello no significa que en el recurso se puedan plantear cuestiones que deban decidir los órganos competentes del orden jurisdiccional penal, cuestiones que, por tanto, deberán ser desestimadas en el recurso contencioso-administrativo, como a continuación habremos de desarrollar. Pero, en principio, los actos administrativos sobre la materia del Consejo de Ministros son revisables en la vía contencioso- administrativa, en la que pueden suscitarse cuestiones formales o que conciernan a las facultades y potestades que el Consejo de Ministros ejercita.
No concurre pues la excepción de falta de jurisdicción, ni tampoco las de inexistencia de inactividad administrativo impugnable o tratarse de un acto confirmatorio del acuerdo de 18 de septiembre de 1.998, en cuanto, como hemos dejado razonado, se impugna la denegación presunta de la solicitud dirigida al Consejo de Ministros el 31 de enero de 2.001 por Don Jaime .
Las cuestiones planteadas por los recursos contencioso- administrativos dirigidos contra acuerdos del Consejo de Ministros dictados en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Extradición Pasiva, en los que el recurrente mantiene que, al estimarse procedente la extradición por los órganos competentes de la Audiencia Nacional, se han vulnerado los derechos fundamentales que le concede la Constitución, ha sido ya abordada y resuelta por la sentencia de esta Sala de 22 de noviembre de 2.002 (recurso número 427/99), que pone de manifiesto las materias sobre las que el Consejo de Ministros no puede pronunciarse y que, por tanto, tampoco pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo. En el presente supuesto el acto directamente impugnado no es el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de septiembre de 1.998, que decidió que debía procederse a la entrega de Don Jaime a las autoridades de Italia, sino la desestimación presunta de la solicitud de declaración de nulidad de dicho acuerdo y denegación de la extradición. Sin embargo, es evidente que las cuestiones que el Consejo de Ministros no pudo conocer al dictar el acuerdo de 18 de septiembre de 1.998 también estaban excluidas de su conocimiento como causas para declarar la nulidad del referido acuerdo. En su virtud, reiteraremos, en lo pertinente, lo expuesto en la sentencia citada de 22 de noviembre de 2.002, tanto por razones de unidad de doctrina como por entender que se ajusta al ordenamiento jurídico.
Como en la repetida sentencia se expone, se trata de determinar si el Gobierno, en la posibilidad de actuación que le reconoce la Ley 4/1.985, puede controlar la posible vulneración de derechos fundamentales en que hayan podido incurrir las resoluciones de los órganos competentes de la Audiencia Nacional que declararon procedente la extradición.
La respuesta debe ser contraria a esa posibilidad de control por lo que se expresa a continuación:
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- La Ley 4/1985, en lo que se refiere a la extradición, permite diferenciar entre el procedimiento de extradición propiamente dicho, y la actuación del Gobierno subsiguiente.
El procedimiento está encaminado a decidir si se dan las condiciones legales para que la extradición resulte procedente, y para que en dicho procedimiento pueda ser dictada una resolución favorable a esa procedencia ha de tramitarse una primera fase administrativa, luego necesariamente seguida de una segunda fase o vía judicial sustanciada ante la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional.
Y es a esta última Sala a la que corresponde resolver, por auto motivado, sobre la procedencia de la extradición, auto que solo es susceptible de un recurso de súplica que deberá ser resuelto por el Pleno de dicha Sala.
Así resulta de lo establecido en los artículos 7 a 15 de la mencionada Ley 4/1985; y en coherencia con estos preceptos, el artículo 65.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional conocerá de los procedimientos judiciales de extradición pasiva.
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- La posibilidad de actuación que corresponde al Gobierno, tras la decisión favorable a la extradición que haya adoptado la Audiencia Nacional, está regulada en los artículos 6 y 18.1, de la Ley 4/1985, que se expresan así:
"Artículo 6:
Si la resolución firme del Tribunal denegare la extradición, dicha resolución será definitiva y no podrá concederse aquélla.
La resolución del Tribunal declarando procedente la extradición no será vinculante para el Gobierno, que podrá denegarla en el ejercicio de la soberanía nacional, atendiendo al principio de reciprocidad o a razones de seguridad, orden público o demás intereses esenciales para España.
Contra lo acordado por el Gobierno no cabrá recurso alguno".
"Artículo 18:
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Si el Tribunal dictare auto declarando procedente la extradición, librará sin dilación testimonio del mismo al Ministerio de Justicia. El Gobierno decidirá la entrega de la persona reclamada o denegará la extradición de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6.
(...)".
Por su parte, el Preámbulo de esa misma Ley 4/1985 realiza, entre otras, estas declaraciones:
"La presente Ley mantiene el mismo sistema y principio cardinal de la anterior, en cuanto que la extradición, como acto de soberanía en relación con otros Estados, es función del Poder Ejecutivo, bajo el imperio de la Constitución y de la Ley, sin perjuicio de su aspecto técnico penal y procesal que han de resolver los Tribunales en cada caso con la intervención del Ministerio Fiscal (...)".
Se establece la facultad del Gobierno de no proceder a la extradición, aun habiéndola considerado procedente el Tribunal en base al principio de reciprocidad, soberanía, seguridad, orden público y demás intereses de España. Con ello se siguen los sistemas francés e italiano en los que la decisión favorable a la extradición no es obligatoria, si bien se precisan los criterios de esta última decisión del Gobierno tal y como establece la legislación suiza".
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- Lo anterior revela que la decisión de si resulta procedente la extradición desde una perspectiva de legalidad corresponde al Poder Judicial, y que, dentro de éste, la específica competencia para aquella decisión está atribuida en exclusiva a la Audiencia Nacional.
También pone de manifiesto que la actuación posterior del Gobierno es un típico acto de soberanía propio del Poder Ejecutivo, y para cuyo ejercicio el legislador ha precisado unos determinados criterios que no se refieren al control de legalidad de lo que haya decidido la Audiencia Nacional.
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- Ese juicio de legalidad que corresponde a la Audiencia Nacional abarca también el examen de la conformidad de la extradición con los derechos fundamentales, y esto hace que la posible vulneración de estos últimos derechos en que hubiera podido incurrir la citada Audiencia Nacional debe ser controlada por los mecanismos procesales de impugnación ordinarios y extraordinarios legalmente previstos frente a sus resoluciones y, en su caso, por la vía del amparo constitucional.
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- De todo lo anterior se deriva que no puede serle exigido o reprochado al Gobierno que no haya efectuado ese control, por ser esta una función que, además de no tenerla reconocida en la tan repetida Ley 4/1985, sería contraria a los mandatos constitucionales que proclaman la independencia y exclusividad del ejercicio del poder jurisdiccional (artículo 117 CE).
De la aplicación de lo anteriormente expuesto a las alegaciones que sirven de fundamento a la pretensión ejercitada resulta lo siguiente.
En la demanda se hace referencia al deber de los Tribunales españoles -y por tanto también de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo- de examinar si se han respetado o no los derechos fundamentales del extraditado, aunque las infracciones se hubieran cometido en otro país, o pueda producirse su vulneración como consecuencia de su entrega. Ahora bien, este deber se circunscribe a los Tribunales españoles a los que, por razón de sus facultades jurisdiccionales y competencia, corresponda conocer de las referidas vulneraciones de derechos. En el caso enjuiciado dicho conocimiento está atribuido, como ha quedado razonado, a los órganos del orden jurisdiccional penal de la Audiencia Nacional (Sala de lo Penal y Pleno de dicha Sala). En su caso, las resoluciones de la Audiencia Nacional son susceptibles de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, conforme a lo establecido en los artículos 41 y siguientes de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, siempre que se hayan cumplido los requisitos exigidos para la interposición del mismo.
Don Jaime alega que de concederse la extradición (en realidad ya ha sido concedida) se le ocasionaría lesión de los siguientes derechos fundamentales: al Juez ordinario predeterminado por la ley (artículo 24.2 de la Constitución); a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1); a la legalidad penal (artículo 25.1), que incluye el principio non bis in idem; a la protección familiar, derecho reconocido en los artículos 8.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y 23.1 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos; al secreto de las comunicaciones (artículo 18.3 del texto constitucional); a un proceso con todas las garantías y a la presunción de inocencia (artículo 24.2).
Pues bien, prescindiendo de que el derecho a la protección familiar no está acogido a la tutela del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, de todas estas vulneraciones no pudo conocer el Consejo de Ministros cuando dictó el acuerdo de 18 de septiembre de 1.998, que debía limitar su actuación en la forma prevenida por los artículos 6 y 18 de la Ley de Extradición Pasiva, como ya hemos razonado, por ser dicho conocimiento competencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, órgano del orden jurisdiccional penal a quien se lo atribuye el artículo 15.1 de la Ley de Extradición Pasiva (debe resolver por auto motivado sobre la procedencia de la extradición); ni, por lo tanto, tampoco ha podido conocer cuando Don Jaime solicitó la nulidad de dicho acto y la denegación de la extradición. Al no tratarse de materias propias del conocimiento del Consejo de Ministros, que, en estos puntos, no puede alterar, modificar o dejar sin efecto las declaraciones de los órganos del orden jurisdiccional penal sobre la pertinencia de la extradición, tampoco puede esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, que ejerce una competencia revisora de la denegación presunta de la solicitud formulada el 31 de enero de 2.001, entrar a conocer de las mencionadas vulneraciones de derechos fundamentales, que debieron alegarse ante la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, órgano con facultades jurisdiccionales para examinarlas. En consecuencia, procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.
No apreciamos que concurran circunstancias que den lugar a una especial imposición de costas (artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción).
Rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo tramitado por el procedimiento especial de derechos fundamentales, interpuesto por Don Jaime contra la inactividad del Consejo de Ministros al no proceder a suspender la ejecución de la extradición del recurrente y, consecuentemente, a denegarla; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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STSJ Cataluña 862/2013, 23 de Diciembre de 2013
...si partimos que la pretensión se centra en la falta de actividad de la Administración que, recuerdo, implica, como nos recuerda la STS de 20 enero 2003 (sección 7 ª)- en el mismo sentido la STS de 21 enero 2002, sección 7 ª, "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general qu......