STS, 3 de Diciembre de 2004

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 16 de marzo de 2001, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "PRIMERO.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Rafael, D. Salvador y D. Víctor contra los actos administrativos a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente sentencia que anulamos. SEGUNDO.- No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas."

Notificada la sentencia se presentó escrito por la representación procesal del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana anunciando la intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado mediante providencia de 8 de mayo de 2001, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.

Con fecha 14 de junio de 2001 la representación procesal de dicho Ayuntamiento interpone el recurso de casación, haciendo valer cinco motivos: los dos primeros al amparo del artículo 88.1.c) y los tres siguientes al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, solicitando la estimación del recurso en todos sus motivos, que se case y anule la sentencia impugnada y que se dicte otra conforme a la súplica de la contestación a la demanda y, subsidiariamente, se acuerde estimar el recurso por el motivo primero, casando y anulando la sentencia impugnada, dictando otra retrotrayendo las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictarse la sentencia objeto del presente recurso, ordenando al Tribunal a "quo" que cumpla lo dispuesto en el artículo 43.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de diciembre de 1956.

En trámite de admisión y tras audiencia de las partes, se dictó auto de 20 de diciembre de 2002 declarando la inadmisión del recurso respecto de los motivos tercero a quinto del escrito de interposición, admitiéndose en relación con los motivos primero y segundo, fundados en el artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Con fecha 4 de noviembre de 2003 se dictó providencia dando traslado del escrito de interposición a la representación de la parte recurrida, que formuló oposición al mismo, solicitando que se declare la inadmisión del recurso y firmeza de la resolución recurrida, o bien, subsidiariamente, su desestimación.

Por providencia de 6 de octubre de 2004, se señaló para votación y fallo el día treinta de noviembre de dos mil cuatro, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala

Inadmitidos los motivos tercero a quinto del escrito de interposición por auto de 20 de diciembre de 2002, quedan por examinar los motivos primero y segundo, que se formulan al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional.

Como fundamento del primer motivo, que se enuncia como quebrantamiento de las formas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último supuesto se haya producido indefensión para la parte, con vulneración del artículo 24 de la Constitución, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, del artículo 43.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa de 27-12-1956, aplicable al proceso "a quo" y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se alega: que la sentencia impugnada se fundamenta, única y exclusivamente, en un argumento "ex novo" introducido por la propia sentencia y no considera los fundamentos jurídicos expuestos en la demanda y contestación y escritos de conclusiones.

El argumento "ex novo" se concreta en los siguientes términos:

- La sentencia 294/2001, de 23 de febrero, de la propia Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Canarias, estimó el recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana de 21 de febrero de 1997, por el que se asumió la gestión directa de los servicios de hamacas y sombrillas.

- Los Acuerdos del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana de 18 y 23 de abril de 1997, impugnados en el recurso contencioso administrativo resuelto por la sentencia objeto del presente recurso de casación, 509/2001, de 16 de marzo, traen causa del Acuerdo adoptado por el propio Ayuntamiento en 21 de febrero de 1997, por el que decide la gestión directa. Y ello porque como consecuencia de dicho acto, se acordó en sesión extraordinaria de 18 de abril de 1997, aprobar definitivamente una modificación presupuestaria para resolver la asunción por parte del Ayuntamiento de la citada gestión directa, y, asimismo, se adjudicó por Acuerdo de 23 de abril de 1997, el contrato de suministro de 4.000 unidades de hamacas y 2.000 unidades de sombrillas a la empresa Reydimobel, S.A., por importe de 70.780.400 ptas.

- Así las cosas, la pretensión de la parte actora ha de prosperar pues los acuerdos objeto del recurso traen causa del anulado por sentencia de 23 de febrero de 2001, y es que si se asumió la gestión directa sin respetar los cauces legalmente establecidos lo que determinó la nulidad del Acuerdo por el que se llevó a cabo, mal podía adjudicar el contrato de suministro y realizar una modificación presupuestaria para la asunción de dicha gestión directa.

Señala que dicho argumento se introduce por la sentencia sin que se tomara en consideración en la demanda ni en la contestación o escritos de conclusiones, habiendo formulado el de conclusiones más de un año antes de que se dictara la sentencia de 23 de febrero de 2001. Tal argumento es el único en el que se fundamenta la sentencia.

Por ello entiende que se vulnera el artículo 43.1 y 2 de la Ley de Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que cita, así como el artículo 24 de la Constitución en la interpretación dada por el Tribunal Constitucional en las sentencias que refiere, según las cuales se produce tal vulneración "cuando el objeto de proceso, por referencia a sus elementos subjetivos -partes- y objetivos -causa de pedir y petitum- resulta alterado en el pronunciamiento judicial, de tal forma que ello implique una modificación sustancial de los términos en que se planteó el debate procesal, que determine en definitiva una violación del principio de contradicción procesal".

La parte recurrida se opone a dicho motivo, señalando que los acuerdos impugnados en el recurso tienen el carácter de actos de ejecución del Acuerdo de 21 de febrero de 1997 por el que se decidió la gestión directa del servicio por el Ayuntamiento, que se anuló por sentencia de 23 de febrero de 2001, trayendo causa del mismo, lo que se refleja en los hechos de la demanda. Que las mismas partes habían discutido tal nulidad en el recurso correspondiente a dicha sentencia y finalmente argumenta sobre el alcance de la congruencia en las sentencias en relación con el principio iura novit curia y las previsiones del artículo 43 de la Ley de Jurisdicción, con cita de abundante jurisprudencia al efecto.

Conviene para la resolución del recurso tener en cuenta la interpretación que de la situación jurídica planteada y los preceptos que la regulan se mantiene en la jurisprudencia de este Tribunal y la doctrina del Tribunal Constitucional, siendo expresiva al efecto la sentencia de 21 de julio de 2003 al señalar que: "Tanto la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante) como la LJCA de 1998 contienen diversos preceptos relativos a la congruencia de las sentencias. Así, el artículo 33 LJCA (art. 43.1 LJ), que establece que la Jurisdicción Contencioso Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la sentencia de fecha 5 de noviembre de 1992, dictada por la Sala Tercera del TS, señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional.

No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

El artículo 67 LJCA (80 LJ) establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el art. 359 LEC/1981 (art. 218 LEC/2000).

Y los artículos 33.2 y 65.2 LJCA (arts. 43.2 y 79.2 LJ) que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Pues, como recuerda una sentencia de este Tribunal de fecha 27 de marzo de 1992, para que los Tribunales de este orden jurisdiccional puedan tomar en consideración nuevos motivos, no alegados por las partes, es preciso, so pena de incurrir en incongruencia, que los introduzcan en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones -art. 79.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional -, ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia artículo 43.2 de la misma, siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta, pues sólo así queda debidamente garantizado el principio de contradicción.

El Tribunal Constitucional, en fin, desde su sentencia 20/1982, ha considerado que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal (SSTC 211/1988, 144/1991, 43/1992, 88/1992 y 122/1994).

El rechazo de la incongruencia ultra petita, por exceso cuando la sentencia da más de lo pedido, o extra petita, cuando el fallo cambia lo pedido, se encuentra también en la necesidad de respetar los principios dispositivo y de contradicción. Asimismo, la sentencia que silencia la respuesta a concretas peticiones de las partes o cuando su parte dispositiva se remite a lo expuesto en alguno de los fundamentos jurídicos, del que no se puede deducir claramente lo que determina o establece, al dejar imprejuzgada una cuestión objeto del litigio, incurre en incongruencia omisiva.

La sentencia, en fin, debe tener una coherencia interna, ha de observar la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, ha de reflejar una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla así de un supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios."

Los artículos 43 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y 33 de la nueva Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, refuerzan la exigencia de congruencia en este orden jurisdiccional al exigir no solo que los Tribunales juzguen dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes sino de las alegaciones o motivos que fundamentan el recurso y la oposición, conformando así la necesidad de que la sentencia en su ratio decidenci se mantenga dentro de los términos en que el debate se ha planteado por las partes, sin que en su fundamentación se introduzcan motivos que, no habiendo sido alegados por las partes, resulten determinantes del pronunciamiento de la sentencia, privando a las mismas de formular las alegaciones y ejercitar su defensa respecto de aspectos fundamentales que quedan así al margen del necesario debate procesal que exige el principio de contradicción.

Como consecuencia de tal previsión, los mismos artículos 43 y 33 citados, establecen seguidamente que, ante la apreciación por el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, de la existencia de posibles motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, debe someterlos a la consideración de las partes a fin de que puedan formular las alegaciones que estimen convenientes, restableciendo así el debate procesal en salvaguarda de la necesaria contradicción.

La resolución del proceso, con fundamento en tales motivos no invocados por las partes, sin someterlos previamente a la consideración de las mismas, constituye una infracción procesal cuya apreciación en casación supone la retroacción de actuaciones para su subsanación. En tal sentido la sentencia de 19 de abril de 2002 señala que "cuando se denuncia por el cauce del artículo 95.1.3º LJ que ha existido infracción del artículo 43.2 LJ, el éxito del motivo conduce necesariamente a un pronunciamiento de retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia, para que la Sala de instancia ofrezca a las partes la posibilidad de alegar sobre ese motivo, ajeno hasta entonces a la controversia judicial y capaz de servir para estimar la demanda o para oponerse a ella, puesto que se trata de una consecuencia impuesta por el artículo 102.1.2º LJ, sustraída al poder dispositivo de las partes", y en la misma línea la sentencia de 13 de febrero de 2002 según la cual, "aunque en el proceso contencioso administrativo, lo mismo que el civil, el Juez no está vinculado por la invocación que hagan las partes de las normas jurídicas aplicables al caso sino que puede decidir conforme a las que considere procedentes, con independencia de que hayan pedido su aplicación, el artículo 43 LJ obliga al Tribunal a someter a aquellas la posibilidad de fundar el recurso o la oposición en otros motivos distintos de los alegados por ellas, cuando a su juicio la cuestión pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes. La sentencia que decide sobre motivos no alegados por las partes comete una infracción que trasciende la propia sentencia y afecta a las garantías procesales, por lo que si se estima un recurso de casación fundado en tal infracción la consecuencia debe ser, conforme a lo previsto en el artículo 102.1.2 LJ, la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia para que la Sala de instancia someta la cuestión a las partes, según lo indicado en el artículo 43.2 LJ".

Los términos en que se planteó el debate en la instancia se reflejan con claridad en la demanda, que recoge como alegaciones respecto del Acuerdo impugnado de 23 de abril de 1997, las siguientes:

- Falta de concurrencia de los requisitos precisos para la aplicación del especial procedimiento negociado sin publicidad de acuerdo con lo establecido en el Art. 183.d) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pues no existía imperiosa urgencia en que la explotación de los servicios por gestión directa del Ayuntamiento se iniciara el 1 de mayo de 1997

- Que el procedimiento del que resulta la adjudicación impugnada se desarrolla en manifiesto fraude de Ley, para dar apariencia del cumplimiento de las normas de aplicación a la selección del contratista que se habían vulnerado al haberse culminado de forma directa el contrato previamente con Reydimobel, S.A., sin existir previa consignación presupuestaria.

- El incumplimiento en la proposición de Reydimobel de las condiciones -en particular la de plazo de entrega- establecidas en el pliego de condiciones administrativas particulares.

Como alegaciones para fundar la pretensión de anulación del Acuerdo de 18 de abril de 1997 se formulan las siguientes:

- Incumplimiento de los requisitos del artículo 158.1 de la L.R.H.L.

- Incumplimiento de los requisitos del artículo 158.2 de la L.R.H.L. y del artículo 37 del Real Decreto 500/90. Tal planteamiento del debate, que no se altera en la contestación a la demanda ni en los escritos de conclusiones, pone de manifiesto que la impugnación tiene un carácter autónomo y sin referencia alguna al resultado del recurso en el que se había impugnado el Acuerdo de 21 de febrero de 1997, en el cual, además, se hicieron valer argumentos jurídicos distintos a los que se formulan en la demanda aquí resumida.

La fundamentación de la sentencia recurrida se produce en los términos antes transcritos que se señalan por el recurrente, y que reflejan de manera suficiente el contenido de la sentencia, que se limita a la referencia a la sentencia de 23 de febrero de 2001 que estimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo de 21 de febrero de 1997, la identificación de los acuerdos impugnados y su relación con el anterior y la conclusión de que: "Así las cosas, la pretensión de la parte actora ha de prosperar pues los acuerdos objeto del recurso traen causa del anulado por sentencia de 23 de febrero de 2001, y es que si se asumió la gestión directa sin respetar los cauces legalmente establecidos lo que determinó la nulidad del Acuerdo por el que se llevó a cabo, mal podía adjudicar el contrato de suministro y realizar una modificación presupuestaria para la asunción de dicha gestión directa".

Se desprende de todo ello: que la sentencia de instancia prescinde de examinar los motivos de impugnación que se formularon en la demanda y la oposición planteada en la contestación.

Que el único fundamento del pronunciamiento judicial es la previa anulación del Acuerdo de 21 de febrero de 1997 en cuanto los actos impugnados traen su causa del mismo.

Que, en consecuencia, tal argumento resulta determinante del fallo, al entender que anulado aquel acuerdo y trayendo causa del mismo los actos impugnados, mal podía adjudicarse el contrato de suministro y realizar una modificación presupuestaria para la asunción de la gestión directa.

Que tal argumento no fue planteado en momento alguno por las partes durante el proceso, siendo ajeno al debate procesal y suponiendo una alteración sustancial del mismo al introducir un elemento decisivo que no existía al momento de formular sus alegaciones las partes y por lo tanto no fue objeto de consideración por las mismas, ni siquiera de manera cautelar.

Y, finalmente, que la Sala de instancia fundamentó el pronunciamiento del fallo exclusivamente en dicho motivo sin dar ocasión a las partes de formular las alegaciones que estimaran convenientes al efecto, impidiendo el debate procesal, con evidente omisión del trámite establecido en el artículo 43.2 de la Ley de Jurisdicción (Art. 33.2 Ley 29/98).

Tales apreciaciones no se alteran por las alegaciones de la parte recurrida en el escrito de oposición al recurso, pues el conocimiento por las partes, al ser las mismas, del resultado del proceso en el que se dictó la sentencia de 23 de febrero de 2001, no justifica la omisión del trámite de alegaciones que establecía el artículo 43.2 de la Ley de Jurisdicción, pues dicho trámite responde a la salvaguarda del principio de contradicción y tiene por objeto dar ocasión a las partes de intervenir en el debate respecto del motivo en cuestión y no el simple conocimiento de su existencia; y, por otra parte, ya se ha señalado antes que los términos en que se planteó el recurso en el que se dictó la sentencia de 23 de febrero de 2001 no coinciden en ningún caso con las alegaciones que se formularon en el proceso de instancia como motivos de impugnación de los acuerdos impugnados en el recurso 1447/97.

En consecuencia y de acuerdo con tales valoraciones en relación con los preceptos aplicables y la jurisprudencia examinada, procede estimar este primer motivo de casación y con ello el recurso, lo que determina la casación y anulación de la sentencia recurrida, y, conforme dispone el artículo 95.2.c) de la Ley 29/98 reguladora de esta Jurisdicción y de acuerdo con el criterio mantenido en las citadas sentencias de 13 de febrero y 19 de abril de 2002, la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia para que la Sala de instancia someta la cuestión a las partes, según lo indicado en el artículo 43.2 LJ y resuelva en consecuencia.

Ello hace improcedente el examen del segundo motivo de casación, por cuanto la estimación del primero produce los efectos de casación de la sentencia y retroacción de actuaciones a fin de que se dicte otra una vez subsanado el defecto procesal apreciado.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer una expresa condena en costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en casación.