STS, 22 de Enero de 2003

Por escrito de 5 de mayo de 1.994, Don Matías , interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Bustarviejo, aprobando definitivamente el Presupuesto General Ordinario del año 93 de ese Ayuntamiento y desestimando la Alegación presentada de fecha 1 de febrero de los corrientes contra el anterior acuerdo, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 27 de junio de 1.997, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que desestimando la causa de inadmisibilidad alegada por la representación del Ayuntamiento de Bustarviejo y entrando en el fundo del recurso interpuesto por la Procuradora Sra. García González en nombre y representación de D. Matías , contra la aprobación definitiva del presupuesto de 1993, del citado Ayuntamiento debemos anularlo declarando no ajustado a Derecho el Acto de aprobación definitiva de fecha 28 de febrero de 1.994, publicado en el B.O.C.M., de 7 de marzo de 1.994, dejándolo sin efecto y ordenando retrotraer las actuaciones al momento posterior a la aprobación para audiencia de todos los concejales y subsanación de los defectos existentes en la elaboración y aprobación, entre ellos los señalados en los considerandos de esta Sentencia. Todo ello sin costas".

El Ayuntamiento de Bustarviejo por escrito de 11 de diciembre de 1.997, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 26 de enero de 1.998, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 14 de julio de 1.998 el escrito de interposición del recurso de casación contra la sentencia de 27 de junio de 1.997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, casándola y resolviendo conforme a derecho.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido la Procuradora Doña María Rosa García González en representación de Don Matías .

Mediante Providencia de la Sala de fecha 17 de noviembre de 1.999 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Procuradora Sra. Rodríguez Chacón y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido la Procuradora Sra. García González presento con fecha 21 de febrero de 2.000 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se declare su inadmisibilidad o subsidiariamente, lo desestime, declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente, pues así procede en Derecho.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 15 de enero de 2.003, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La incongruencia en la resolución judicial ocasionante de indefensión, que se denuncia al amparo del artículo 95.1.3º y 43.1 de la Ley jurisdiccional, requiere un evidente desajuste entre las pretensiones articuladas por la parte demandante -en este caso- y la respuesta judicial producida.

A juicio del Ayuntamiento de Bustarviejo la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de junio de 1.997 incide en ese defecto, puesto que basa la estimación del motivo de nulidad en la aprobación del presupuesto municipal de 1.993 en la indefensión originada a los Concejales del Grupo Socialista, indefensión originada por la falta de comunicación a los mismos del informe económico financiero, privándoles así de su conocimiento con la debida antelación, ya que no se les puso de manifiesto hasta el mismo día en que se aprobó inicialmente el presupuesto de 1.993 (30 de diciembre de aquel mismo año). La argumentación en que se basa la Corporación recurrente para alegar esa incongruencia parte de que el actor no había basado su pretensión anulatoria en la indefensión que introduce la Sala de instancia, ocasionando así una evidente discordancia entre las alegaciones contenidas en la demanda y las razones que han servido para estimarla.

La primera de las circunstancias que según el artículo 151.2 de la Ley de Haciendas Locales permite impugnar el acto de aprobación definitiva de un presupuesto municipal es el desajuste de su tramitación con relación a las formalidades legales exigidas para dicha aprobación. Cualquiera que sea el alcance que quepa otorgar, desde el punto de vista sustantivo, a la necesidad de acomodarse a esas formalidades, y fuere o no acertada la tesis mantenida en la sentencia recurrida en torno a la transcendencia del defecto apuntado en el trámite de aprobación inicial, o de la intranscendencia de la demora en su aprobación definitiva efectuada en el año 1.994 (artículo 150 de la misma Ley citada), lo que no cabe es imputar a la misma el defecto de congruencia apuntado.

El demandante, si bien de forma un tanto desordenada, alega expresamente como uno de los argumentos a favor de la anulación del presupuesto por defecto de las formalidades legales exigibles, lo incompleto de la documentación que debía acompañar al mismo y la concreta circunstancia de que el informe económico y las bases de ejecución no se habían puesto en conocimiento de los concejales hasta el mismo momento de la celebración del Pleno de 30 de diciembre de 1.993; y es ese defecto el que considera, con o sin acierto, la sentencia impugnada como motivo de la anulación decretada con fundamento en el apartado a) del artículo 151.2, basándose para ello en la indefensión que ocasionó a los Concejales de la oposición el que no les fuese posible conocer con la debida antelación el contenido de la documentación que preceptivamente ha de acompañar al presupuesto municipal y constituye una pieza clave para votar su aprobación.

No existe, por lo tanto, desfase alguno entre la pretensión actora y lo acordado en la sentencia recurrida, y el motivo ha de ser desestimado.

Carece igualmente de virtualidad el motivo segundo, formulado con el mismo apoyo legal, en el que igualmente se imputa a la sentencia una incongruencia "extra petita" por haber anulado el acto impugnado ordenando retrotraer las actuaciones al momento posterior a la aprobación definitiva del presupuesto, cuando lo cierto es que en la súplica de la demanda se solicitaba que las actuaciones se retrotrajesen hasta el momento inmediatamente anterior a dicha aprobación.

Es verdad que existe esa aparente discordancia entre la súplica de la demanda y la parte dispositiva del fallo recurrido. Sin embargo es fácil comprobar que se trata simplemente de un error material de expresión en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que queda suficientemente aclarado sin nos atenemos al tenor literal de ese mismo fallo, como acertadamente señala el demandante y recurrido en casación.

La Sentencia de 27 de junio de 1.997 dispone en lo que a este particular se refiere: "que..........debemos anularlo declarando no ajustado a Derecho el Acto de aprobación definitiva de 28 de febrero de 1.994, publicado en el B.O.C.M, de 7 de mayo de 1.994, dejándolo sin efecto y ordenando retrotraer las actuaciones al momento posterior a la aprobación para audiencia de todos los concejales y subsanación de los defectos en la elaboración y aprobación, entre ellos los señalados en los considerandos de esta sentencia.......".

El sentido de la resolución es claro y pone de manifiesto sin duda alguna el error material o mecanográfico de utilizar el adjetivo "posterior" en lugar de "anterior", ya que carecería de sentido acordar una retroacción con la finalidad de dar audiencia a todos los concejales y subsanar los defectos de elaboración y aprobación, si esa retroacción se limitaba al momento posterior a la aprobación definitiva del presupuesto, que así vendría a subsistir válidamente en todo caso.

Los errores materiales manifiestos pueden ser rectificados en cualquier momento según el artículo 267.2 de la L.O.P.J. Que esa rectificación no se haya interesado o acordado en la instancia, no implica que su persistencia en este trámite pueda fundar, por sí sola, un recurso de casación por infracción de las formalidades legales de la sentencia cuando el sentido evidente de la misma permite darle su auténtico alcance.

El motivo segundo se desestima igualmente.

En el motivo siguiente (artículo 95.1.4º) se alega la infracción del artículo 151.2.a) de la Ley de Haciendas Locales, sosteniendo que el presupuesto municipal se ha elaborado con arreglo a las disposiciones legales vigentes, ya que -a excepción de su aprobación extemporánea- se han cumplido escrupulosamente los trámites exigidos, desde el momento en que en el acto de la aprobación definitiva del presupuesto (25 de febrero de 1.994) los concejales ya disponían de la totalidad de la documentación, incluido el informe económico de la Intervención, desde el 30 de diciembre anterior. En apoyo de esa postura se cita la Sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 1.992.

Lo argumentado en este apartado nos conduce directamente a afrontar el problema de la incidencia de los defectos formales relativos a la tramitación de un presupuesto de Entes Locales, distinguiendo específicamente entre la aprobación inicial y la aprobación definitiva del mismo, que es lo que en este proceso se impugna.

No puede desconocerse el cúmulo de irregularidades cometidas en la tramitación del presupuesto anual para 1.993 del Ayuntamiento de Burtarviejo, desde la infracción de lo dispuesto en el artículo 150.2 de la Ley de 28 de diciembre de 1.988, sobre la necesidad de que hubiese sido aprobado definitivamente antes del 31 de diciembre del año anterior al ejercicio en que hubiera de aplicarse, hasta la omisión de la presentación de documentos fundamentales para el conocimiento, discusión y votación en la sesión plenaria de 30 de diciembre de 1.993 (el informe económico financiero lo es), en la que se deliberaba sobre su aprobación inicial, infringiendo de este modo lo preceptuado en el artículo 149.4 de la misma Ley y en el artículo 84 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales aprobado por R.D. 2568/86. La cuestión consiste en determinar el alcance que cabe otorgar a esas infracciones como causa de impugnación de la validez del acto de aprobación definitiva del mismo el 25 de febrero de 1.994.

En el motivo que ahora se examina se combate la declaración de anulación efectuada en el cuarto fundamento jurídico de la sentencia de instancia, en la que se afirma expresamente que, si bien un retraso en la aprobación del presupuesto no determina su nulidad, sí se habían vulnerado las normas legales que regulan su elaboración (apartado a) del artículo 152.2 de la LHL), ocasionando indefensión a los concejales representantes del grupo político minoritario al impedírseles conocer con la debida antelación el informe sobre las partidas presupuestarias y adoptar una postura suficientemente razonada sobre su aprobación o rechazo. Por tanto, la anulación del acto se decreta con base en esta última razón.

Alega la Corporación recurrente que en la posterior sesión de aprobación definitiva el defecto apuntado había sido subsanado, conociendo la totalidad de sus miembros el contenido del informe elaborado por al Secretaria- Interventora que estaba a su disposición desde el 30 de diciembre anterior, y habiendo sido oídos los concejales de la oposición sobre todos cuantos extremos quisieron pronunciarse. El contenido del acta correspondiente al Pleno celebrado el 25 de febrero de 1.994 y el expediente administrativo corroboran esa alegación, sin perjuicio de que el demandante hubiese seguido insistiendo en el curso de esta segunda sesión sobre la nulidad de la aprobación provisional acordada en la reunión anterior, como motivo de anulación del presupuesto.

Este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el tema que es objeto del motivo de casación en anteriores ocasiones, pudiendo citarse en directa relación con el mismo las Sentencias de 4 de marzo de 1.992, 13 de mayo de 1.998 y 18 de enero de 2.000, en las que se establece la doctrina de que ha de atribuirse distinta importancia a la falta de aportación del informe referido, según se trate del acto de aprobación inicial del proyecto de presupuesto, o bien nos hallemos ante la impugnación de su aprobación definitiva; sin que ello signifique negar o desconocer el derecho de todos los miembros de la Corporación de tener suficiente y cumplido conocimiento de su contenido con la antelación necesaria en todas y cada una de las sesiones en que hubiese de abordarse el tema.

No se trata de desconocer, pues, la efectiva vulneración de los derechos individuales de los concejales miembros del PSOE al no proporcionárseles el informe económico y financiero a que se refiere el apartado e) del artículo 149 con tiempo suficiente para conocer su contenido antes de la sesión de aprobación inicial, ni lo reprochable de la actitud del Alcalde en cuanto a este extremo, como responsable que es de la formación del presupuesto de la Entidad; únicamente se ha de matizar la distinta transcendencia que reviste la omisión acusada, según que se trate de la aprobación meramente provisional del proyecto de presupuesto o de la aprobación definitiva del mismo, que es contra la que expresamente otorga recurso contencioso-administrativo directo el artículo 152.1. En el segundo caso el acto ha de ser anulado (Sentencia de 13 de mayo de 1.998) en atención a su carácter concluyente, mientras que en el primero la infracción reviste el carácter de una simple irregularidad no invalidante (Sentencia de 4 de marzo de 1.992), atendiendo precisamente a su carácter meramente provisional.

Al haberse acordado la anulación del acto de aprobación definitiva del presupuesto del año 1.993 (causa a) del artículo 151.2) exclusivamente por la falta de presentación del informe económico y financiero en el trámite de aprobación provisional, el motivo tercero ha de ser estimado.

En el último motivo alegado se contradice la declaración de nulidad del presupuesto que hace la sentencia recurrida basándose en el incumplimiento de lo dispuesto en el apartado b) del artículo 151.2 de la misma Ley de Haciendas Locales. Para fundamentarlo, se alega la infracción de dicho artículo en conexión con la vulneración de las reglas probatorias del 1.214 del antiguo Código Civil.

El Tribunal Superior se basa, para estimarlo así, en la falta de consignación de los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones de la Entidad Local, que concretamente refiere en este caso a los presupuestos de gastos a consolidar, provenientes del Patronato de Deportes de Bustarviejo y de la Mancomunidad de basuras con otro Ayuntamiento. Esa ausencia, al igual que la del resto de los documentos que exige el artículo 149, ha sido esgrimida como base del argumento -aceptado en la sentencia recurrida- de la falta de consignación mencionada.

El motivo de casación también merece ser acogido, porque la declaración de ausencia de los documentos que habrían de justificar la consignación del crédito exigible para satisfacer las obligaciones a cargo de la Entidad Local en estos extremos, la hace referir la sentencia recurrida al mismo momento de aprobación provisional del presupuesto (30 de diciembre de 1.993), momento que ya ha sido desechado en el anterior razonamiento como trámite idóneo para dotar de relevancia anulatoria a la omisión. Por el contrario, la justificación de la consignación de las obligaciones supuestamente omitidas consta en los presupuestos debidamente aportados a la sesión de aprobación definitiva del mes de febrero de 1.994.

En cuanto a la mención que se hace en la sentencia del Tribunal Superior de la posible insuficiencia de los gastos presupuestados para atender a las necesidades previstas (apartado c) del artículo 151.2), aparte de no fundarse sino en una observación casual de la Secretaría-Interventora, consignada al final de su informe, que nada acredita con respecto a la manifiesta insuficiencia que exige el precepto para acordar la anulación, ni siquiera puede considerarse como una declaración de nulidad del presupuesto por ese motivo concreto, ya que la resolución recurrida se limita a apuntar la posible existencia del defecto, declinando la remisión al Tribunal de Cuentas que preceptúa el artículo 152.2 para semejante supuesto, por considerar suficiente la anulación acordada con base en los apartados a) y b).

La estimación de los motivos tercero y cuarto dan lugar a la casación de la sentencia impugnada, debiendo asumir este Tribunal la plena jurisdicción para juzgar a tenor del apartado 3º del artículo 102.1 de la Ley jurisdiccional.

En la demanda que dio origen a este pleito el actor pretende que se declare la nulidad del acto de aprobación definitiva del presupuesto por los tres motivos que admite el artículo 151.2 de la LHL como causa válida de impugnación del mismo, aunque sin especificar concretamente cuales, de entre los vicios de procedimiento e infracciones legales que le achaca, han de subsumirse en cada uno de ellos. Esa deducción habrá de efectuarla el Tribunal al considerar individualizadamente tales imputaciones, al igual que en su día lo hizo el Tribunal de instancia.

Refiriéndonos en primer término a la ausencia de formalidades legales esenciales en la elaboración y aprobación del presupuesto (apartado a) del artículo citado), no hemos de reiterar nuevamente lo ya razonado en le fundamento anterior para estimar el tercer motivo de casación y considerar que la falta de presentación en tiempo oportuno del informe económico y financiero, a que se refiere el apartado 1 e) del artículo 149, en la sesión de aprobación inicial no puede considerarse motivo invalidante de la posterior aprobación definitiva, en la cual el defecto había sido subsanado, dando incluso al concejal disidente la oportunidad de argumentar sobre su contenido.

Pero, aparte de ello, también se alega que los presupuestos del año 1.993 fueron presentados y aprobados definitivamente fuera del plazo legal (el 25 de febrero de 1.994), así como la inexistencia de la totalidad de los documentos e informes que aparecen enumerados en el artículo 146 (estados de gastos e ingresos) y en los distintos apartados del artículo 149, reiterando la falta del informe económico y financiero y la inexistencia de las cuentas a consolidar del Patronato de Deportes de Bustarviejo y de la Mancomunidad de Basuras con el Ayuntamiento de la Cabrera.

La segunda parte de esa argumentación ha de ser rechazada por las mismas razones que dieron lugar a estimar los motivos de casación tercero y cuarto. En el expediente administrativo constan los documentos e informes supuestamente omitidos, figurando igualmente el presupuesto fijado para cubrir los gastos ocasionados por el Patronato de Deportes y la Mancomunidad de Basuras en el capítulo IV del apartado correspondiente a los Ingresos. Lo que ocurre es que los Anexos de Personal, el Plan de Inversiones, la memoria explicativa y las Bases de Ejecución constan unidos a las actuaciones, al igual que el estudio económico y financiero, en la sesión en la que se aprobó definitivamente el presupuesto para 1.993; con lo que su falta de aportación tempestiva en el trámite de discusión y aprobación provisional, no ha de merecer mayor relevancia que la otorgada a la ausencia de presentación en dicho trámite del informe de la Secretaria-Interventora.

Sin embargo, el argumento de extemporaneidad en la aprobación definitiva del presupuesto municipal para el año 1.993 merece una consideración más detenida.

La presentación y aprobación definitiva de los presupuestos anuales, una vez iniciado el ejercicio económico al que corresponden, se penaliza con la prórroga del presupuesto anterior, sin perjuicio de las posibles modificaciones, ampliaciones y transferencias a que se refieren los artículos 158 a 160 de la LHL. Así lo estipula el artículo 150.6 de la misma, añadiendo que ese efecto se producirá "hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto". Y la doctrina jurisprudencial ha venido interpretando que la extemporaneidad aludida constituye una evidente irregularidad, pero que no implica por sí misma la anulación del presupuesto tardíamente aprobado, si es que éste reúne los necesarios requisitos de viabilidad. Las Sentencias de esta Sala de 18 de enero y 20 de mayo de 2.000 así lo confirman, refiriéndose la primera de ellas a un presupuesto municipal para el año 1.992, que se aprobó con carácter inicial en agosto de aquel mismo año y fue publicado en el B.O.P. el día 19 de aquel mismo mes, y la segunda a la impugnación de un presupuesto para 1.992, definitivamente aprobado el 7 de febrero de aquel año.

La doctrina sentada en tales ocasiones es del todo punto exacta. La ineludible obligación de atenerse en unos plazos determinados en la preparación del proyecto de presupuesto general anual y la expresa advertencia de que la aprobación definitiva del mismo habrá de verificarse, a lo sumo, el 31 de diciembre anterior al ejercicio correspondiente, es la consecuencia de su misma naturaleza como "expresión cifrada, conjunta y sistemática" de las obligaciones que puede reconocer la Entidad y de la suma de gastos previsibles para el ejercicio de que se trate (artículo 143), que mal se aviene con una previsión que no se anticipe a la realidad de la asunción de los compromisos y satisfacción de las obligaciones correspondientes.

Pese a ello (y esta consecuencia la reflejan las sentencias aludidas), en atención a la posibilidad -con harta frecuencia concurrente- de que esa previsión formal no se cumpla en plazo, el mismo artículo 150 establece la prórroga obligatoria del presupuesto anterior vigente con el fin de no ocasionar un vacío legal que afecte a la recaudación de los ingresos y la satisfacción de los débitos y obligaciones a cargo de la entidad pública de que se trate, ratificando así para las Corporaciones Locales lo que ya prevé el artículo 56 de la Ley General Presupuestaria con respecto al Estado. Esa prórroga legal no es óbice, sin embargo, para que se produzcan dos resultados: que se puedan efectuar determinados ajustes a la baja, o a la alza, como consecuencia de la extinción de los créditos destinados a servicios o programas que hubiesen de concluir en el ejercicio anterior y del consiguiente margen obtenido con relación al límite global de esos mismos créditos, y que el presupuesto correspondiente al año, extemporáneamente aprobado, produzca sus efectos a partir del 1 de enero del mismo, entendiéndose hechos los ajustes anteriores y posibles modificaciones, operadas al amparo de los artículos 158 a 160 de la LHL, sobre el presupuesto tardíamente aprobado (artículo 21 del R.D. 550/1990).

Es decir: como claramente se desprende de la normativa legal y se proclama en las Sentencias de esta Sala ya mencionadas, aunque con carácter extemporáneo e irregular, el presupuesto general anual puede ser válidamente aprobado aun traspasado el límite fijado en el artículo 150.2, siempre que sus efectos puedan retrotraerse el 1 de enero en que hubiese debido empezar a regir.

El demandante ha denunciado reiteradamente la nulidad del presupuesto anual de 1.993 por no haber sido definitivamente aprobado hasta el 25 de febrero de 1.994, habiéndose publicado en el B.O. el día 7 de marzo siguiente. Ese extremo ni siquiera ha sido discutido por el Ayuntamiento demandado, aparte de resultar evidenciado por la documentación unida al expediente administrativo.

Ya con ocasión de la Sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 1.999 hemos tenido ocasión de pronunciarnos -siquiera "obiter dictum"- sobre la imposibilidad de aprobar la previsión presupuestaria para un año determinado luego que el ejercicio correspondiente hubiese concluido. Esa conclusión no contradice ni menoscaba la posibilidad de aprobarlo tardíamente, siempre que ello ocurra al menos dentro del ejercicio a que ha de referirse y con los efectos que en párrafos anteriores han quedado especificados, porque el presupuesto anual de un Ayuntamiento no tiene otra finalidad que expresar la suma de ingresos y gastos autorizados para el año que ha de sobrevenir, y si la necesidad de cumplir con esa obligación formal puede permitir retrotraer al inicio del período anual correspondiente el presupuesto tardíamente elaborado, incorporando al mismo los ajustes y correcciones efectuados en el del año anterior que haya sido prorrogado, no es sino porque todavía cabe hablar de la posible vigencia y ejecución de sus previsiones en tanto se halle en curso el ejercicio al que se refiere.

Por el contrario: carece de base legal que lo justifique, e incluso de sentido lógico, aprobar la previsión presupuestaria para un ejercicio económico ya concluido, cuando las obligaciones previstas y los ingresos calculados para el mismo no son una expectativa futura sino un hecho consumado, y cuando los ajustes y modificaciones eventualmente necesarios habrán tenido que ser operados sobre el presupuesto prorrogado del año anterior, cuya vigencia se ha prorrogado por ministerio de la Ley.

Concurre por lo tanto la causa de anulación del acto de aprobación definitiva del presupuesto del Ayuntamiento de Bustarviejo, para el año 1.993, que indica el apartado a) del artículo 151.2 de la Ley de 28 de diciembre de 1.988, procediendo en consecuencia estimar la demanda formulada contra el mismo sin necesidad de entrar a considerar el resto de los argumentos alegados, que no habrían de alterar esa consecuencia. A la declaración de nulidad impetrada ha de limitarse el fallo estimatorio, ya que la retroacción de las actuaciones solicitada por el actor carece de finalidad si consideramos el carácter insubsanable del defecto apreciado.

No hay motivo para hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas de la instancia ni tampoco en este trámite de casación (artículos 131 y 102.2 de la Ley jurisdiccional).