STS, 6 de Marzo de 2008
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2008:884 |
| Número de Recurso | 4748/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Marzo de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Marzo de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 4748/2003, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Carmen Palomares Quesada, en nombre y representación del Excelentísimo Ayuntamiento de San Juan de Aznalfarache, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 12 de junio de 2002, en el recurso contencioso-administrativo número 710/2000, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Juan de Aznalfarache, adoptado el 14 de enero de 2000, y publicado en el BOP el día 12 de mayo de 2000, por el que se aprueba el Presupuesto General Municipal y del Patronato Municipal de Deportes para 2000. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia de fecha 12 de junio de 2002, cuya parte dispositiva dice lo siguiente: "FALLAMOS. Que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Juan de Aznalfarache, adoptado el 14 de enero de 2000, y publicado en el BOP el día 12 de mayo de 2000, por el que se aprueba el Presupuesto General Municipal y del Patronato Municipal de Deportes para 2000 y anulamos el Capítulo I de Gastos de personal del Presupuesto General Municipal y el Capítulo I de Gastos de Personal del Presupuesto del Patronato Municipal de Deportes en cuanto establecen un incremento superior al 2% dejando a salvo el incremento del presupuesto respecto del aumento de la Plantilla y de los programas subvencionados por la Junta de Andalucía, sin hacer expresa imposición de costas".
Contra dicha sentencia interpone recurso de casación la Procuradora Doña Carmen Palomares Quesada, en nombre y representación del Excelentísimo Ayuntamiento de San Juan de Aznalfarache, por escrito que tuvo entrada en esta Sala en fecha 26 de septiembre de 2003. En síntesis la recurrente, en su escrito de formalización, alega infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver la cuestión objeto del debate, al sostener que la sentencia infringe los artículos 20 y 22 de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000, y el artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Por escrito de la Abogacía del Estado de 6 de febrero de 2006, se formaliza la oposición al presente recurso, solicitando su desestimación por los mismos argumentos de la sentencia impugnada.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 27 de febrero de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
El primer motivo de casación, en el que el recurrente sostiene la falta de competencia del Estado para la impugnación del acuerdo, se formula por la recurrente sin amparo expreso en los motivos casacionales que establece la Ley Jurisdiccional, y sin denuncia de preceptos concretos del ordenamiento jurídico, estimando tan solo que la legitimidad del Estado para impugnar las resoluciones y acuerdos de las Entidades locales se reduce y limita a aquellas que afecten al ejercicio de las competencias que constitucionalmente se le atribuyen (lo que deduce del artículo 66 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local ). Como sostiene la representación del Estado, aparte de estos defectos formales que de por si deberían conllevar la inadmisibilidad del motivo, el Estado tiene competencia exclusiva para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13ª de la Constitución Española), para de este modo atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución (artículo 131 de la Constitución Española). Asimismo corresponde al Estado establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (artículo 148.1.18 de la Constitución Española). Al mismo tiempo corresponde al Gobierno de la Nación la dirección de la política interior y exterior (artículo 97 de la Constitución Español). Pues bien, es evidente que el Estado cuando actúa en defensa del cumplimiento de esta Ley esta actuando en el ámbito de sus legítimas competencias, y en consecuencia cumple con los requisitos de legitimación establecidos en los artículos 63 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, y son numerosas las sentencias de esta Sala donde en asuntos semejantes se admite la competencia del Estado para la impugnación de los presupuestos municipales, por lo que ha de rechazarse este motivo de casación.
La tesis mantenida por la sentencia, en el sentido de que para determinar si se han vulnerado o no los límites establecidos para los presupuestos de las Administraciones Públicas por las leyes presupuestarias ha de hacerse atendiendo a criterios de homogeneidad, ha sido sustentada por esta Sala en sentencias como la de 19 de octubre de 2005, donde se dice lo siguiente:
"PRIMERO.-"(...) Esta Sala ha analizado el alcance del artículo 18, apartado dos, de la Ley 65/1997 en la sentencia de 15 de septiembre del presente año en la que se dice en su fundamento jurídico primero que para el correcto entendimiento de la cuestión suscitada es preciso traer el tenor literal del precepto citado que dispone : "Dos. Con efectos de 1 de enero 1998, las retribuciones integras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2,1 por 100 con respecto a las del año 1997, en términos de homogeneidad para los dos períodos de comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al mismo. Tres. Lo dispuesto en el apartado anterior debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública".
Igualmente se dice en esta sentencia que es evidente que no nos encontramos ante un límite infranqueable, y la propia norma transcrita establece excepciones. En primer lugar, cuando dispone que el incremento ha de medirse en términos de homogeneidad para los dos periodos de comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como antigüedad en el mismo. Si la Ley hubiera querido establecer un aumento del gasto de personal máximo del 2.1 % no habría hablado de estos términos de homogeneidad, y ello se deduce además del argumento "ab absurdum" que alega la recurrente, pues la antigüedad de quienes por ejemplo cumplen trienios conllevaría, o bien el incumplimiento de su pago efectivo, o una disminución de las retribuciones de quienes no lo cumplen. Por eso la norma ha de interpretarse en el sentido de que si cambian las condiciones de antigüedad, este concepto no puede computarse dentro del límite de incremento del gasto de personal del 2.1% citado, o lo que es lo mismo, ha de entenderse que de dicho limite debe excluirse el aumento derivado de la antigüedad del personal.
En el fundamento jurídico segundo se analiza si puede o no superarse el límite del 2.1%, como consecuencia de un aumento de plantilla, y se afirma que la solución ha de ser afirmativa, pues como sostiene la recurrente la referencia a la homogeneidad de efectivos así parece indicarlo, pero es que además se podría producir el caso absurdo de que disminuyendo la plantilla se pudiera aumentar la retribución del personal más allá del límite establecido. Otra cosa es que la norma permita el aumento de plantilla y entendemos que en el ámbito de la Administración Local si lo permite, pues la prohibición de contratar personal temporal o interino durante 1998, que dispone el artículo 19. Tres viene referida al apartado dos del precepto, en relación con determinados sectores de la Administración del Estado. El apartado Primero del artículo 19 de la ley citada si establece un limite al disponer que durante 1998, las convocatorias de plazas para ingreso de nuevo personal del sector público delimitado en el Art. 17.uno de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, se concentrarán en los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren absolutamente prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales, y que en todo caso, el número de plazas de nuevo ingreso deberá ser inferior al 25 por 100 de la tasa de reposición de efectivos. Y a tenor de lo dispuesto en el apartado quinto de este artículo, el apartado primero del mismo tiene carácter básico y se dicta al amparo de los Art. 149.1.13ª y 156.1 de la Constitución, y dispone igualmente que las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas y los Presupuestos de las Corporaciones Locales correspondientes al ejercicio de 1998 recogerán expresamente los criterios señalados en el presente artículo.
Sostiene finalmente dicha sentencia que del contenido del apartado tres del artículo 19 de la ley de Presupuestos para 1998 antes citada, se deduce que es posible la elevación de dicho límite del 2.1 % como consecuencia de "las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los Art. 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública". Pero ese carácter excepcional y singular hará recaer en la Administración la acreditación de dichas necesidades de adecuación retributiva.
La sentencia de esta Sección y Sala de 22 de septiembre de 2005 considera que quien debe probar que en condiciones de homogeneidad existe un aumento de gasto de personal superior al 2.1 % es el Abogado del Estado, puesto que el limite se establece con estas condiciones, y efectivamente, la aplicación de lo dispuesto ahora en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil hace que sea el impugnante de los Presupuestos el que haya de probar dicho exceso, no con una mera referencia a la diferencia cuantitativa entre el presupuesto anterior y el impugnado, sino en condiciones de homogeneidad, para lo que, no solo goza del privilegio de información previsto en los artículos 56 y siguientes de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, sino de la posibilidad de requerir más información, y por supuesto de solicitar cuanta prueba fuere oportuna durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo. Pero se dice también en esta sentencia que corresponde a la Administración demandada probar las circunstancias excepcionales que justifiquen un aumento por encima del limite establecido legalmente, no bastando con la mera especulación de que caben dentro del capitulo de gastos de personal partidas que no tienen la naturaleza de retribuciones, y en concreto las excepciones a que se refiere el apartado tres del artículo 18 de la ley 65/1997 ".
La sentencia sostiene en su fundamento jurídico segundo que :
" El art. 20 Dos de la Ley 54/99, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000 establece "Con efectos de 1 de enero del año 2000, las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por 100 con respecto a las del año 1999, en términos de homogeneidad para los dos periodos de la comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.
Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al mismo".
En el Presupuesto Municipal para el año 2000, aparece para el Capítulo I, Gastos de Personal, un importe de 866.976.410 pesetas cuando para el año anterior se fijaba un importe de 810.204.637 pesetas; y en el Presupuesto del Patronato Municipal de Deportes aparece para el año 2000 gastos de personal por importe de 64.440.650 pesetas cuando para el año anterior se fijaban 53.304.152 pesetas, por lo que debemos dilucidar si dicho incremento vulnera o no la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2000, al exceder del porcentaje de incremento previsto.
Y en su fundamento jurídico tercero sostiene que :
"El Ayuntamiento demandado justifica dicho incremento en la contestación a la demanda por el proceso de homologación de trabajadores eventuales y fijos, así como funcionarios que cumplían idéntica función, manifestando que dicha homologación arranca de un convenio colectivo; y en cuanto al resto de incremento en el hecho de venir los aumentos por convenios colectivos no impugnados ante la jurisdicción competente.
El artículo 20. Dos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2000, prohibe un incremento superior al 2% de las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público, en términos de homogeneidad, de modo que el mero incremento del gasto de personal por encima de dicho porcentaje no supone una vulneración de la Ley.
En el caso de autos, si bien no se hace mención expresa en la contestación a la demanda, con el escrito de personación del Ayuntamiento se acompañó informe del interventor en el que se hacía constar el incremento en dos puestos la plantilla de personal funcionario, y la incorporación de programas subvencionados por la Junta de Andalucía. E igualmente respecto al Patronato Municipal de Deportes un incremento de seis puesto laborales. El art. 21 de la Ley de Presupuesto Generales para el año 2000 permite el ingreso de nuevo personal de modo que no es contrario al art. 20 el incremento de los gastos por encima del 2% como consecuencia de las nuevas contrataciones o programas subvencionados, por cuanto no existe la homogeneidad requerida, ni supone un incremento de las retribuciones del personal de la Corporación. Sin embargo, carece de justificación los posibles incrementos de retribuciones por encima del 2% basados en convenios colectivos por cuanto serían contrarios a una norma con rango de Ley, ni tampoco la supuesta homologación llevada a cabo por el Ayuntamiento, por cuanto no aporta el convenio colectivo que la regula, ni se prueba la coincidencia de funciones entre trabajadores pertenecientes a distintos grupos, ni la coincidencia de las funciones de estos con los de los funcionarios públicos.
En conclusión, procede estimar parcialmente el recurso declarando la legalidad del incremento del presupuesto respecto del aumento de la Plantilla y de los programas subvencionados por la Junta de Andalucía, y anulando el resto del incremento en cuanto supere el 2%".
Estos razonamientos de la sentencia recurrida son compatibles con la tesis que viene manteniendo esta Sala en cuanto a la carga de la prueba en este tipo de recursos, y por otra parte la valoración de la prueba realizada por la Sala en la sentencia recurrida no puede ser revisada ahora en casación, según reiterada jurisprudencia de esta Sala. En efecto, la sentencia recurrida valora en términos de homogeneidad las partidas presupuestarias, y considera unos aumentos, justificadamente exceptuados y otros en cambio no justificados y por ello no exceptuados del límite del 2% del gastos presupuestario. Por todo ello, ha de rechazarse el motivo segundo del recurso, en tanto sostiene la vulneración de los artículos 20 y 22 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado número 54/1999, de 29 de diciembre, ni tampoco el artículo 57 de la Ley 30/1992, al que se refiere el motivo tercero del recurso, en cuanto dispone el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, pues aquél no priva a éstos de la necesidad de motivación, cuando es necesaria, ni tampoco altera las reglas que regulan la carga de la prueba.
En consecuencia, no ha lugar al recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, fijándose en 1500 euros la cantidad máxima a satisfacer en concepto de honorarios de Abogado de la recurrente, en virtud de la habilitación que a esta Sala se otorga en el citado precepto procesal.
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- No ha lugar al recurso de casación número 4748/2003, interpuesto por la Procuradora Doña Carmen Palomares Quesada, en nombre y representación del Excelentísimo Ayuntamiento de San Juan de Aznalfarache, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 12 de junio de 2002, en el recurso contencioso-administrativo número 710/2000, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Juan de Aznalfarache, adoptado el 14 de enero de 2000, y publicado en el BOP el día 12 de mayo de 2000, por el que se aprueba el Presupuesto General Municipal y del Patronato Municipal de Deportes para 2000.
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- Ha lugar a la condena en costas de la parte actora hasta la suma máxima, en concepto de honorarios de Abogado, de 1500 euros
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico
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