STS, 28 de Octubre de 2003

Por la representación procesal de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 508/2002 de 10 de junio que fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que considero oportunos suplicó a Sala dicte resolución por la que estimando el recurso declare nulo el Real Decreto impugnado o subsidiariamente declare nulos los apartados 2.1.d) complementarios de los anteriores y 2.2 en la referencia a "en su totalidad".

El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a Sala que dictase sentencia desestimatoria de este recurso, confirmando la legalidad del Real Decreto 508/2002, de 10 de Junio.

El Ministerio Fiscal emitió su informe en el sentido que debe ser desestimada la demanda por la que se recurre el Real Decreto 508/2002, de 10 de Junio.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 21 de octubre de 2003 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Este recurso contencioso-administrativo se plantea por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras contra el Real Decreto 508/2002 de 10 de Junio, por el que se garantiza la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima. En el suplico de la demanda se solicita que se dicte sentencia declarando la nulidad del Real Decreto, o subsidiariamente los apartados 2.1.d) complementarios de los anteriores y 2.2 en la referencia a "en su totalidad".

Señala el Real Decreto: "Artículo 2. 1. A estos efectos, se considerarán como servicios esenciales los siguientes: a) Los relativos a la prestación de servicios de búsqueda, rescate y salvamento marítimo. b) Los de control y ayuda del tráfico marítimo. c) Los de prevención y lucha contra la contaminación del medio marino, de remolque y embarcaciones auxiliares. d) Los complementarios de los anteriores, siempre que sean necesarios para su normal funcionamiento. 2. A los fines del apartado anterior, los buques, embarcaciones y unidades aéreas que prestan el servicio público de salvamento de la vida humana en la mar y de lucha contra la contaminación marina deberán permanecer operativos en su totalidad, debiendo garantizarse los suministros asistenciales a dichas embarcaciones y aeronaves, con objeto de poder hacer frente, con suficientes garantías, a las emergencias marítimas que puedan surgir en las zonas de responsabilidad española".

La doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en materia de huelga sobre los servicios esenciales de la comunidad (SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986, 27/1989 y 43/90) puede concretarse en los siguientes criterios:

1. Los límites del derecho de huelga no son sólo los derivados directamente de su acomodación con el ejercicio de otros derechos reconocidos y declarados igualmente por la Constitución, sino que también pueden consistir en otros bienes constitucionalmente protegidos. Los límites del derecho de huelga derivan, pues, no sólo de su posible conexión con otros derechos constitucionales, sino también con otros bienes constitucionalmente tutelados (STC 11/1981, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º)

2. El art. 28.2 C. E., al hacer referencia a las garantías precisas para asegurar en caso de huelga el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, tiene el significado de expresar que el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante dicho instrumento de presión cede cuando con ello se ocasiona o se pueda ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas sufren. En la medida en que la destinataria y acreedora de aquellos servicios esenciales es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los mismos; «el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga» (STC 11/1981, fundamento jurídico 18).

3. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, fundamento jurídico 10; 51/1986, fundamento jurídico 2.º).

4. En la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales la autoridad gubernativa ha de ponderar la extensión -territorial y personal-, duración prevista y demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute (SSTC 26/1981, fundamentos jurídicos 10 y 15; 53/1986, fundamento jurídico 3.º).

5. En las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir «una razonable proporción» entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos (STC 26/1981, fundamento jurídico 15). Si es cierto que las medidas han de encaminarse a «garantizar mínimos indispensables» para el mantenimiento de los servicios (STC 33/1981, fundamento jurídico 4.º), en tanto que dicho mantenimiento no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio (SSTC 51/1986, fundamento jurídico 5.º; 53/1986, fundamento jurídico 3.º), el interés de la comunidad debe ser perturbado por la huelga sólo hasta extremos razonables (STC 51/1986, fundamento jurídico 5.º).

6. Respecto a la motivación y fundamentación de la decisión de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado pues cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, «la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación» (STC 26/1981, fundamento jurídico 16).

7. En orden a la limitación de un derecho fundamental, el acto limitativo requiere una especial justificación con objeto de que «los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó» (STC 26/1981, fundamento jurídico 14) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º).

8. Recae sobre la autoridad gubernativa la obligación de motivar las razones que justifican, en una concreta situación de huelga la adopción de la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad y la motivación de la decisión de la autoridad gubernativa requiere que en la misma figuren «los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos», sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho; cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos acordados, y a la valoración de su carácter esencial»; en definitiva han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» (STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5.º).

9. La falta de motivación impide, precisamente, la justa valoración y el control material o de fondo de la medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 5.º) pues la decisión de la autoridad gubernativa ha de ofrecer fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 4.º).

La invalidez que la parte actora pretende se funda, genéricamente, en la vulneración del art. 28.2 de la Constitución, alegándose como concretas motivaciones, en síntesis:

1. La falta de motivación suficiente por parte del Real Decreto, en su Exposición de Motivos y en la Memoria que lo acompaña, acerca de calificar la actividad de seguridad marítima como servicio esencial, la necesidad inexorable de mantener la prestación de ciertas actividades imprescindibles para alcanzar la protección de otros derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos y la necesidad de determinar un número de trabajadores imprescindible para cubrir los servicios esenciales.

   Esta alegación se relaciona con la doctrina del Tribunal Constitucional, sobre la necesidad de coordinar la motivación, con las circunstancias concretas de cada huelga, sin que sean admisibles motivaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto, su exteriorización en el momento del acto, o la mención de los datos, hechos o circunstancias técnicas que justifican el mantenimiento de los servicios que se consideran esenciales. Se invocan las SSTC nº 26/81, 51/86, 7/89, 8/92 y las SSTS de 8 de julio de 1983, 17 de julio de 1986, 20 de febrero de 1988, 11 de febrero y 25 de julio de 2002.

2. Se alega que el poder público, en este caso, el Gobierno de la Nación, no ha actuado ni con imparcialidad ni con neutralidad en la determinación de los servicios esenciales y en la de los servicios mínimos necesarios para su cobertura. Además dice que la norma impugnada no ha sido sometida a consulta a los sindicatos convocantes.

3. Por último, se argumenta que se vulnera el art. 28.2 CE, pues no se respeta el principio jurídico de proporcionalidad en los sacrificios entre el derecho de huelga y otros derechos fundamentales o bienes constitucionales protegidos y la restricción menor posible del derecho fundamental de huelga y ello porque con la regulación establecida se mantiene una apariencia de normalidad que rompe la doctrina del Tribunal Constitucional, al respecto.

A efectos de esta sentencia ha de tenerse en cuenta, tal como resalta el Ministerio Fiscal, en su intervención institucional en defensa de la legalidad y de las garantías constitucionales, que el objeto de este proceso está configurado por la impugnación del Real Decreto 520/2002, cuya finalidad es, en aplicación de lo dispuesto en el art. 10.2 del Real Decreto- Ley 17/1977, de 4 de Marzo, y, por tanto con el carácter de acto aplicativo (aspecto que no se discute por las partes intervinientes en este litigio), aunque lo sea de efectos generales, la determinación de cuales, de entre los servicios que presta la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima, han de merecer la consideración de esenciales, a efectos de que la autoridad gubernativa competente, pueda, cuando se produzcan situaciones de huelga, adoptar las medidas necesarias para garantizar el funcionamiento de los que se consideren, a la vista de las circunstancias del caso, como mínimos e indispensables para la defensa y mantenimiento de los derechos fundamentales y bienes constitucionales, afectados por la huelga.

Ello significa, como ya hemos indicado en la precedente sentencia de esta Sala y Sección de 10 de octubre de 2003, al resolver el recurso nº 61/2002, que la regulación se establece en un primer estadio aplicativo y con caracteres de generalidad, sin disponer medidas específicas respecto de una concreta huelga ya convocada -la general de 20 de Junio de 2002, a que en la mayoría de sus alegaciones alude el sindicato recurrente-. De modo que pierden consistencia cuantas argumentaciones y citas jurisprudenciales se hacen en la demanda cuya única o sustancial fundamentación es la referencia del contenido del Real Decreto impugnado a algún supuesto específico de huelga, según luego se pondrá de manifiesto.

Alude la parte actora a la falta de motivación del Real Decreto 508/2002 en orden a la determinación de los servicios incluidos los complementarios que no se identifican, siendo rechazable la argumentación que descansa en que la no esencialidad de los servicios que prestan las empresas de salvamento marítimo, deriva del carácter accesorio o complementario de su intervención o de que las actividades que se describen en el Real Decreto, como de ineludible mantenimiento durante la huelga de los empleados de dichas empresas, no guardan relación con derechos fundamentales.

Como resaltan los demandados en sus escritos, es ineludible que la seguridad marítima es un valor esencial y básico para la convivencia, que, desde luego, corresponde inexcusablemente al Estado, como prestación esencial, pero sin que ello deba excluir la posible intervención, por vía de complementación y apoyo de la Sociedad de Salvamento y Seguridad marítima, singularmente si, como recuerda el Fiscal en sus alegaciones, esa intervención no se concibe con carácter genérico o de totalidad, sino con referencia a aspectos o actividades específicas que guardan una directa relación con derechos fundamentales.

Esto es lo que revela el examen del art. 2º del Real Decreto cuestionado que describe como empresas o actividades en que deben mantenerse los servicios esenciales los siguientes: a) Los relativos a la prestación de servicios de búsqueda, rescate y salvamento marítimo. b) Los de control y ayuda del tráfico marítimo. c) Los de prevención y lucha contra la contaminación del medio marino, de remolque y embarcaciones auxiliares. d) Los complementarios de los anteriores, siempre que sean necesarios para su normal funcionamiento.

De modo que la transcendencia de los derechos fundamentales a garantizar justifica la declaración de esenciales de los servicios a prestar en las empresas o actividades que relaciona el Real Decreto recurrido y la intervención por vía de complementariedad, aunque lo sea de forma accesoria y accidental.

De acuerdo con la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional expuesta (F.J. 2º), la caracterización de un servicio como esencial, a efectos de la posible fijación de servicios mínimos, no es tanto la naturaleza de la actividad que a través del mismo se despliega, como el resultado que a través de esa actividad se consigue, en función de los derechos e intereses afectados, por lo que es indiferente que el servicio se preste a través de una relación de servicio funcionarial, o simplemente mediante empleados unidos por relación laboral, pues lo determinante es el carácter y finalidad de las funciones realizadas, no el tipo de vinculación con la entidad que trata de proporcionar la seguridad, ni el tipo o calidad de las necesidades comerciales o económicas que el establecimiento concernido inmediatamente persigue, sino el bien jurídico que en este caso es la seguridad marítima que, en definitiva, se protege con la declaración de esencial de la actividad.

Desde este punto de vista no tiene relevancia la argumentación actora relativa a la regulación establecida, al otorgar carácter esencial a la totalidad de las actividades a desempeñar por la sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima, dado que la afirmación actora no coincide con la realidad que exterioriza el contenido del Real Decreto, que únicamente hace referencia según se ha expuesto, a las actividades o servicios prestados en ciertas actividades, pero no en la totalidad de las imaginables.

Por ello, no cabe imputar al Real Decreto recurrido la vulneración del derecho fundamental de huelga, en función de falta de la motivación que exige la doctrina del Tribunal Constitucional, pues ha de considerarse bastante la que se ofrece en el texto del acto impugnado y en la memoria justificativa unida al expediente, de cuyo contenido se hace eco el sindicato actor a lo largo de sus alegaciones impugnatorias, pues concurren las siguientes circunstancias:

1. Desde el punto de vista formal, el Real Decreto en cuestión contiene una expresa alusión al art. 10.2 del Real Decreto Ley 17/1977, interpretado según las sentencias del Tribunal Constitucional, de 17 de Julio de 1981 y 24 de Abril de 1986, como justificación de las potestades que utiliza el Gobierno para acordarlo. Igualmente se reflejan en el texto del Real Decreto los criterios legales y jurisprudenciales específicos que sirven de apoyo a la declaración de esencialidad de los servicios que en el acuerdo recurrido se enumeran como esenciales, y a las concretas razones que determinan esa declaración de los servicios que prestan las empresas de seguridad marítima.

2. Desde el punto de vista sustancial, ya se ha argumentado sobre la directa relación entre los servicios que el Real Decreto considera esenciales, y el derecho de seguridad marítima y las garantías de libre ejercicio de derechos y libertades públicas, que el Gobierno ha considerado susceptibles de genérica protección que con el acto impugnado trata de establecer.

Por otra parte la jurisprudencia invocada por la parte recurrente no constituye un precedente válido para la estimación del motivo:

1. Respecto a las SSTC núms. 27/89 y 8/92, por su inadecuación a este supuesto, al referirse la primera a que la fijación de los servicios mínimos provenga no de la decisión o acto específico de la autoridad gubernativa competente, sino de la Dirección de la empresa o de la entidad afectada por la huelga, ya que entonces faltarían, como es obvio, aquellos requisitos de neutralidad e imparcialidad, pues en aquel caso, la autoridad gubernativa se limitó a estampillar las expresiones «Visto bueno» y «Conforme» en la relación de servicios, puestos de trabajo y número de empleados preparada por la Dirección del centro de trabajo y nada impide, desde luego, que la puesta en práctica de los servicios mínimos, una vez concretados por la autoridad competente, sea confiada a los órganos de dirección y gestión de la entidad afectada o discurra por los cauces propios de la autonomía colectiva, pero ello no significa que la fijación de los servicios, que sólo corresponde a quien tiene responsabilidades y potestades de gobierno (STC 26/1981), pueda ser delegada en la práctica a la Dirección empresarial, como en aquel supuesto ha ocurrido.

   En la segunda sentencia invocada nº 8/92, la disposición impugnada no ofrece tampoco explicación alguna que justifique eventualmente la imposibilidad de establecer diferencias entre los diversos consumos de energía eléctrica, ni exhibe motivaciones técnicas que impongan la necesidad de mantener simultáneamente disponibles las centrales nucleares, hidroeléctricas y térmicas.

2. Respecto de las SSTC núms. 26/81 y 51/86, se plantean cuestiones ajenas a este debate, pues en el primer caso afecta a la aplicación del «Nivel 2» en huelga de ferrocarriles y en el segundo, a los servicios mínimos consistentes en mantener la totalidad del transporte por correo, del transporte de los productos perecederos y del transporte de pasajeros con o entre la Península, las islas y Melilla y no pueden razonablemente ignorarse los criterios empleados o las razones esgrimidas para mantener los vuelos que afectan a dicho transporte.

3. Tampoco la jurisprudencia invocada de esta Sala es relevante para apreciar la vulneración aducida por la parte actora.

   Tal sucede con la STS de 11 de febrero de 2000 que resuelve un recurso en casación dimanante del Sindicato Independiente Ferroviario (SIF), de Valencia, de fecha 22 de noviembre de 1995, por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 3ª), en recurso contencioso-administrativo 486/1995, seguido por el procedimiento especial de la Ley 62/1978 y que desestimó dicho recurso interpuesto contra las Resoluciones de 8 de febrero de 1995 y 16 de marzo de 1995 de la Conselleria de Trabajo y Asuntos Sociales de la Generalitat Valenciana por las que se establecieron los servicios mínimos a cubrir por el personal de servicios de los Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana con ocasión de la huelga de Maquinistas y Maquinistas principales convocada por dicho Sindicato recurrente, declarando (la sentencia recurrida) conformes a Derecho dichas resoluciones con imposición de costas a la parte recurrente en la Instancia. En aquel supuesto, la Sala de Instancia ponderó las circunstancias concurrentes en orden a «justificar» lo que, ya de entrada, calificó como «fijación de unos servicios mínimos indudablemente elevados como son los del 66 por 100», aunque, por coincidir con fecha señalada para elecciones autonómicas y municipales, consideró que tales «mínimos», excepcionalmente, son razonables y ajustados a Derecho, por la necesidad de preservar el ejercicio del derecho al voto, aludiendo a la entidad de tal «bien constitucional» del derecho a participar mediante aquél en los asuntos públicos.

   La referencia a la STS de 25 de julio de 2000 plantea el problema de una Orden Ministerial que no fue transmitida al Comité de la Empresa (RENFE), para que conozca cuales son las razones que justifican los servicios.

   Finalmente, la referencia a las sentencias de 8 de julio de 1983 y 25 de abril de 2002 no son determinantes de la apreciación de la vulneración denunciada.

   En la primera se reconoce que los servicios de exclusas y señalización marítima son esenciales y sin ellos no se daría un tráfico eficiente, seguro y eficaz, no mereciendo, por el contrario, el mismo criterio y conceptuación, las facultades que se otorgan al Director General de Puertos y Costas en el art. 2º.2 del Decreto impugnado de 1983, pues, dichas facultades se le otorgan de una manera genérica e indeterminada, sin señalar, siquiera, los parámetros fundamentales a observar, sin olvidar que tales facultades van contra el art. 10, párr. 2.º del Real Decreto-Ley de 4 marzo 1977.

   En el caso contemplado, en la sentencia de 25 de abril de 2002, a diferencia de este supuesto, la problemática planteada se reduce a determinar el carácter de razonables y de proporcionados de los servicios mínimos establecidos por la Autoridad Portuaria en el Acuerdo impugnado en la instancia -de tres remolcadores, cada uno de ellos con la tripulación mínima de seguridad exigida por la correspondiente Resolución de la Dirección General de Marina Mercante- con relación a la huelga.

No cabe imputar al Gobierno la falta de neutralidad en la determinación de los servicios esenciales y tampoco puede otorgarse relevancia a las alegaciones referidas a la inexistencia de proporcionalidad de los servicios señalados como mínimos o en la determinación de las plantillas que han de servirles, por la razón de que el Real Decreto impugnado no ha entrado en las precisiones a que alude el sindicato recurrente, pues se ha movido en un momento procedimental anterior a la concreta huelga general, a que se contrae la alegación actora sin que se acredite la vulneración del artículo 28.2 de la CE, en este punto, pues será en el caso concreto cuando se fije el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas, como ha subrayado la jurisprudencia (STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5.º).

Tal ha sucedido con la posterior Orden Ministerial aportada como documento nº 1 por el Abogado del Estado y que no ha sido recurrida en este proceso que considera como en el ámbito del salvamento y la seguridad marítima los servicios a prestar por las unidades marítimas y aéreas y de los Centros Coordinadores adscritos a la Sociedad Estatal de Salvamento y de Seguridad Marítima deban considerarse esenciales por su relación con los dispositivos de prevención y respuesta cuando acontecen siniestros o emergencias marítimas, señalando que durante la vigencia de la huelga y respetando en todo caso lo previsto en el Real Decreto 1561/1995 de 21 de septiembre, sobre jornadas especiales de trabajo se fijaron los siguientes criterios:

- En buques atracados se garantizará al menos la presencia del propio Capitán del buque, del Jefe de máquinas y de un tripulante.

- En buques fondeados o en los que se encuentren total o parcialmente cargados con mercancías peligrosas o contaminantes, a juicio de la Autoridad Marítima, se garantizará, al menos, la presencia del propio Capitán del buque, del Primer Oficial de Puente, del Jefe de Máquinas y de un tripulante.

- Si existieran razones excepcionales que obligaran al movimiento de los buques atracados o fondeados durante la situación de huelga, la Autoridad Marítima local, teniendo en cuenta las circunstancias particulares que concurran relativas al buque, su carga o a las características del puerto podrá fijar una dotación de seguridad superior a la del Comité de mantenimiento para garantizar que la operación se realice en las debidas condiciones de seguridad.

En último lugar, tampoco puede ser decisiva la alegación de falta de una previa negociación con los sindicatos, como requisito de la validez de la decisión administrativa recurrida, ya que como resalta la Abogacía del Estado, el Tribunal Constitucional en la sentencia 51/1986, ha declarado que permitir la posibilidad de consultas o negociaciones con los huelguistas es cosa muy distinta de imponer esa misma consulta hasta el punto de provocar la inconstitucionalidad del acto del poder público pues la previa negociación no está excluida, e incluso puede ser deseable, pero no es un requisito indispensable para la validez de la decisión administrativa desde el plano constitucional.

En el caso examinado consta además incorporado el acta de la reunión en Sasemar y las comunicaciones sucesivamente cursadas entre los Sindicatos y la Administración.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso interpuesto, sin que se aprecien motivos para una expresa condena por las costas de este proceso.