STS, 6 de Abril de 2001
| Ponente | GARZON HERRERO, MANUEL VICENTE |
| ECLI | ES:TS:2001:2896 |
| Número de Recurso | 4597/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 6 de Abril de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Abril de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por D. Abelardo , representado por la Procuradora Dº. Isabel Cañedo Vega, bajo la dirección de Letrado; siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, representado por el Procurador D. Carlos Navarro Gutiérrez, y defendido por Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 10 de Mayo de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias; en recurso sobre suspensión y precinto de obras.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se han seguido los recursos acumulados número 483/93 y 1043/93 promovido por D. Abelardo , y en el que ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, sobre suspensión y precinto de obras en la C/ Argelia número 10, esquina a Armenia número 2, en Vistabella, y sobre extinción de licencia para la construcción de un edificio de dos plantas.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de Mayo de 1996 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimar parcialmente los recurso acumulados números 483/93 y 1043/93, acogiendo el recurso y anulando por contrario a Derecho el Decreto de 9 de Marzo de 1993 (confirmatorio de las órdenes de suspensión y precinto de las obras), y desestimando el recurso y confirmando por ser ajustado a Derecho el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 6 de Julio de 1993 (que revocaba la licencia otorgada y fijaba la indemnización procedente), sin imposición de costas.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por D. Abelardo , y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 4 de Abril de 2001 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por la Procuradora Dª. Isabel Cañedo Vega, actuando en nombre y representación de D. Abelardo , la sentencia de 10 de Mayo de 1996, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, por la que se estimaron parcialmente los recursos contencioso-administrativos acumulados número 483/93 y 1043/93 que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
Los citados recursos acumulados habían sido iniciados por quien hoy es recurrente en casación contra: la resolución del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, de fecha 9 de Marzo de 1993, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra Decretos de 15 de Enero de 1993 y 9 de Febrero de 1993, por los que se ordenaba la suspensión y precinto de las obras que se venían ejecutando en la calle Argelia número 10, esquina a Armenia número 2, en Vistabella, así como contra el Acuerdo municipal de fecha 6 de Julio de 1993, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 9 de Febrero de 1993, que declara extinguida la eficacia de la licencia para la construcción de un edificio de dos plantas.
El fallo de la sentencia de instancia es del siguiente tenor: "Estimar parcialmente los recurso acumulados números 483/93 y 1043/93, acogiendo el recurso y anulando por contrario a Derecho el Decreto de 9 de Marzo de 1993 (confirmatorio de las órdenes de suspensión y precinto de las obras), y desestimando el recurso y confirmando por ser ajustado a Derecho el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 6 de Julio de 1993 (que revocaba la licencia otorgada y fijaba la indemnización procedente), sin imposición de costas.".
No conforme el recurrente, interpone el recurso de casación que decidimos y que sustenta en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por vulneración de los artículos 237 en relación con el 241; 238.1 y 238.2 del Real Decreto Legislativo 1/92 de 26 de Junio. Además se reprocha a la sentencia falta de congruencia por no haber dado respuesta a las pretensiones indemnizatorias formuladas por él.
En la oposición al recurso se alega la inadmisibilidad de éste por razón de la cuantía. Para llegar a esta conclusión se toma en consideración la cantidad que en concepto de tasas había que ingresar por la expendición de la licencia. Pero es evidente que lo discutido en este proceso no son las tasas ingresadas, sino el valor del edificio amparado por la licencia, que, en principio, no se puede dudar que supera la cuantía de seis millones de pesetas.
Por lo que se refiere al motivo de oposición que reprocha a la sentencia falta de congruencia por no resolver las cuestiones sobre responsabilidad planteadas es clara su improcedencia. La lectura del quinto fundamento de la sentencia al afirmar: "No procede acoger la petición de la parte actora de condenar a la Administración demandada «al pago de los daños y perjuicios causados y que se causen a consecuencia de las resoluciones impugnadas y que se determinarán en ejecución de sentencia», por cuanto que respecto de la primera de las resoluciones impugnadas -relativa a las órdenes de suspensión y precinto de la obra-, que es la que ahora se anula, no se ha demostrado la existencia y realidad de tales daños y perjuicios, sin que pueda diferirse al trámite de ejecución de sentencia la determinación de los mismos, sino tan sólo su cuantificación; mientras que, respecto de la segunda de las resoluciones (que revocaba la licencia y fijaba la indemnización procedente), sólo procede indemnizar los perjuicios que lleva aparejada la revocación de un acto previo declarativo de derechos (que ya fueron contemplados por el Ayuntamiento en su resolución), pero no los que pudieran derivarse de una pretendida nulidad de la resolución administrativa, que en este caso no ha sido apreciada por la Sala.", constituye una clara respuesta a dicha pretensión. La discrepancia del recurrente con este contenido, e incluso el hipotético error en que incurra, no hace por ello incongruente la sentencia impugnada.
El examen de los motivos de casación que se fundan en infracciones de los artículos 237 en relación con el 241 y 238.1 del Real Decreto Legislativo 1/92 de 26 de Junio exige un análisis detenido del contenido de la sentencia recurrida. Efectivamente, en el cuarto fundamento de la sentencia se afirma: "Respecto de la segunda impugnación, relativa al Acuerdo de la Comisión de Gobierno adoptado en sesión de 6 de Julio de 1993, por el que se desestimaba el recurso interpuesto frente al Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 9 de Febrero de 1993, que declaraba la extinción de los efectos de la licencia y fijaba definitivamente la indemnización, han de hacerse las siguientes consideraciones: a) La actuación del Cabildo otorgando la licencia de obras en función de la adecuación del proyecto al Plan General de 1957 debe considerarse correcta (a tenor de reiterada jurisprudencia -por todas, la STS de 4 de Marzo de 1992- que establece que «la normativa aplicable al otorgamiento de licencias está determinado por la fecha del acuerdo correspondiente, de suerte que si éste se produce dentro del plazo reglamentariamente establecido es la que está vigente en su fecha, mientras que si se produce extemporáneamente es la en vigor al tiempo de la solicitud»), y vincula al Ayuntamiento frente al administrado en virtud de la subrogación operada, cuya legalidad no ha sido cuestionada (según se deduce de la STS de 3 de Septiembre de 1992). b) En consecuencia, para que el Ayuntamiento pudiera válidamente declarar la extinción de la eficacia de la licencia por no haberse «materializado» el referido aprovechamiento urbanístico, adquirido por el actor según la resolución del Cabildo, sería preciso que realmente concurrieran en la fecha en que se adoptó el Acuerdo, 9 de Febrero de 1993, los requisitos exigidos para ello por la normativa urbanística vigente en tal momento, contenida en los artículos 87 de la Ley 8/90 y 238.1 de la Ley del Suelo de 1992, que prevén la extinción de la eficacia de la licencia cuando al tiempo de entrar en vigor el nuevo planeamiento, incompatible con la licencia otorgada, se hubiera patrimonializado el derecho a edificar pero aún no se hubiera comenzado la edificación, supuesto en el que debe indemnizarse la reducción del aprovechamiento lucrativo resultante de las nuevas condiciones urbanísticas. c) En el presente caso no se dan, sin embargo, tales circunstancias: así, en primer lugar, en cuanto a la fecha de entrada en vigor del nuevo Plan General ha de significarse que ha sido aportado en período probatorio un ejemplar del Boletín Oficial de Canarias de 20 de Agosto de 1992, en el que se publicó la Resolución de la Dirección General de Urbanismo que ordenaba la inserción en el BOC de los ficheros del Plan General de Ordenación Urbana de Santa Cruz de Tenerife. De ello resulta que hasta el 20 de Agosto de 1992 no entró en vigor el nuevo Plan General, a tenor de reiterada jurisprudencia -STS de 10 de Abril de 1990 y 9 de Julio de 1990, entre otras- que establece que las normas de planeamiento urbanístico no entran en vigor hasta que no se lleva a cabo su completa publicación en el Boletín Oficial correspondiente (existiendo incluso un período de vacatio legis de 15 días hábiles como consecuencia de lo dispuesto en los artículos 70.2 y 65.2 de la LBRL, según se recogía en la STS de 13 de Noviembre de 1989). En segundo lugar, consta acreditado por certificación emitida por el Arquitecto Director de las obras que éstas comenzaron el 25 de Junio de 1992, lo que aparece corroborado en el Libro de Ordenes y no ha sido desvirtuado mediante prueba en contrario. d) Por consiguiente, estando acreditado que las obras comenzaron y no concluyeron antes de que entrara en vigor el Plan General de 1992, es claro que no resultaba aplicable el apartado 1 del artículo 238, que contempla un supuesto automático de cesación de efectos de la licencia cuando las obras no se hubieren iniciado a la entrada en vigor del nuevo Plan, así como que no nos encontramos ante el supuesto en que la edificación quedaría fuera de ordenación por encontrarse la misma ya finalizada a la entrada en vigor del nuevo Plan, sino que estamos en presencia de otro supuesto diferente de los anteriores, contemplado en el apartado 2 del artículo 238 de la Ley del Suelo de 1992, que prevé que «Si la edificación ya se hubiera iniciado, la Administración podrá modificar o revocar la licencia, fijándose la indemnización de acuerdo con lo establecido en el número anterior», por lo que ha de concluirse que la Administración estaba legalmente habilitada para proceder a la revocación de la licencia otorgada, pero «siempre siguiendo al efecto la tramitación dispuesta en la normativa procedimental administrativa en expediente seguido al particular» (Auto del Tribunal Supremo de 3 de Mayo de 1994). e) En el presente caso, si bien puede afirmarse que desde una perspectiva puramente formal la Administración, inadecuadamente, entendió aplicable el apartado 1 del artículo 238, también es cierto que materialmente procedió a la formalización de un expediente para revocar la licencia y fijar la indemnización a abonar al actor por consecuencia de dicha revocación, que es la exigencia que se deriva -según se dijo- del apartado 2 del artículo 238, así como que en tal expediente intervino el demandante que, por tanto, tuvo la posibilidad de oponerse a la propia revocación y a la cuantía de la indemnización, por lo que deben ser desechadas por irrelevantes las objeciones puramente formales que se pudieran oponer en este caso al cauce empleado por la Administración. Partiendo de tal premisa, y teniendo en cuenta que el demandante no ha cuestionado en su demanda la cuantía fijada por el Ayuntamiento como indemnización, procede desestimar el recurso en este extremo al ser la actuación municipal conforme a Derecho
Es evidente, por tanto, que la sentencia impugnada no ha aplicado los preceptos contenidos en los artículos 237.1, 238.1 y 241 del Real Decreto Legislativo 1/92 de 26 de Junio, por lo que mal pueden estimarse infringidos preceptos que no han sido aplicados por la sentencia recurrida. Ello comporta que los motivos de casación que invocan la infracción de dichos textos legales han de ser automáticamente desestimados.
Distinto resultado ha de seguirse de la infracción que se invoca del artículo 238.2 del texto legal citado. Como hemos puesto de relieve la sentencia razona sobre la aplicabilidad del artículo 238.2 en los apartados d) y e) del fundamento jurídico cuarto. Esta Sala, sin embargo, ha declarado en su sentencia de 25 de Junio de 1997 la nulidad del precepto que sirve de fundamento a la sentencia impugnada al afirmar: "Del Título VI del Texto Refundido se pide la anulación de los artículos 237.3 y 238.2, anulación que necesariamente ha de decretarse, la del primero de ellos, porque a diferencia de los números 1 y 2 del artículo, en que se recoge casi literalmente el contenido de iguales números del artículo 86 de la Ley 8/1990, en él se realiza una innovación que carece de todo precedente en los textos legales a refundir, suponiendo un patente "ultra vires" que no justifica el trasladar al Texto Refundido la doctrina general de la responsabilidad civil, como afirma el Abogado del Estado, y que además, entra en contradicción con el artículo 42.3 del propio Texto refundido, artículo éste que reproduce el 77.3 de la Ley 8/1990, siendo de poner de relieve que el Consejo de Estado en su dictamen se ha pronunciado sobre su eliminación por suponer una extralimitación de las facultades concedidas al Gobierno; y la del segundo de los mismos, en razón de que en él se verifica una ampliación al número 1 del ar tículo, número que coincide con el 87 de la Ley 8/1990, que carece absolutamente de precedente en los textos legales objeto de refundición, suponiendo igualmente un "ultra vires" que no justifica el llenar una laguna, como mantiene el Abogado del Estado, ya que como hemos dicho anteriormente, llenar lagunas excede de la refundición, incluso en su sentido extenso.". Ello comporta que el único soporte jurídico que la sentencia impugnada presta al acto recurrido sea inexistente lo que determina su anulación. También determina que la suspensión de obras acordada haya producido unos perjuicios a la recurrente, que se fijarán en ejecución de sentencia, y que son los que corresponden a la indebida paralización de las obras.
La estimación del recurso que decidimos comporta el que no sea procedente hacer un pronunciamiento expreso de las costas causadas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional.
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- Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso de Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias dictada en el recurso contencioso-administrativo número 483/93, y su acumulado 1043/93.
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- Que debemos casar y casamos la sentencia en la medida en que ha sido impugnada.
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- Que estimamos los recursos contencioso-administrativos acumulados a que se ha hecho mención y anulamos el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Tenerife de 6 de Julio de 1993, por el que se revocaba la licencia y se fijaba la indemnización y que la sentencia casada estimaba ajustado a derecho.
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- Declaramos el derecho a la indemnización de los perjuicios que se acrediten en ejecución de sentencia y se deriven de la indebida paralización acordada.
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- No hacemos expresa imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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