STS, 22 de Diciembre de 2001

Dª María Teresa interpuso recurso contencioso-administrativo contra los siguientes actos del Ayuntamiento de DIRECCION000 : 1.- Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 20 de octubre de 1995 por el que se modifica el Catálogo de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de DIRECCION000 , suprimiéndose los puestos de trabajo de Jefe de Sección de Gestión de Tributos y Jefe de Sección de Inspección de Tributos, creándose el de Jefe de Sección de Gestión e Inspección de Tributos. 2.- Decreto de 3 de noviembre de 1995, por el que se adscribe a Dª María Teresa al puesto de trabajo de Jefe de Sección de Gestión e Inspección de Tributos.

El recurso contencioso-administrativo se tramitó bajo el número 16 del año 1996, correspondiendo su conocimiento a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, que con fecha 8 de octubre de 1997 dictó sentencia cuyo fallo dice literalmente: "En atención a lo expuesto, esta Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha decidido: Desestimar el recurso interpuesto por el Procurador D. Luis Vigil García, en nombre y representación de Dª María Teresa , contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de DIRECCION000 de fecha 20 de octubre de 1995 por el que se suprimen los puestos de trabajo de Jefe de Sección de Tributos y Jefe de Sección de Inspección de Tributos, y se crea el de Jefe de Sección de Gestión e Inspección Tributaria y el Decreto de 3 de noviembre del mismo año por el que se adscribe a la recurrente a dicho puesto de trabajo, estando representada la Administración demandada por el Procurador D. Luis de Miguel García Bueres, acuerdos que mantenemos por estimarlos ajustados a Derecho, sin hacer especial condena en costas".

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Dª María Teresa y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal del Ayuntamiento de DIRECCION000 .

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 18 de diciembre de 2001.

Se articula el primer motivo por la infracción de las normas del ordenamiento jurídico (artículo 95.1.4 de la Ley 10/92), así como la interpretación de éstas por parte de la jurisprudencia. Se consideran infringidos el artículo 140 de la Ley General Tributaria, los artículos segundo, apartado d); 60 y 61 del Real Decreto 939/1986, así como la jurisprudencia que los interpreta: las sentencias de 24 de abril de 1984, 28 de febrero de 1996 y 26 de marzo de 1997.

No cabe estimar, en el caso examinado, la vulneración de los preceptos legales citados como infringidos por los siguientes razonamientos:

1. La inspección tributaria tiene como razón de ser y objetivo primordial preservar y encauzar la gestión de los tributos cuya evolución, desde la redacción originaria del artículo 140 de la Ley General Tributaria de 1963, nº 230 de 28 de diciembre hasta la reforma por Ley 10/85 de 26 de abril, la STC nº 76/90 de 26 de abril y la reforma por Ley 25/95 de 20 de julio, se manifiesta desde un sistema que concibe la gestión tributaria basada en liquidaciones practicadas por la Administración a una expansión del sistema de declaraciones-liquidaciones, lo que implica que la gestión tributaria es afrontada por la Inspección de los Tributos, actividad esencialmente de comprobación y desde esta perspectiva aparece como encuadrada en la gestión tributaria, comprendiendo la verificación de las declaraciones o comunicaciones que se exijan por razón de la gestión de los diferentes tributos y el procedimiento de inspección supone una especie o modalidad del de gestión tributaria, todo ello en relación con el artículo 1.d) del Real Decreto 115/86 de 14 de mayo.

2. No existe incompatibilidad, por lo expuesto, de las funciones de gestión e inspección, sin que se advierta vulneración de los artículos 60 y 61 del Real Decreto 115/86, el primero referido a las liquidaciones tributarias derivadas de las actas y el segundo sobre el régimen de los recursos y reclamaciones contra las liquidaciones tributarias derivadas de las actas de Inspección.

Sobre este punto, razona la sentencia impugnada en su fundamento jurídico cuarto, párrafo segundo, que a las funciones de Inspección Tributaria se le pueden acumular las de Gestión, y para ello cita las sentencias del Tribunal Supremo relativas a la interrupción de la prescripción por paralización de las actividades inspectoras por tiempo superior a seis meses.

La jurisprudencia invocada por la parte recurrente en casación no es determinante de la estimación del motivo, en la medida en que no se acredita la incompatibilidad entre las labores de gestión e inspección:

1. La STS de 24 de abril de 1984 al señalar que en el procedimiento de gestión tributaria, la Ley reguladora del mismo ha querido configurar no una estructura simple, sino compleja, con dos fases perfectamente diferenciadas, encomendadas a órganos distintos, pues ello se desprende tanto del artículo 90 de la misma, como de la sistemática legal empleada, en la que en su Título III, dedicaba el Capítulo I a los órganos administrativos de gestión tributaria, y, por el contrario, en el Capítulo VI a la actuación de los Inspectores, pero en la indicada sentencia se reconoce (considerando octavo) que "la Ley General Tributaria vino a restablecer en su pureza el esquema de funciones ortodoxo en el procedimiento de gestión tributaria, al determinar que las actividades de comprobación e investigación constituyen, básica y exclusivamente, el contenido de la función inspectora".

2. La sentencia de 28 de febrero de 1996, en aplicación del artículo 42 del Reglamento General de la Inspección de Tributos de 25 de abril de 1986 limita la dimensión de las actuaciones inspectoras a la concreta labor de indagación y obtención de elementos para dictar el acto de gestión tributaria y al iniciar el acta el procedimiento de gestión, nos hallamos ante un procedimiento de esta naturaleza (considerando cuarto).

3. La sentencia de 26 de marzo de 1997, siguiendo el precedente criterio de la STS de 24 de abril de 1984, reconoce la competencia liquidadora de la Inspección de Hacienda, restablecida por Ley 10/85 de 26 de abril.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del primero de los motivos de casación.

El segundo motivo de casación se basa por la vía de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico (artículo 95.1.4), así como la interpretación de éstas por parte de la jurisprudencia y considera infringidos los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87 (en su redacción dada por la Ley 7/90), y su interpretación por sentencia de 10 de noviembre de 1994, el artículo 28.1 de la Constitución y 62.1.a) de la Ley 30/92.

Con precedentes en el artículo 3.2.b) de la Ley 30/84, modificada por Ley 23/88, y la Ley Orgánica 11/85, es cierto que el artículo 32 de la Ley 9/87 modificada por Ley 7/90 establece la necesidad de la negociación colectiva en las cuestiones que se refieren a la clasificación de puestos de trabajo, pero no existe base constitucional como ha indicado esta Sala (por todas, en SSTS de 14 de julio y 4 de octubre de 1994, 1 de febrero, 19 de mayo, 30 de junio y 18 de noviembre de 1995,) para calificar primariamente como derecho fundamental el de negociación colectiva, faltando, en consecuencia, la vulneración del artículo 28.1 de la CE y del artículo 62.1.a) de la Ley 30/92, modificada por Ley 4/99, siendo las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos una fuerte limitación al contenido negocial, lo que sirve para interpretar restrictivamente el artículo 32 de la Ley 9/87, en coherencia con los artículos 103.3 y 149.1.18 de la CE.

Así, señala la sentencia recurrida, entre otros, los siguientes razonamientos:

1. El puesto de trabajo cuya creación y adjudicación se impugna se corresponde con el Jefe de Sección de Gestión e Inspección de Tributos, nivel de complemento de destino 24, cuya naturaleza lo excluye del ámbito de aplicación del Acuerdo de la Mesa de Negociación, pues su artículo segundo cita, entre otros, a los trabajadores con nivel de complemento de destino superior al nivel 23, el artículo 8 exceptúa a los Jefes de Sección del trámite de audiencia para su distribución a un puesto de trabajo distinto al que venían desempeñando y el artículo 52 excluye de la obligatoriedad de negociación las potestades organizativas del Ayuntamiento como así mismo lo hace el artículo 34 de la Ley 7/1990.

2. El acto impugnado se contrae a la supresión de las Jefaturas de Sección de Inspección de Tributos y de Gestión Tributaria para crear una sola Jefatura de Sección de Gestión de Tributos, lo que constituye el desarrollo de una actividad organizativa cuyo ejercicio corresponde a la Administración y que por la categoría del puesto de trabajo no precisa ni de negociación colectiva, ni de informe de la Junta de Personal, ni de audiencia del propio interesado como trámite previo a su designación, pues su nombramiento puede ser impugnado por lo que su omisión no provocaría indefensión.

3. La propuesta del Concejal Delegado de Personal, sobre la supresión y posterior agrupación del puesto de trabajo se justifica, en vista al contenido y funciones asignado, así como a la necesidad de organización de los servicios administrativos, que fueron informados por el Jefe de Servicio de Sección Económica, con el intervenido y conforme del Interventor, haciendo constar que existía crédito presupuestario bastante, en base a la cuantificación que de los mismos hizo la Sección de Personal, por lo que no era preciso una modificación presupuestaria, existía una motivación para justificar la modificación operada y el informe de la Sección de Personal a la que correspondía tramitar el expediente.

4. Corresponde a la potestad organizativa de la Administración determinar los puestos de trabajo que deben servirse por un Jefe de Servicio o de Sección, así como el nivel de complemento de destino y el complemento específico correspondiente a cada uno de ellos, como competencia del Pleno del Ayuntamiento que al establecer la relación de puesto de trabajo o su modificación, organiza y estructura sus servicios de la forma que estima más adecuada para satisfacer las necesidades públicas y el interés general, encomendando determinadas funciones a los funcionarios que estima más capacitados para ello, en atención a la mayor o menor dificultad, complejidad, conocimientos, responsabilidad, etc. fijando a cada puesto de trabajo el nivel de complemento de destino correspondiente dentro del Grupo o Escala a la que pertenece, en atención a la mayor o menor responsabilidad, así como el complemento específico, configurado como una retribución complementaria destinada a retribuir las especiales particularidades de cada puesto de trabajo en atención a su dificultad, dedicación, penosidad, peligrosidad, etc., que afecta a cada puesto de trabajo y no a las tareas asignadas a cada grupo o cuerpo de funcionarios, quedando reducida la potestad jurisdiccional a determinar si se incide en desigualdad o arbitrariedad, pues no todos los puestos de trabajo de igual o similar naturaleza les corresponde idéntico complemento específico.

En efecto, como hace la sentencia de instancia, el puesto de trabajo que comentamos queda fuera de la negociación colectiva en virtud de no serle aplicable el acuerdo de la mesa de negociación del Ayuntamiento de DIRECCION000 y además, el artículo segundo del citado acuerdo excluye al personal de alta dirección, a los responsables superiores de los servicios y a los trabajadores con nivel de complemento de destino superior al 23 que es el caso y exceptúa de la normativa de traslados a los Jefes de Sección.

Por otra parte, la sentencia de instancia señala que estamos en una actividad organizativa que se sustrae a la negociación colectiva (artículo 34 de la Ley 7/1990), máxime cuando la sentencia de esta Sala de 17 de mayo de 1993 reconoce el papel negociador de los Sindicatos en el momento previo de elaboración normativa, pero no en el momento aplicativo de las normas, como sucede en este caso.

También hay que considerar que la noción de clasificación de puestos de trabajo en el área de la función pública, como reconoce la sentencia de esta Sala y Sección de 5 de mayo de 1998, responde al estricto sentido que deriva del capítulo VI de la Ley de Reforma de la Función Pública y no comprende los casos en que las facultades autoorganizatorias de la Administración se traducen en la supresión de puestos, como sucede en la cuestión planteada, cuando ello es consecuencia de la nueva organización impuesta para la satisfacción del interés público y en este caso, aunque después se modifique por Decreto de la Alcaldía de 11 de julio de 1996.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del segundo de los motivos de casación.

El tercero de los motivos de casación se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico (artículo 95.1.4), así como la interpretación de éstas por parte de la jurisprudencia y se considera infringido el artículo 42.b) del acuerdo de la Mesa de Negociación del Ayuntamiento de DIRECCION000 , vigente en esas fechas, cuya obligatoriedad deriva del artículo 35 de la Ley 9/87, en la redacción dada por la Ley 7/1990 y en relación con los anteriores, el artículo 23 de la Constitución, así como la doctrina jurisprudencial relativa a la omisión de informes preceptivos (sentencias de 17 de diciembre de 1986, 4 de octubre de 1983 y 31 de diciembre de 1980).

El informe regulado en el artículo 42.B del Acuerdo de la Mesa de Negociación del Ayuntamiento de DIRECCION000 , pues el comprendido en el artículo 42.A.2.b) se refiere a los planes de formación de personal, comprende un conjunto de materias que asumen las Juntas de Personal y no aparece excluido de la cuestión examinada, pues consta incorporado el informe de la Junta de 27 de octubre de 1995 (en especial, folios 148 y 149 del recurso contencioso-administrativo) anterior al Decreto de la Alcaldía de 3 de noviembre de 1995, objeto de impugnación en sede jurisdiccional.

En consecuencia, no se ha prescindido del informe y no hay vulneración del artículo 42.B del Acuerdo de la Mesa de Negociación, así como del artículo 35 de la Ley 9/87 en que se basa su obligatoriedad, y tampoco del artículo 23 de la Constitución, pues no se ha privado a la Junta de Personal de ejercitar sus competencias, lo que supone la no vulneración del derecho constitucional a participar en los asuntos públicos.

Tampoco resulta vulnerada la doctrina jurisprudencial citada como infringida por los siguientes razonamientos:

1. La STS de 4 de octubre de 1983 y la precedente de 11 de abril de 1981 se refiere a la audiencia del artículo 130.4 de la LPA en relación con el Decreto 3263/76 y nada tiene que ver con la cuestión planteada.

2. La STS de 31 de diciembre de 1980 se refiere al preceptivo informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado en materia de interpretación de los contratos administrativos.

3. La STS de 31 de diciembre de 1985 se refiere a un expediente de determinación de responsabilidades económicas y de información previa reservada al amparo del artículo 134.2 de la LPA, ajena a esta materia.

Los razonamientos expuestos conducen también al rechazo de este motivo.

Se articula el cuarto motivo de casación por la vía de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia (artículo 95.1.4) y se considera infringido el artículo cuarto del Real Decreto 861/86 de 25 de abril, así como el artículo 9 de la Constitución y la jurisprudencia sobre la interdicción de la arbitrariedad, a saber las sentencias de 12 de julio de 1996 y 7 de febrero de 1987.

El artículo citado, en su apartado segundo exige con carácter previo al establecimiento o modificación del complemento específico que se efectúe por la Corporación una valoración del puesto de trabajo, atendiendo a las circunstancias expresadas en el número uno del citado artículo.

En el caso examinado, consta en el expediente administrativo: a) La propuesta del Concejal Delegado de Personal. b) El informe de la Jefatura del Servicio de Gestión Económica. c) El dictamen de la Comisión Informativa de Hacienda, por lo que no se advierte vulneración del precepto invocado.

Las sentencias invocadas no son relevantes a los efectos de la estimación del motivo, pues la STS de 7 de febrero de 1987 concierne a una licencia provisional urbanística y la STS de 12 de julio de 1996 a la concesión de un permiso de armas y no constituyen, por sus peculiaridades, un precedente válido para la estimación del motivo, que procede desestimar.

Relacionado con el motivo precedente, el quinto motivo de casación, por la vía de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia (artículo 95.1.4) considera infringido el artículo 9 de la Constitución y la jurisprudencia sobre la interdicción de la arbitrariedad, a saber las sentencias de 12 de julio de 1996 y 7 de febrero de 1987, ya examinada en el motivo precedente, así como las sentencias de 5 y 26 de diciembre de 1990.

Del análisis normativo y de los actos administrativos impugnados, según se infiere del examen del expediente administrativo, se deduce que no estamos ante un supuesto de causación de arbitrariedad por parte del poder público municipal, pues constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución) no estamos ante un supuesto de arbitrariedad o, en todo caso, de desviación de poder, partiendo de los siguientes presupuestos:

1. El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Municipal, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la ley y puede consistir en un hacer activo cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1.983 y 3 de febrero de 1.984.

2. En cuanto a la prueba de los hechos en la arbitrariedad y, en su caso, en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1.249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1.253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1.987.

3. Tal prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1.214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra, sin que, en este caso, la parte recurrente haya demostrado la existencia de tal arbitrariedad, por no existir la constatación de que en la génesis del Decreto recurrido se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo propuesto por el órgano decisorio.

4. Para poder ser apreciada la arbitrariedad era necesario que quien la invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine, lo que no ha sucedido en este caso.

   En consecuencia, no cabe apreciar que se haya producido el ejercicio de una potestad administrativa causante de arbitrariedad, habiéndose garantizado a través del derecho a la tutela judicial efectiva la interdicción de la arbitrariedad, como reconoce la jurisprudencia constitucional (en STC nº 91/90, 81/95 y 150/2001), por lo que procede desestimar el motivo.

   Tampoco la jurisprudencia invocada es relevante a los efectos de la estimación del motivo:

1. La sentencia de 5 de diciembre de 1990 afecta a la potestad administrativa de planeamiento urbanístico.

2. La sentencia de 26 de diciembre de 1990 reconoce el carácter incontrovertible de la potestad discrecional de la Administración sometida al ineludible control jurisdiccional.

Se articula el último motivo de casación por la vía de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia (artículo 95.1.4) y cita como infringida la doctrina jurisprudencial relativa al enriquecimiento injusto, representada por las sentencias de 19 de noviembre de 1992 y 24 de julio de 1992, que hacen una referencia genérica a la doctrina del enriquecimiento injusto, contenida básicamente en la jurisprudencia civil, como las sentencias de 17 de febrero de 1994 y 5 de diciembre de 1992.

Se trata de una cuestión nueva no planteada en la instancia y aunque entráramos a analizar su contenido, no procedería su estimación, puesto que la jurisprudencia invocada se limita a consignar los rasgos fundamentales de la institución en caso de impago por la Corporación Municipal, lo que no se acredita en este motivo.

A mayor abundamiento, con arreglo a la doctrina jurisprudencial de esta Sala y de la Sala Primera del Tribunal Supremo (por todas la sentencia de 31 de marzo de 1992, de la Sala Primera), para que concurra la apreciación del enriquecimiento injusto, son necesarios los siguientes elementos: a) Aumento del patrimonio del enriquecido; b) correlativo empobrecimiento del actor; c) falta de causa que justifique el enriquecimiento y d) inexistencia de precepto legal que excluya la aplicación del principio.

Conforme a reiterada jurisprudencia tanto civil como contencioso-administrativa, no puede aplicarse el principio prohibitivo del enriquecimiento, cuando tiene su base en un contrato, en la Ley, o en una sentencia, como ha declarado la Sala Primera del Tribunal Supremo en sentencia de 14 de diciembre de 1993 y por otra parte, el hipotético enriquecimiento no aparece demostrado por la parte recurrente, pues la primordial y definitiva vía para corregir las adjudicaciones patrimoniales antijurídicas, con base en el presupuesto de una situación objetiva injusta, incompatible, como se declara en la jurisprudencia, con el legítimo ejercicio de los derechos de un titular y que darían lugar a dicho enriquecimiento, son inexistentes en la cuestión examinada.

No concurren los requisitos del enriquecimiento injusto que debieron ser de libre apreciación por la Sala de instancia, lo que no ha sucedido, de forma que no puede utilizarse en este punto la vía del recurso de casación como una nueva valoración de la prueba de manera interesada o acorde con la tesis del propio recurrente, en contra de la ponderada, objetiva y desinteresada apreciación efectuada por la Sala de instancia, a quien corresponde la facultad de establecer si se dan tales requisitos, como ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala y anteriormente, la jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo en sentencias de 22 de febrero, 20 y 28 de marzo, 4 de junio, 26 de octubre de 1985 y 30 de septiembre de 1993.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costar a la parte recurrente.