STS, 9 de Marzo de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la COMPAÑÍA LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS CLH, S.A., contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 19 de marzo de 1995 por la que se aprueba el Plan de utilización de los espacios portuarios del puerto de Santander.

Notificada esta sentencia a las partes, por la referida Compañía se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 29 de junio de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (COMPAÑÍA LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS CLH, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 7 de septiembre de 1999, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los arts. 3 y 15 de la Ley de Puertos, así como de la Jurisprudencia que se cita.

2) Al amparo del artículo 88 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por Infracción de los artículos 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 70 de la LRJCA.

Terminando por suplicar sentencia por la que, casando la recurrida, se anule la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 19 de marzo de 1995, por la que se aprueba el Plan de utilización de los espacios portuarios del Puerto de Santander.

Por providencia de la Sala de fecha 15 de enero de 2001, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de fecha 13 de febrero de 2001 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (LA ADMINISTRACION DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 13 de marzo de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Por providencia de fecha 13 de enero de 2004, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de marzo del corriente, en que tuvo lugar.

Esta casación tiene por objeto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por la COMPAÑÍA LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS CLH, S.A. contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 19 de abril de 1995, por la que se aprueba el Plan de Utilización de los Espacios Portuarios del Puerto de Santander, en el que se incluye la parcela de 158.527 metros cuadrados, sita en la Dársena de Maliaño s/n en el casco urbano de Santander, cuya titularidad corresponde a la entidad recurrente, en la zona de servicios portuarios, destinada a uso pesquero y complementario logístico.

El Tribunal de instancia basó su sentencia en los siguientes fundamentos:

"La demanda hace un elaborado estudio sobre la naturaleza de las actividades del puerto, que clasifica en esenciales, complementarias y de reserva, y entre actuales y futuras, para poner objeciones cuando no estamos ante actividades esenciales, y cuando estamos ante previsiones de futuro. Pues bien, en la apreciada Sentencia del Tribunal Constitucional se recoge respecto a cuestión similar allí planteada que respecto al hecho de que se incluyan en los puertos de titularidad estatal zonas destinadas a actividades pesqueras, deportivas, feriales, etc. no menoscaba las competencias que sobre el desarrollo de tales actividades pueda tener la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se encuentran, de modo que la posibilidad de que se desarrollen actividades complementarias o equipamientos quedará siempre supeditada a las determinaciones del plan especial del puerto que tramita y aprueba la administración urbanística competente. Del mismo modo resulta válida la posibilidad de incluir en la zona de servicio portuario espacios de reserva para el futuro crecimiento del puerto, de modo que la competencia exclusiva del Estado sobre un determinado puerto justifica la adscripción al mismo de aquellos espacios que, previsiblemente, serán necesarios para garantizar en el futuro el correcto desenvolvimiento de la actividad portuaria, sin que pueda afirmarse que la competencia sobre el puerto sea utilizada para ordenar el territorio en que la competencia ha de ejercerse, si bien como tal reserva de terrenos afecta a la planificación territorial debe limitarse a lo estrictamente necesario; todo ello dentro del deber de lealtad que debe presidir la actuación del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Ante tan clara doctrina, tras la revisión del voluminoso y bien elaborado expediente administrativo, llega la Sala a la conclusión de que el plan impugnado, en lo relativo al destino previsto para el terreno de la parte actora resiste el control judicial, tras significar que no se comparten las exigencias que postula la parte actora en cuanto a que los usos a que se destina sean necesarios para el puerto y que la aplicación de la parcela a esos usos sea imprescindible para su adecuada satisfacción; "necesidad" e "imprescindibilidad" son notas cuya exigencia en la forma que predica la parte ha de rechazarse.

La Memoria del Plan de utilización, tomo I del expediente, en su apartado 10 trata lo relativo a los terrenos de CAMPSA. Basta su lectura y el examen del plano que se acompaña para comprobar tanto lo lógico de su inclusión, como de la distribución de los mismos en dos zonas, una destinada a uso complementario logístico, y la más próxima al muelle a uso pesquero. En el mismo sentido, resulta relevante el Tomo IV del Expediente, que contiene en su apartado 6, el Informe-propuesta sobre el expediente elaborado por la Dirección Técnica, tratando la cuestión del terreno de la actora en las páginas 21 y 22, y remitiéndose a los Informes Jurídico y Técnico que le preceden dentro del mismo apartado 6.

Frente a las razones de la Memoria, la actora no prueba la improcedencia de la inclusión, y desde luego que hayan de expropiarse unos terrenos de particulares no puede ser obstativo, solamente por ello.

Combate también la parte la inclusión de los terrenos, por el hecho de que se hayan desafectado las zonas centro y norte del Polígono de Parayas de 194.695 metros cuadrados, significando que estamos ante una operación especulativa.

La Sala tras examinar el expediente en la parte que dedica en su Tomo I "Memoria" a los terrenos del Polígono de Parayas, Área 11, las explicaciones que facilita y la ubicación de tales terrenos en el plano que incluye la expresada Área, advierte que son válidas las razones para dar preferencia a los terrenos propiedad de la actora, sobre los que se acuerda su desafectación. De este modo, el apuntado carácter especulativo de la operación se desvirtúa, y lo que podría apuntar a una desviación de poder queda carente de prueba.

[...] A instancia de la parte actora se ha llevado a cabo en autos pericial del Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos D. Fermín , referida a la Zona de Actividades Logísticas (ZAL), en el que señala, la necesidad de disponer de rigurosos estudios financieros y de viabilidad para acometer el estudio y ejecución de una ZAL, y que no es lógico, ni parece que sea rentable salvo demostración en contrario que el Puerto de Santander pueda abordar la instancia de una ZAL con plenitud de actividades, al disponer de poco espacio además de tener que proceder a expropiaciones, y que respecto a la viabilidad de una ZAL limitada solamente a actividades de almacenamiento, sobre terrenos de titularidad de la propia Autoridad Portuaria de Santander, que los resultados de un estudio de viabilidad serían los únicos válidos para determinar la procedencia y características que debía tener, y que en el caso de terrenos particulares debe contarse para su viabilidad económica con el coste de la expropiación de los terrenos.

Al ratificarse en el informe a presencia judicial, y a preguntas del Abogado del Estado señala que la viabilidad o no se tendrá que demostrar en los correspondientes estudios. Respecto a si es posible hacer la comparación con puertos de un volumen de tráfico similar al de Santander y no exclusivamente con los de Barcelona y Valencia, que lo ha hecho así porque de esta forma se le ha pedido la pericial, y, por último, que conoce que en estos momentos hay intenciones de determinados puertos de intentar colocar un ZAL, pero no conoce que ninguno de los estudios haya cristalizado.

Con el escrito de conclusiones el Abogado del Estado justifica la existencia de proyectos de implantación de ZAL en diversos Puertos. En resumen no puede considerarse que haya quedado probado la inviabilidad del ZAL para el puerto de Santander.

Respecto a las diferencias previstas entre valor de los terrenos de la actora y los que se pretenden desafectar, no se ha llevado a cabo prueba alguna por la actora, y la situación y características de unos y otros parecen avalar que tales diferencias deben existir.

Significar, por último, que el Plan ha sido aprobado con informe favorable, en general, de la Comunidad de Cantabria y del Ayuntamiento de Santander, bajo un espíritu de concertación, y que con excepción de la Sociedad actora, no advierte la Sala que en los diversos informes evacuados aparezcan objeciones a que se incluyan sus terrenos en la delimitación de la zona, inclusión que se considera lógica dentro de la nueva concepción jurídica del puerto como centro de actividades económicas, industriales y comerciales, y con proyección de futuro"

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Contra esta sentencia se ha interpuesto recurso de casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

Aduce, en primer lugar, el recurrente que la actividad de los puertos pesqueros no tiene la consideración de actividad esencial en los puertos del Estado, conforme al artículo 3.4 de la Ley de Puertos 27/92, de 24 de noviembre, por lo que la inclusión de terrenos destinados a dicha actividad en el Plan de Utilización, contraviene el artículo 15 de la misma, en el que se establece cuales son las superficies de tierra y agua que deben incluirse en la zona de servicios, en las que se comprenden, según él, sólo las actividades esenciales, las tareas complementarias realmente sentidas en la actualidad, y los usos de reserva. Añade que al carecer la actividad pesquera de carácter comercial y esencial de los puertos de interés general, no puede estar incluida en el Plan de Usos, cuando con ello se afecte a terrenos de particulares que puedan resultar expropiados por la delimitación. Concluye que al declararse válida por la sentencia recurrida, la inclusión de los terrenos del recurrente en el Plan de Usos del Puerto con esa finalidad pesquera se ha vulnerado los preceptos citados y la sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de febrero de 1998, según la cual, "si en un caso concreto el Estado realizara dicha delimitación extendiendo de manera injustificada la zona de servicio portuario, podrán las autoridades con competencia urbanística oponerse e impugnar jurisdiccionalmente esa concreta delimitación".

A continuación alega que al no apreciarse por la sentencia recurrida la desviación de poder que se había invocado en la demanda se infringen los artículos 63 de la Ley 30/92, y 70 de la Ley Jurisdiccional. A su juicio, el fin perseguido por la autoridad portuaria no es atender a las finalidades de interés público que establecen los artículo 3 y 15 de la Ley de Puertos, sino consumar una operación especulativa, consistente en afectar los terrenos de la recurrente mejor situados y más próximos al entorno urbano, que se valoran en 12.000 Ptas/m2 y los del Puerto, que dice no le sirven para sus fines y por ello se desafectan, que se valoran en 21.000 Ptas./m2. Añade que no habiendo probado la Administración la necesidad de incluir los terrenos de la recurrente en la zona de servicios portuarios para uno de los fines previstos en el ordenamiento jurídico, ni la viabilidad de una Zona de Actividades Logísticas (ZAL), ni para qué necesita unos terrenos distintos de los que ya tiene para su injustificado crecimiento, la única razón para preferir los terrenos de la recurrente a los que ya tiene es la especulativa, lo que constituye, a su juicio, una desviación de poder.

El artículo 15 de la Ley de Puertos cuando enumera los terrenos que deben incluirse en la zona de servicios menciona "las superficies de tierra y de agua necesarias para la ejecución de sus actividades, las destinadas a tareas complementarias de aquéllas y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria". Es claro que tal delimitación no puede ser arbitraria, pues deberán incluirse todos y sólo los terrenos que sean necesarios, de tal forma que cualquier extralimitación por defecto o por exceso sería ilegal, en el primer caso porque se dejaría de cumplir el fin de la delimitación, y en el segundo, porque se podría extender la potestad expropiatoria sobre superficies en el que falta el presupuesto de utilidad pública. Lo que deba entenderse por "tierra necesaria", requiere un examen de las actividades que se llevan a cabo en el Puerto en la actualidad y las que se prevean en el futuro, ya que la concreción de la zona de servicios no puede ser tan reducida que impida su desarrollo ulterior; de aquí que la norma prevea espacios de reserva con este fin.

A la Administración portuaria corresponde determinar cual es "el terreno necesario", y, aunque en relación con las actividades actuales y sus complementarias, parece más fácil llegar a conclusiones claras, no lo es, sin embargo, respecto de las previsiones de futuro. Nos encontramos, por tanto, en presencia de una cierta discrecionalidad técnica en el que hay que conceder a los órganos competentes un margen de libertad, realizándose su control cuando ésta se ejerza de forma arbitraria o irracional, o en contra de la Ley. Es el caso de que, como dice el Tribunal Constitucional en la sentencia 40/1998 "el Estado realizara dicha delimitación extendiendo de manera injustificada la zona de servicio portuario".

De acuerdo con estas consideraciones no parece que en principio se haya vulnerado el art. 15 de la Ley de Puertos. En efecto, las actividades a que se refiere dicho precepto no son exclusivamente las esenciales, como parece deducir el recurrente. Cuando en él se habla de actividades no se emplea adjetivo alguno, por lo que son posibles las de otro tipo que se presten en servicio del puerto. No se puede decir que sean sólo las comerciales, pues, aunque esto sería predicable para los Puertos Comerciales, cabe que dentro de los mismos se lleven a cabo otras funciones que obligarían a integrar en su zona de servicios los terrenos en que las mismas se realicen, como claramente se desprende del art. 3.6 que se refiere a "los espacios y dársenas pesqueras, así como los espacios destinados a usos náutico-deportivos situados dentro de su zona de servicios".

Pero es que además, la categoría "puertos comerciales" no puede identificarse con carácter absoluto con la de "interés general", como parece deducirse de la tesis del recurrente, ya que conforme al artículo 5 de la Ley es posible que se dé esta naturaleza a Puertos en los que no sólo se desarrolle la actividad comercial, sino además otras como las derivadas de la seguridad del tráfico marítimo. En fin, la calificación de interés general que se da al de Santander por el Anexo de la Ley lleva como inexorable consecuencia a que se atribuya su competencia al Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.20ª de la Constitución y 10 de la Ley de Puertos, lo que obliga a concluir que la zona de servicios en puertos de competencia estatal, que es a la que se refiere el art. 15, lo es a los puertos de interés general, en los que pueden comprenderse actividades no puramente comerciales.

Entre estas actividades el apartado 6 del artículo 3 de la Ley de Puertos permite integrar los espacios y dársenas pesqueras, por lo que tampoco en este sentido puede considerarse que el precepto haya sido infringido. De tal forma que si un determinado puerto, en el que ya existía esta actividad requiere su inclusión en la zona de servicios ello se hará aunque haya que expropiar terrenos de particulares previa la correspondiente indemnización, pues la utilidad publica que representa el servicio del puerto debe primar sobre el interés particular. No hay inconveniente, por lo demás, que se proceda al traslado de esas actividades a otras superficies que se consideren más idóneas que las actualmente existentes, ya que de lo que se trata es de dar una mayor funcionalidad a los servicios del puerto.

En el caso presente es lógica la motivación que ha llevado a la autoridad portuaria a realizar este traslado desde el Área 9 a la 10 en la que se encuentran los terrenos de la propiedad de la recurrente. Se expresa en la Memoria del Plan de Utilización que "Tal como se ha dicho al hablar del Área 9, las precarias condiciones actuales en las que debe desembolverse el Sector Pesquero, tanto por la congestión en el espacio físico como en los accesos, unido a la necesidad de cumplir las normativas comunitarias sobre la materia, aconsejan el traslado del Sector a una zona en la que puedan solucionarse los anteriores problemas y cumplirse la reglamentación correspondiente" .

Pero es que además, la preferencia de los terrenos de la recurrente sobre los del Área 11-Polígono de Parayas- es perfectamente visible en los planos, puesto que las superficies que ocupa éste polígono no tienen línea de muelle con la Dársena de Maliaño, y los más cercanos a ésta se encuentran separados de la misma por los de la recurrente, y a su vez está separada de los otros terrenos de Parayas por la Avenida o Autovía de salida a Santander hacia el Oeste.

En relación con el resto de la superficie y su establecimiento en la misma de una Zona de Actividades Logísticas (ZAL), la memoria es bien explícita al respecto. Se dice en ella:

"«En cuanto al resto de la superficie del área, constituye un solar de una dimensión importante, situado junto a un área industrial portuaria (polígono de Parayas) y con un enlace muy favorable con la red nacional de autovías, siempre que este enlace se haga a través del nudo de Nueva Montaña Quijano, lo que equivale a asociar el correcto enlace del área con la entrada al Puerto en Raos. Con estas premisas es el lugar que se considera más adecuado para el establecimiento de una Zona de Actividades Logísticas (ZAL), por las siguientes razones:

Una ZAL es una superficie donde se desarrollan actividades portuarias de nueva generación. Antiguamente un puerto era concebido como un lugar de carga, descarga y almacenaje durante el período hasta que se produjera la conexión intermodal. Sin embargo, en la actualidad se detectan, cada vez más, nuevos servicios requeridos en zonas portuarias, servicios que en realidad son otras fases del proceso productivo o de manipulación, que antes se llevaban a cabo fuera del puerto.

Así pues resulta indispensable que la Autoridad Portuaria asuma y planifique las necesidades actuales y futuras de esta zona de actividades logísticas para conseguir una ventaja competitiva en la captación y fidelización del tráfico (consecuencia de las inversiones de los operadores, contratación de personal, etc.), así como una correcta ordenación y/o reserva de sus terrenos.

Hay que tener en cuenta que el transporte combinado (marítimo-carretero o marítimo-ferroviario) se constituye en un elemento racionalizador y de mejora del transporte de mercancías. Su desarrollo idóneo necesita no solo de unas infraestructuras suficientes en cada uno de los modos concurrentes, sino que además requiere de unas plataformas específicas (centros logísticos) donde se realice lo operación del intercambio modal.

Las nuevas características del desarrollo económico, el proceso de integración europeo y la internacionalización creciente de los intercambios, hacen necesario plantearse nuevas oportunidades de desarrollo. Este cambio cualitativo está sustentado en la aplicación de nuevas tecnologías (telecomunicaciones, transporte intermodal y logística), al mismo tiempo que ofrece una buena oportunidad para la creación de nuevas actividades en torno al sector transporte, incorporando valor añadido al proceso. Ello permitirá a las PYMES acceder al mercado internacional, al disponer de servicios de apoyo que ellas mismas no pueden crear"».

Pues bien, está justificada la razón por la que se incorpora a la zona de servicio la ZAL, lo cual es viable conforme al art. 15 de la Ley de Puertos que habla, como se dijo, de "espacios de reserva", en cuya categoría puede incluirse la misma, entendida como "plataforma logística intermodal en la que se llevan a cabo actividades de valor añadido asociadas en principio a las mercancías que se mueven en el puerto, radicando su interés en la localización conjunta en un espacio común, de una serie de infraestructuras, equipamientos y servicios específicos, funcionalmente conectados entre sí y directamente asociados al transporte, almacenamiento, manipulación y distribución de mercancías básicamente portuarias". Tratándose de actividades futuras la apreciación que realiza la Administración ha de considerarse fundada en informes que han valorado las posibilidades de su desarrollo, sin que sobre esta actividad técnica pueda ejercerse un control de oportunidad, al no tener los Tribunales capacidades suficientes para interferirse en la misma, cuando no parece que sea arbitraria o irracional las conclusiones obtenidas en la Memoria. Además, la sentencia de instancia ha realizado una valoración de la prueba en relación con su viabilidad y ha concluido que la ZAL no se ha demostrado inviable. Esta conclusión no es atacable en casación, sin que pueda hacerse valer contra ella informes que se transcriben en el segundo motivo de casación.

Por otra parte, es no es ilógico que en todo puerto se destinen terrenos a apoyar el crecimiento de la actividad portuaria, mejorar las conexiones terrestres con el exterior o con su propio interior, facilitar las operaciones de transferencia y distribución de mercancías, articulando nuevas áreas de actividad e incorporando nuevas dotaciones y servicios que refuercen su atractivo económico, y no sólo en grandes Puertos como los de Barcelona y Valencia, sino en los restantes de interés general, como se ha hecho ya en el de Motril, cuyo tráfico es sensiblemente menor que el de Santander, y en el que la Autoridad Portuaria ha realizado el anuncio de concurso para la asistencia técnica para el estudio sobre la implantación y desarrollo de una ZAL, publicada en el BOE de 13 de noviembre de 1998 dentro del programa TEN-T de la Unión Europea, que responde a la aprobación de una serie de ayudas, y que alcanza a los Puertos de Pasajes, Santander, Cádiz, Sevilla, Cartagena, Castellón, Huelva, Ferrol y Motril (proyecto E /98/040).

Por todas estas consideraciones no cabe hablar de desviación de poder, al quedar plenamente justificada la inclusión de los terrenos del actor en la zona de servicios del puerto, pues basta la observación de los planos para que cualquier persona pueda apreciar que por su proximidad a la Dársena, son más adecuados a los fines de los servicios portuarios, y el hecho de que los terrenos más lejanos desafectados tengan un mayor valor crematístico es un mero accidente derivado de las exigencias de la nueva planificación de la zona.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.