STS, 22 de Noviembre de 2006
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2006:8020 |
| Número de Recurso | 69/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil seis.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el núm. 69/2003 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Asociación Judicial "JUECES PARA LA DEMOCRACIA", representada por el Procurador don Juan Antonio Velo Santamaría, contra los Acuerdos del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 24 de julio de 2002 y 15 de enero de 2003.
Habiendo sido parte recurrida el CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL -CGPJ-, representado y defendido por el Abogado del Estado.
Por la representación de "JUECES PARA LA DEMOCRACIA" se interpuso recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos del CGPJ que antes se han mencionado, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala:
"(...) que se tenga (...) por formalizada demanda contra el ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL de 24 de julio de 2002, por el que se aprobó el organigrama de la Escuela Judicial y, tras los trámites legales oportunos, declare la nulidad del mismo(...)".
El CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL se opuso a la demanda mediante escrito en el que, después de alegar y razonar cuanto estimó conveniente, terminó pidiendo a la Sala que se desestimara el recurso contencioso administrativo.
Por Auto de 3 de noviembre de 2003 se acordó:
"Tener por reproducidos los documentos que se contienen en el expediente administrativo, sin que haya lugar a acordar la apertura de periodos para la proposición y práctica de prueba.
Una vez transcurrido el plazo de tres días a que alude el artículo 62.2 de la Ley de la Jurisdicción, dése cuenta al Ponente para proponer lo que corresponda en orden a la celebración de vista, presentación de conclusiones o procedencia de declarar conclusas las actuaciones".
Por Auto de 15 de diciembre de 2003 se acordó inadmitir los documentos que se acompañaban al escrito presentado el 30 de octubre inmediato anterior por el Abogado el Estado y se declararon conclusas las actuaciones; y, planteado recurso de suplica por el Abogado del Estado, fue desestimado por un nuevo Auto de 16 de febrero de 2004.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de octubre de 2006, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
El Acuerdo de 24 de julio de 2002 del Pleno del Consejo General del Poder Judicial decidió lo siguiente:
"Aprobar el Organigrama de la Escuela Judicial que se contiene en el voto particular emitido por los Vocales D. Jesús María y D. Juan Manuel al acuerdo de la Comisión de Escuela Judicial de 27 de mayo de 2002, de tal modo que, además del Director de la Escuela, se estructura dicho organigrama con: el Director de Selección y Formación Inicial, una Jefatura de Sección del Área de Primera Instancia, una Jefatura de Sección del Área de Instrucción, y una Jefatura de Sección de Relaciones Externas e Institucionales; se procede a la creación de una nueva plaza, de Jefe de Area, en la Sección de Relaciones Externas e Institucionales; igualmente se procede a la reasignación de dos plazas de profesores ordinarios de Jueces en Prácticas dedicadas a la fase de Adjuntos, con dedicación exclusiva.
Al presente acuerdo formulan Voto particular los Vocales D. Oscar, al que se adhieren los Vocales
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Ricardo D. Salvador, D. Valentín, Dª Araceli, Dª Carolina, D. Carlos Alberto, D. Luis Manuel, D. Luis Enrique y D. Jesús Ángel .".
La Asociación Judicial "JUECES PARA LA DEMOCRACIA" planteó recurso de reposición contra la decisión anterior, que fue desestimado por el posterior Acuerdo de 15 de enero de 2003 del Pleno del CGPJ. Este último Acuerdo contó también con el Voto Particular Discrepante de los mismos Vocales que habían disentido del primer Acuerdo.
El presente recurso contencioso administrativo, interpuesto igualmente por "JUECES PARA LA DEMOCRACIA", se dirige contra los Acuerdos que acaban de mencionarse.
La demanda postula la nulidad del organigrama aprobado por esos Acuerdos aquí impugnados y esgrime en apoyo de esa pretensión cuatro motivos de impugnación: los dos primeros aducen la nulidad de pleno derecho de la actuación recurrida al amparo de lo establecido en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ/PAC), por las razones que más adelante se expondrán; el tercero denuncia la vulneración del principio de racionalidad; y el cuarto defiende la anulabilidad por desviación de poder.
La nulidad de pleno derecho pretendida por esos dos primeros motivos de impugnación se ampara, como se ha dicho, en lo establecido en el artículo 62.1.e) de la LRJ /PAC.
El punto de partida utilizado para ello es doble. Se dice, en primer lugar, que la actuación del CGPJ aquí cuestionada tiene carácter reglamentario, y esto tanto porque establece una determinada organización de la Escuela Judicial como porque así resulta de su literalidad en lo declarado sobre que lo aprobado es un nuevo "organigrama". En segundo lugar, se viene a afirmar que dicha actuación impugnada ha producido como resultado una modificación del Reglamento del CGPJ número 2/1995, de 7 de junio, de la Escuela Judicial.
Con base en esos alegatos se sostiene que esa actuación del CGPJ ha prescindido total y absolutamente no sólo de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, sino también del procedimiento legalmente establecido.
Para lo primero se invocan los artículos 107.9 y 110.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ ), en lo que establecen sobre que los reglamentos del CGPJ deben ser aprobados por mayoría de los tres quintos de sus miembros autorizados por su Presidente, y se señala que el acuerdo aquí combatido fue aprobado con el voto favorable de diez vocales y el del Presidente y el voto en contra de los restantes diez miembros del Consejo que redactaron un voto discrepante.
Para lo segundo se cita el artículo 110.3 de la LOPJ, y se afirma que se ha prescindido del trámite que dicha norma dispone consistente en someter los proyectos de Reglamento de desarrollo a informe de las Asociaciones profesionales de Jueces y Magistrados.
La contestación a la demanda opone a esos dos primeros motivos de impugnación que las cuestiones planteadas en ellos recibieron una adecuada respuesta en el Acuerdo Plenario de 15 de enero de 2003 y que la demanda no ha realizado contradicción a dicha respuesta, y señala que debe insistirse en lo que fue argumentado en tal Acuerdo.
La contradicción, pese a lo que se dice, sí se realiza, porque la demanda, como antes se puso de manifiesto, claramente preconiza la nulidad con base en el tantas veces citado artículo 62.1.e) de la LRJ / PAC y argumenta para ello el carácter reglamentario de la aprobación litigiosa y la modificación con ella del Reglamento 2/1995 de la Escuela Judicial.
Además de lo anterior, dicha demanda, cuando desarrolla la impugnación referida al principio de racionalidad, primero afirma que se ha establecido una estructura irracional que no puede hallar cobertura en el margen de discrecionalidad que corresponde al Consejo General del Poder Judicial, y más adelante dice expresamente que el acuerdo impugnado crea dos jefaturas de sección. Con lo cual deja claro su denuncia de que se ha producido una nueva estructura organizativa y que no presta su asentimiento a la explicación ofrecida en el Acuerdo para rebatir esa innovación.
Por tanto, lo primero que debe hacer esta Sala es analizar si dicha argumentación de la parte actora resulta justificada o si, frente a ella, debe hacerse prevalecer lo que razonó el Acuerdo de 15 de enero de 2003.
Ese análisis debe comenzarse poniendo de manifiesto que el mencionado Reglamento del CGPJ número 2/1995, además de definir en su primer artículo a la Escuela Judicial como un servicio técnico del Consejo para desarrollar y ejecutar las competencias de éste en materia de selección y formación de Jueces y Magistrados, en otros preceptos establece su estructura organizativa.
Esa estructura organizativa de la Escuela Judicial consiste en lo siguiente. Hay un primer plano de organización que separa tres diferenciadas clases genéricas de órganos: los órganos rectores, los servicios de dicha Escuela Judicial y el profesorado (así resulta de los títulos II, III y IV, dedicados respectivamente a regular esas tres distintas clases de órganos); y, luego, en un segundo plano de diversificación, se subdistinguen también órganos internos diferenciados dentro de cada una de las clases genéricas de órganos rectores (artículo 3 ) y servicios (artículo 13 ).
En esa clase genérica de servicios se separa y distingue: el Servicio de Selección y Formación Inicial, el Servicio de Formación Continuada y el Servicio de Documentación y Publicaciones.
A su vez, dentro del Servicio de Selección y Formación Inicial, se diferencia entre: a) la Dirección de Selección y Formación Inicial, cuyo Director dispone que será un Letrado de los órganos técnicos del Consejo (artículos 15 y 16); b) estas dos secciones: la Sección de Selección y la Sección de Formación Inicial (artículo 18 ); y c) la Comisión Pedagógica (artículo 21 ).
Para esas secciones se dispone globalmente que sus Jefes serán Letrados (artículo 19 ); luego se regula de manera separada cada uno de ellos, llamándolos singularmente Jefe de la Sección (...) y asignando a cada uno de ellos unas funciones específicas (artículo 20 ).
Y, por último, se establece la composición de la Comisión Pedagógica; se determina quienes son los miembros que la integran, diciendo que uno de ellos es el Jefe de la Sección de Formación Inicial; y también se asigna a dicha Comisión una específica función de informe sobre determinadas materias (artículo 21 ).
Tras lo anterior, deben hacerse también unas consideraciones generales sobre lo que debe entenderse por estructura organizativa de cualquier órgano público.
Y, en esta línea, debe subrayarse que disponer la estructura de un conjunto global equivale a lo siguiente: (1) la enumeración de las unidades funcionales internas que lo componen; (2) la definición de los cometidos o atribuciones que cada una de esas unidades tiene asignadas; y (3) la indicación de si la titularidad de esas mismas unidades, en lo que se refiere al ejercicio de sus específicas competencias, corresponde individualmente a una sola persona o a varias personas para que aquel ejercicio se realice de manera colegiada.
Todas estas precisiones que acaban de hacerse conducen, por lo que más adelante se explica, a que sea de compartir que se ha producido la modificación reglamentaria alegada por la parte recurrente para dar sustento a la nulidad que defiende con apoyo en lo establecido en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992.
La confrontación del organigrama aprobado en el Acuerdo de 24 de julio de 2002 del Pleno del CGPJ con la estructura organizativa definida para la Escuela Judicial en el Reglamento 2/1995, de 7 de junio, permite advertir una clara modificación de algunos de los elementos de esta última estructura.
Esta modificación consiste en establecer unas unidades funcionales distintas de las originarias y en establecer, por lo que se refiere a determinadas funciones, que el ejercicio de todas ellas deje de estar atribuido a un órgano unipersonal y sea distribuido entre varias personas.
Así resulta de dicha confrontación y de la explicación que sobre el nuevo organigrama ofrece el Acuerdo de 15 de enero de 2002, ya que:
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Dentro del Servicio de Selección y Formación Inicial, lo que era la Sección de Formación Inicial, cuya titularidad estaba atribuida a un sólo Jefe (como resultaba de lo establecido en los artículos 20.2 y 21.1, que hablan de Jefe y no de Jefatura), es sustituido por tres Jefaturas de Sección, correspondientes al Área de Primera Instancia, al Área de Instrucción y a la Sección de Relaciones Externas e Institucionales.
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Las funciones atribuidas en el artículo 20.2 del Reglamento 2//1995 a una sola persona, para su ejercicio individual, pasan, si se tiene en cuenta la explicación del Acuerdo de 15 de enero de 2003, pasan (se repite) a ser atribuidas a tres personas.
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A consecuencia de lo anterior, se altera también el número de componentes de la Comisión Pedagógica prevista en el artículo 21 del Reglamento y, con ello, la significación que el voto de cada uno de esos iniciales componentes tenía en orden a las decisiones que corresponden a dicha Comisión.
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No resulta convincente la explicación que ofrece el Acuerdo de 15 de enero de 2003 para descartar que el de 24 de julio de 2002 hubiera introducido un cambio organizativo en relación a lo que existía con anterioridad a esta última fecha.
Se dice que en virtud de Acuerdos anteriores, no impugnados, ya se había distribuido entre varios Letrados la Jefatura de Sección de Formación Inicial, conforme a lo permitido en el artículo 13.2 del Reglamento 2/1995 ; y, después de afirmar que tras esos anteriores Acuerdos se añadieron dos Jefes de Sección al inicialmente existente, se explica el alcance del nuevo organigrama con estas palabras: "de tal forma que la Escuela Judicial desde el día 24 de abril de 2002 ha venido disponiendo de tres Jefes de Sección, siendo así que lo que se ha hecho con el organigrama aprobado es proceder a la distribución de funciones entre esas tres personas sin alterar el marco normativo existente, previsto en el artículo 20.2 del Reglamento 2/95 (...)".
Estas palabras vienen a reconocer el cambio organizativo: un órgano individual, el Jefe de la Sección de Formación Inicial, pasa a ser sustituido por tres nuevos Jefes de Sección, y lo que antes eran funciones de un sólo órgano se distribuyen entre esos tres nuevos Jefes de Sección. Y no puede aceptarse que el cambio organizativo se hubiera producido con anterioridad porque si, como se dice, la nueva distribución de funciones la hace el Acuerdo de 24 de julio de 2002, esa anterior asignación de Letrados a la Sección de Formación Inicial debe entenderse que no se hizo atribuyéndoles el ejercicio autónomo de los cometidos funcionales correspondientes al órgano individual que era el Jefe de la Sección de Formación Inicial, sino para ofrecer a éste un simple apoyo técnico sin despojarle del ejercicio individual de ninguna de sus funciones.
Se ha producido, pues, con ese cambio organizativo, una modificación de lo establecido en el Reglamento 2/1995, de 7 de junio, de la Escuela Judicial, sin observar el procedimiento exigido para ello por la LOPJ, por lo que, en razón a ese resultado, debe compartirse esa alegación principal de la parte actora de que la actuación del CGPJ aquí litigiosa tiene un carácter reglamentario.
Ahora bien, ese cambio debe admitirse en cuanto a lo decidido sobre las Jefaturas de Sección pero no en cuanto a lo decidido sobre la reasignación de las dos plazas de profesores. Respecto de éstos, por lo que luego se razonará, no se advierte la atribución de unos cometidos que puedan ser considerados contrarios a los que les asigna el artículo 36 del Reglamento 2/1995.
Por lo cual, la nulidad solicitada con base en el artículo 62.1.e ) debe quedar limitada a esas Jefaturas de Sección.
Lo anterior hace que los motivos de impugnación fundados en la vulneración del principio de racionalidad y la desviación de poder solamente sea ya necesario estudiarlos en relación a esa otra decisión que también adoptó el impugnado Acuerdo de 24 de julio de 2002: "la reasignación de dos plazas de profesores ordinarios de Jueces en Prácticas dedicadas a la fase de Adjuntos, con dedicación exclusiva".
La crítica que la demanda hace a esta reasignación es que es irracional y contraria al artículo 36 del Reglamento de la Escuela Judicial, porque confunde funciones docentes y funciones de gestión al adscribir a profesores ordinarios a tareas técnicas de gestión.
Lo que opone al anterior reproche el Acuerdo del Pleno del CGPJ de 15 de enero de 2003 es que el hecho de que estos Profesores desarrollen su cometido con Jueces Adjuntos, que se encuentran fuera de la Escuela Judicial, no permite afirmar que realicen funciones de gestión y no lleven a cabo una actividad docente.
Y la explicación que ofrece para ese hecho es la siguiente: que la fase de Jueces Adjuntos, regulada en el Reglamento 2/2000, comporta una actividad de evaluación que se lleva a cabo mediante la remisión al Director de la Escuela Judicial de los informes que según el anterior Reglamento han de ser emitidos durante este periodo de formación; que la realidad actual de la Escuela Judicial es un elevado número de Jueces en fase de adjuntos y en fase de prácticas (el Acuerdo incluye la cifra de 533); y que esta situación es la que ha hecho necesario el nombramiento de dos profesores ordinarios, dado el importante volumen de trabajo existente en dicha fase.
Esa explicación debe considerarse convincente e impide por ello acoger la impugnación planteada en lo que se refiere a esta reasignación.
La necesidad de dedicar a esos Profesores al cometido de colaborar en la evaluación, señalada en el Acuerdo del Pleno de 15 de enero de 2003, resulta razonable y verosímil, y tampoco el inicial Acuerdo de 24 de julio de 2002 ofrece una base para apreciar que vayan a ser otras las tareas de esos dos profesores.
Y aceptado que van a realizar esas tareas de evaluación, éstas no exceden del ámbito de funciones que para los Profesores define el artículo 36 del Reglamento 2/1995, de 7 de Junio de la Escuela Judicial.
Procede la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo en los términos que resultan de todo lo anteriormente razonado, y no son de apreciar circunstancias para hacer un especial pronunciamiento sobre costas.
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- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Asociación Judicial "JUECES PARA LA DEMOCRACIA" contra los Acuerdos de 24 de julio de 2002 y 15 de enero de 2003 del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, que se anulan, por no ser conformes a Derecho, únicamente en lo que deciden sobre la estructuración del organigrama de la Escuela Judicial con la Jefatura de Sección del Área de Primera Instancia, la Jefatura de Sección del Área de Instrucción y la Jefatura de Sección de Relaciones Externas e Institucionales.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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STSJ Comunidad de Madrid 854/2015, 30 de Diciembre de 2015
...evidencia que no se está ante un supuesto asimilable al del Organigrama de la Escuela Judicial a que se refiere la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2006, puesto que la aprobación del Organigrama del Ayuntamiento de Galapagar no ha comportado ninguna modificación de una n......