STS, 2 de Abril de 2001

En la indicada fecha 27 de enero de 1992, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia dictó la sentencia número 23, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Clemente y otros contra dos liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Los Alcázares por el Impuesto de Plus Valía por trasmisión de terrenos en Los Lorenzos, liquidaciones que quedan confirmadas por ser conformes a Derecho; sin costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de Don Clemente y seis más interpuso el presente recurso de apelación -formulando las pertinentes alegaciones-, que ha sido tramitado ante esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizado, a su vez, por el Ayuntamiento de Los Alcázares recurrido, su oportuno escrito de alegaciones u oposición, se señaló, para votación y fallo, la audiencia del día 27 de marzo de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia, estimatoria del recurso contencioso administrativo número 334/1990 promovido por Don Clemente y seis más contra el acuerdo del Ayuntamiento de Los Alcázares denegatorio del recurso de reposición contra las dos liquidaciones del IMIVT objeto de controversia (giradas con motivo de las transmisiones derivadas de las compraventas inmobiliarias perfeccionadas el 28 de diciembre de 1988 y el 27 de junio de 1989), se basa en las siguientes consideraciones:

1. Los terrenos transmitidos están sujetos al referido Impuesto porque los mismos están clasificados en las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento, NN.SS., -aprobadas definitivamente en el año 1986- como "suelo urbanizable o apto para urbanizar", es decir, equivalente al "suelo urbanizable programado" (siempre sometido, normativamente, al tributo cuestionado).

2. Tales terrenos están comprendidos en la Categoría Cuarta del Indice de Tipos Unitarios del Impuesto ("Resto: Urbanización 'Punta Calera', Urbanización 'Los Espejos', Urbanización 'La Sola', Urbanización 'Las Palmeras'"), porque tal frase es especificadora del habitual criterio residual relativo a las áreas o espacios físicos que, sujetos al Impuesto, no están expresamente identificados por sus nombres propios.

El presente recurso de apelación se funda, en síntesis, en que, (a), los terrenos de autos no están sujetos al IMIVT porque, si bien están clasificados en el NN.SS. del Ayuntamiento, como "suelo apto para urbanizar o suelo urbanizable", el apartado 7.2 de las mismas establece que "en tanto no se aprueben los Planes Parciales, PP, que desarrollen las determinaciones de las NN.SS, tales terrenos estarán sujetos a la Ordenanza de SUN -Suelo No Urbanizable- que se especifica para cada zona o sector en la norma correspondiente"; (b), los terrenos de autos no están comprendidos -ni valorados, en consecuencia- en la Categoría Cuarta del Indice de Tipos Unitarios, pues la palabra "Resto" va delante, y no detrás, de la lista de Urbanizaciones, y sólo las cuatro reseñadas en tal Categoría son las consideradas como sujetas a la exacción debatida (pues los terrenos ahora analizados, por sus características, no pueden ser considerados, por analogía - prohibida por la Ley General Tributaria, LGT-, como una Urbanización); (c), las liquidaciones no pueden tomar como base imponible la totalidad de las superficie de los inmuebles transmitidos, porque, según el artículo 356 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, no cabe incluir en la superficie gravable las porciones de la misma que deban cederse obligatoria y gratuitamente para viales, zonas verdes y equipamientos comunitarios y en concepto del 10% de aprovechamiento medio; y, (d), debe disminuirse o reducirse el valor final fijado en el Indice en un 20% en función de las difíciles características naturales de los terrenos, a tenor de lo previsto en el artículo 355.2 del citado Real Decreto Legislativo 781/1986.

A pesar de lo razonado por la parte recurrente, no procede estimar el presente recurso de apelación, en tanto en cuanto:

1. En relación con la sujeción de los terrenos al IMIVT: Los terrenos de autos están, efectivamente, sujetos al citado Impuesto, como ha declarado la sentencia recurrida, porque:

   1. - Están clasificados en las NN.SS. del Ayuntamiento, vigentes desde el año 1986, como "suelo urbanizable o suelo apto para urbanizar" y tal clase de suelo está conceptuado en las normas urbanísticas aplicables como "suelo urbanizable programado", que, según el artículo 350.2 del Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, está sujeto a dicho tributo.

   2. - Al respecto, es doctrina, ya consolidada, de este Tribunal Supremo la de "que, cuando la zona de ubicación del terreno se regula todavía por la Ley del Suelo de 1956, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria 3ª de la Ley del Suelo de 1975, y no hay PGOU regulador, las Normas Subsidiarias de Planeamiento (y, a su modo, la Delimitación del suelo) constituyen una ordenación del suelo de la misma naturaleza jurídica que los Planes Urbanísticos, supliendo su ausencia y siendo consideradas como Planes reducidos, pero participantes de la esencial identidad y función que los Planes propiamente dichos; es decir, que conforman un instrumento de ordenación urbanística, pudiendo, a partir de la reforma de 1975, sustituir al Plan General Municipal, siquiera sea en versión limitada, tanto en la clasificación del suelo cuanto en la legitimación de la formulación de los otros instrumentos típicos de la ordenación urbanística municipal, y pudiendo calificarse de Planes menores o reducidos; y, por esta condición, cumplen determinar la utilización posible del suelo y, en concreto, sus usos transformativos y constructivos".

      Y, al ser las Normas Subsidiarias de Planeamiento (y, a su modo, la Delimitación del Suelo) de ámbito municipal, como ya hemos dicho, verdaderos planes urbanísticos de naturaleza limitada, pueden tener, según dispone el artículo 91.b) del citado Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978, un objeto amplio o pleno, de modo que permiten una real clasificación del suelo en las tres categorías de urbano, urbanizable y no urbanizable ("Las Normas Subsidiarias tendrán por objeto: b.- Clasificar el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable, delimitando el ámbito territorial de cada uno de los distintos tipos de suelo, estableciendo la ordenación del suelo urbano y de las áreas aptas para la urbanización que integren el suelo urbanizable y, en su caso, fijando las normas de protección del suelo no urbanizable") y las más amplias determinaciones especificadas en el artículo 93 del mismo Reglamento, entre las que es de destacar la posibilidad de delimitar terrenos en las 'áreas aptas para la urbanización'.

      Y, de esta naturaleza y alcance de las Normas Subsidiarias de Planeamiento (y/o de la Delimitación del Suelo), se deduce que al suelo clasificado en las mismas como 'urbanizable' o con el concepto similar de 'área apta para urbanizar' le es de aplicación y ha de tener el mismo tratamiento que el 'suelo urbanizable programado', ya que, en la urbanización de aquel suelo urbanizable atípico, han de cumplirse los stándares legales del Sector, pues la ordenación de dicho suelo, según los artículos 71.4 de la Ley del Suelo de 1976 ("Para la urbanización y edificación al amparo de Normas Subsidiarias -y/o de Delimitación del Suelo-, éstas deberán prever, además de las determinaciones generales, el señalamiento de las zonas en que puede urbanizarse con arreglo a las prescripciones contenidas en las mismas Normas, llevándose a cabo el desarrollo de tal señalamiento a través de los correspondientes Planes Parciales") y 94.2 del Reglamento de Planeamiento ("Las determinaciones establecidas en las áreas aptas para urbanizar se desarrollarán a través de los correspondientes Planes Parciales"), ha de producirse, como se indica, mediante Planes Parciales -a los que queda vinculada-; llegando el artículo 47.1 de ese Reglamento a establecer el mismo standar de densidad, a efectos de la limitación de viviendas, fijado -en el artículo 75 de la Ley del Suelo- al 'suelo urbanizable programado' y a las 'áreas declaradas aptas para urbanización en las citadas Normas Subsidiarias', con la puntualización añadida, según el artículo 57 del Reglamento de Gestión Urbanística del mismo año 1978, de que los propietarios de terrenos situados en las 'zonas aptas para urbanizar' están sujetos a los mismos deberes impuestos por el artículo 84.3 de la Ley del Suelo de 1976 a los titulares de 'suelo urbanizable programado' ("... cesiones obligatorias y gratuítas para viales, zonas verdes, etc. y cesión del 10% del aprovechamiento medio que resulte de los establecido en cada Plan Parcial").

      En consecuencia, al ser equivalente el "suelo apto para urbanizar", así clasificado en las Normas Subsidiarias (y/o en las Delimitaciones del Suelo), al "suelo urbanizable programado" al que se hace referencia en el artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, debe concluirse, dada la interpretación restrictiva que debe presidir el análisis de los presupuestos de no sujeción y de exención, que la transmisión de los terrenos de autos está sujeta al Impuesto cuestionado.

   3. - A mayor abundamiento, y como resumen de lo anterior, la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1995 dictada en recurso de revisión -a las que siguieron, inmediatamente, entre otras posteriores, las de 15 de marzo, 20 de abril y 1 de septiembre de 1996-, tiene declarado que "En Derecho lo decisivo no son los nominalismos, el "nomen iuris" de las instituciones o de las relaciones, sino el régimen jurídico que las normas establecen para unas y otras, de tal modo que si este régimen se caracteriza por los mismos principios, y se sujeta al núcleo básico de preceptos en la misma forma, habrá de concluirse en que se produce la asimilación o equivalencia. Esto es lo que ocurre con el suelo apto para urbanizar, así clasificado por las Normas Subsidiarias de ámbito Municipal, cuya equivalencia con el urbanizable programado de los Planes Generales hemos de establecer. Los estándares urbanísticos, como el de densidad de población, son iguales en uno y otro suelo (art. 47.1 del Reglamento de Planeamiento, Decreto 2159/1978 de 23 de junio); el desarrollo del suelo apto para urbanizar se realiza, al igual que el urbanizable programado, mediante Planes Parciales, o mediante Planes Especiales atendidas las singulares circunstancias del caso; las cargas y cesiones obligatorias de los propietarios se parifican en una y otra clase de suelo, conforme dispone el art. 57.1 del Reglamento de Gestión Urbanística, Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. Se trata, en ambos casos, de suelo previsto en el instrumento de planeamiento con destino más o menos inmediato a su urbanización y posterior uso y edificación, mediante un ulterior desarrollo que detalle su ordenación urbanística, pero con indudable vocación de transformarse en suelo urbano, lo que determina una revalorización de tales terrenos que dimana directamente de dichas clasificaciones y a la que permanece ajena la actividad de sus propietarios. El hecho imponible -incremento de valor de los terrenos- concurre plenamente en uno y otro caso, por lo que, dada la asimilación establecida, el suelo apto para urbanizar propio de Normas Subsidiarias ha de estimarse comprendido en el art. 87.2 del Real Decreto 3250/1976, precepto después literalmente reproducido en el art. 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, aprobando el Texto Refundido de Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

      Si alguna duda cupiera sobre la equivalencia, a los efectos que nos ocupan, de ambas clases de suelo, la disiparían normas posteriores a la fecha de la liquidación controvertida pero sumamente orientadoras para una acertada decisión del problema debatido. En efecto, de un lado, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, al regular el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, prescribe en su art. 105.2 que no están sujetos al tributo los terrenos considerados rústicos a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, y el art. 62-a) de dicha Ley incluye entre el suelo de naturaleza urbana no solo al urbano, al urbanizable programado y al no programado desde la aprobación de un Programa de Actuación Urbanística, sino también, de forma explícita, al suelo susceptible de urbanización, en clara alusión al integrante de áreas aptas para la urbanización; y por otra parte, la vigente refundición de la legislación estatal sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de junio) señala en términos inequívocos la expresada asimilación de ambas categorías de suelo, al disponer en su art. 11.3 que "El suelo clasificado como apto para urbanizar por normas subsidiarias de planeamiento se equipara al suelo urbanizable programado, excepto a los efectos de la necesidad de programación y del régimen de utilización del suelo" y, lo que es más trascendente, que a efectos valorativos la equiparación juega en toda su extensión, como prescribe el apartado 4 de dicho precepto, a cuyo tenor "En todo caso, a efectos de la valoración del suelo, supuestos expropiatorios y obtención de terrenos dotacionales, el suelo apto para urbanizar se equipara al suelo urbanizable programado", de suerte que no se ajustaría a Derecho un trato fiscal privilegiado de no sujeción al impuesto de Plus- valía respecto a un suelo -el que integran las áreas aptas para urbanizar de Normas Subsidiarias Municipales-, cuyos módulos de valoración son los mismos que los del suelo urbanizable programado, que sí se halla sujeto a gravamen. Se impone, en conclusión, la estimación de la demanda de revisión, al ser la tesis juridicamente acertada la de la sentencia invocada como antecedente, con la obligada rescisión íntegra de la sentencia firme impugnada.

   4. - En consecuencia, el que el apartado 7.2 de las NN.SS. del Ayuntamiento de Los Alcázares diga que, en tanto no se aprueben los Planes Parciales, los terrenos clasificados en tales NN.SS. como 'suelo urbanizable' o 'suelo apto para urbanizar' estarán sometidos a la Ordenanza de SNU, Suelo No Urbanizable, que se especifica para cada zona o sector, no desvirtúa lo que antes se ha dejado sentado, porque, como apunta la sentencia recurrida, (a), los Planes Parciales no clasifican suelo, ni pueden alterar la clasificación contenida en los Planes Generales o en las NN.SS. y/o Complementarias de Planeamiento -artículos 10, 12.1.a) y 71 de la Ley del Suelo de 1976-, por lo que la falta de Plan Parcial no puede suponer nunca una descalificación de los terrenos, ni puede dejarlos exentos o excluídos del IMIVT; (b), los Planes Parciales sólo cumplen la función de desarrollo de los Planes Generales y de las NN.SS y Complementarias, sin alterar las determinaciones de éstas -artículos 13 y 71.4 de la Ley del Suelo de 1976 y 44.4 del Reglamento de Planeamiento-; (c), la habilitación que presta el Plan Parcial respecto del suelo urbanizable o apto para urbanizar está referida a la acción urbanizadora, a fin de dotar a dicha clase de suelo de los servicios necesarios para poder conceptuarlo de solar edificable; y, (d), el mencionado apartado 7.2 de las NN.SS. no quiere significar otra cosa diferente a lo acabado de exponer, pues las 'actuaciones' que requieren de Plan Parcial en el suelo urbanizable o apto para urbanizar no son otras que las obras de urbanización (previo el correspondiente Proyecto) y las de edificación (previa la correspondiente licencia), por lo que, si bien la ausencia del Plan Parcial y de su ejecución puede implicar, de momento, la utilización o aprovechamiento del suelo urbanizable o apto para urbanizar como si fuera, aún, suelo urbanizable, tal interina situación no supone, en modo alguno, como ya se ha indicado, una desclasificación del suelo comentado -a los efectos aquí examinados, de su aptitud para ser suelo gravado por el IMIVT-.

2. En relación con la previsión de los terrenos de autos en el Indice de Tipos Unitarios del Ayuntamiento de Los Alcázares: Es evidente que están comprendidos y, consecuentemente, valorados en la Categoría Cuarta del citado Indice, porque, ya aparezca la palabra "Resto" al principio o al final del contenido de tal Categoría, y estén citados, o no, expresamente, aquéllos entre las cuatro Urbanizaciones reseñadas en la misma, lo cierto es que, a tenor de una interpretación espiritual y finalista -no analógica ni extensiva- de lo que es el catálogo de las zonas, sectores, polígonos, manzanas, calles y espacios que suele comprender el Indice, esa palabra "Resto" quiere referirse a los terrenos enclavados dentro del término municipal, fuera del casco urbano, que, como las cuatro Urbanizaciones designadas (cuyo listado no es cerrado ni numerus clausus), están sujetos del IMIVT.

3. Los dos motivos impugnatorios restantes (la no toma en consideración como base imponible de las porciones superficiales destinadas a ser cedidas al Ayuntamiento para viales, zonas verdes y equipamientos comunitarios y la potencial reducción del valor final hasta en un 20% en función de las características del terrenos) no pueden gozar de virtualidad, pues, examinados todos los antecedentes del caso obrantes en el expediente y en los autos jurisdiccionales de instancia y las alegaciones ya efectuadas por los interesados con anterioridad, tales motivos son, en realidad, unas "cuestiones fáctico jurídicas nuevas", que, en consecuencia, deben quedar extramuros de lo que ahora constituye el objeto de debate y controversia en el presente recurso de apelación -so pena, caso contrario, de desvirtuar el carácter revisorio de la Jurisdicción, en detrimento de la igualdad de expectativas procesales, de ataque y defensa, de las partes interesadas y, en consecuencia, del principio de seguridad jurídica-.

No hay méritos, en consecuencia, para hacer expresa condena en las costas causadas en esta actuaciones, a tenor de lo indicado en el artículo 131 de la LJCA.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,