STS, 22 de Enero de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 579/1997, promovido por Don Jesús María, y en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado, sobre deslinde de dominio público marítimo terrestre del tramo de costas de la playa que rodea el Faro de Chipiona, en el término municipal de Chipiona (Cádiz).

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 7 de abril de 2000, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimamos el presente recurso contencioso administrativo número 1/579/97 interpuesto por D. Jesús María, representado por el Procurador de los Tribunales D. Luciano Rosch Nadal, contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 6 de junio de 1997 por la que se aprueba el deslinde del dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de la Playa que rodea el Faro de Chipiona, en el término municipal de Chipiona (Cádiz), resolución que anulamos como contraria a derecho exclusivamente en lo que se refiere a la inclusión como terrenos de dominio público marítimo terrestre de las aceras que rodean a la Finca registral número NUM000, denominada "Pabellones del Faro" propiedad de la parte actora, de forma que procede rectificar la línea de deslinde excluyendo esta zona al no haberse acreditado ser bien demanial; sin condena en costas.".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de junio de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de enero de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando y anulando la sentencia recurrida y declarando ser justos y conformes a Derecho los actos impugnados, con íntegra confirmación de los mismos.

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 4 de noviembre de 2000, ordenándose también, por providencia de 25 de febrero de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (DON Jesús María) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 3 de abril de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 4 de diciembre de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de enero de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 7 de abril de 2000, y en su recurso contencioso administrativo nº 579/1997, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Jesús María contra la Resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 17 de junio de 1997, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal del tramo de costa que rodea el Faro de Chipiona (Cádiz).

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el deslinde impugnado.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. Que «la impugnación de la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde se concreta en determinar si la inclusión en el dominio público de las aceras que circundan la finca registral propiedad del actor, edificación denominada pabellones del Faro, resulta, o no, conforme a derecho.

   La resolución impugnada en su Considerando 2 concreta respecto a esta inclusión "La segunda contiene los terrenos que, de acuerdo con la documentación que se anexiona en el informe del anejo al Proyecto de deslinde, pertenecen a la señal marítima, y que por lo establecido en el artículo 4.10 de la Ley de Costas son de dominio público marítimo terrestre estatal", y posteriormente añade como motivación "a la vista de los datos recabados en la investigación realizada, puede concluirse que los terrenos que, sin duda alguna, puedan considerar como pertenecientes al Faro son los incluidos en el deslinde".

   Establece el invocado artículo 4.10 de la Ley de Costas, entre los supuestos de pertenencia al dominio público marítimo terrestre "Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas, salvo lo previsto en el artículo 18».

2. Que la Sala de instancia «llega a la conclusión contraria a la mantenida por la Administración, al estimar que ésta ni ha justificado la conformidad a derecho de la inclusión del acerado, ni ha desvirtuado los elementos probatorios que ha introducido la parte actora.

   En efecto, no se razona en qué modo el terreno está afectado al servicio del faro, tampoco los planos y fotos que aparecen en el expediente administrativo aportan razón alguna para tal inclusión. Si observamos las señales que sitúan los vértices que aparecen en el expediente de deslinde, vemos como tras el vértice M-7, que está situado en el final del acerado, los vértices 8 y siguientes se sitúan en el límite del edificio, en la base de sus paredes perimetrales, es decir que incluye el acerado en el dominio público, sin explicar la modificación.

   Junto a ello, valoramos el contenido de la inscripción registral que incluye el acerado en el inmueble, y si bien es conocido que la inclusión en el Registro de la Propiedad no obsta a que el terreno constituya dominio público no cabe duda que haría falta establecer en base a qué características ha de considerarse como tal o, en el supuesto de autos, en qué modo dicho acerado está afectado al servicio de iluminación y señalización marítima».

3. Que «Relevante resulta también la resolución del Ministerio de Obras Públicas de 9 de febrero de 1971 de deslinde para aclaración de límites de los terrenos de dominio público que rodean al Faro de Chipiona, que, tras plantearse "si dichos terrenos son bienes de dominio público o zona marítimo terrestre o bien pueden merecer la calificación de bienes patrimoniales", acuerda la remisión del expediente a la Dirección General del Patrimonio del Estado, por si dicho Centro considerare oportuno ejercer la acción investigadora que le atribuyen la Ley y Reglamento al Patrimonio del Estado. Esta Dirección General por resolución de 30 de septiembre de 1971 puso fin al expediente de investigación tramitado en su día por la Delegación de Hacienda de Cádiz, para determinar si los terrenos que rodean al Faro de Chipiona podían pertenecer al Estado; documental que aparece también en el ramo de prueba practicado a instancia de la actora, y que motivan unas lógicas consecuencias en el escrito de conclusiones de la actora, que sorprendentemente no merecen comentario alguno por el representante de la Administración Central ni por el de la Local».

   En síntesis, pues, la Sala estima el recurso atendiendo al resultado del examen de los planos y las fotografías, descripción registral de la finca, características del terreno controvertido ---que no presenta características de formar parte del dominio público---, y carencia de argumentación coherente por parte de la Administración.

Contra esa sentencia ha interpuesto la Administración del Estado recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA, en el que se alega la infracción del artículo 57 de la Ley 30/92, LRJPA por infracción del principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, así como 4.10 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y 5.10 del Reglamento de la misma, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre. El motivo, sin embargo, ha de ser rechazado.

Tal como hemos dicho ante motivo idéntico en nuestras sentencias de 15 de marzo, 4 y 16 de abril, y 4 de junio de 2003, aquél precepto no invierte la carga procesal de la prueba, sino que impone al demandante la carga de impugnar judicialmente el acto administrativo. Sin embargo, ya en el proceso judicial, cada parte tiene sus obligaciones probatorias, como en cualquier proceso, y sobre la Administración recae la de acreditar que se dan las circunstancias de hecho que constituyen requisitos para el ejercicio de sus competencias.

La Sala de instancia, después de un examen riguroso del expediente administrativo y de los planos y fotografías aportadas por la parte actora, ha llegado a la conclusión de que no existe prueba de que las aceras que circundan la propiedad del recurrente ---edificio denominado Pabellones del Faro---, cuente con la características exigidas para ser consideradas como parte del dominio público, desde la perspectiva del artículo 4.10 de la Ley de Costas (y 5.10 del Reglamento); esto es, por no haberse acreditado que tal concreto acerado fueran «terrenos afectados al servicio» de «las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización». Dicho de otra forma, la Sala de instancia ha entendido que la acera que bordea la propiedad del recurrente de instancia, no se encuentra afectada al servicio del faro de Chipiona.

Lo realizado por la Sala, y descrito en la sentencia, como antes hemos recogido, es una apreciación de las pruebas del expediente administrativo y de los documentos aportados por las partes que no puede ser discutida en casación, como no sea (que no es) que se trate de una apreciación contradictoria o ilógica. Esto es, la Sala de instancia ha valorado todas las pruebas practicadas y ha llegado a la conclusión de que las aceras del edificio denominado Pabellones del Faro no reúnen las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas ---concretamente, en el 4.10--- para ser considerados bienes de dominio público marítimo-terrestre, ya que no pueden ser calificados de terrenos afectados al servicio del Faro de Chipiona, conclusión a la que llega después de describir prolijamente la situación de dichos terrenos a la vista de los medios de prueba ofrecidos tanto por la Administración recurrente como por la demandante en instacia, y, por consiguiente, la aludida presunción ha quedado destruida como en cualquier otro supuesto de revisión de actos administrativos, revestidos de idéntica presunción de validez, que vienen a ser anulados por sentencia.

La Sala de instancia ha valorado todas las pruebas practicadas y ha llegado a la conclusión de que la insuficiencia del material probatorio impide, en el aspecto concreto al que nos referimos, el deslinde practicado, conclusión que obtiene después de analizar los planos y las fotografías aportadas, de examinar la descripción registral de la finca, de comprobar las características del terreno controvertido ---que no presenta características de formar parte del dominio público---, y, en fin, después de constatar la carencia de argumentación coherente por parte de la Administración la naturaleza de los terrenos objeto de controversia.

Del examen de la Resolución impugnada debe destacarse como el recurrente puso de manifiesto que el edificio de su propiedad, denominado Pabellones del Faro comprendía «no sólo la manzana edificada de unos 2.200 metros cuadrados, sino también las aceras que circundan la manzana, por lo que dichas aceras no pueden ser incluidas en los supuestos de bienes considerados del dominio público según la Ley de Costas y su Reglamento», y, en concreto, proponía que «el deslinde debiera discurrir, no por las paredes perimetrales de la edificación, sino siguiendo, desde el punto M-7, el acerado de la edificación Pabellones de Faro hasta el punto M- 11».

La Resolución, al paso de tales alegaciones y de otras del Ayuntamiento de Chipiona señala o reconoce:

1. Que es cierto que históricamente han existido dudas tanto sobre la titularidad de terrenos aledaños al Faro de Chipiona, incluso respecto de algunos no incluidos en el deslinde, tal y como en el período de alegaciones sugirió el Ayuntamiento de Chipiona. Tales dudas son las que, posiblemente, han impedido, hasta la fecha, el deslinde de tan concreto tramo de costa gaditana.

2. Que fruto de los anteriores intentos de delimitación fue el inicio, en 1969, de expediente para la aclaración de los límites del terreno que rodea al Faro de Chipiona, que pasaría a la Dirección General del Patrimonio del Estado, sobreseyéndose el 30 de septiembre de 1971, al no existir pruebas fehacientes de la propiedad de tales terrenos.

3. Que «no obstante, se ha realizado por parte de la Demarcación de Costas de Andalucía- Atlántico una investigación sobre las fincas que rodean al faro, para intentar dilucidar su origen y que figura en el proyecto de deslinde», y que, «a la vista de los datos recabados en la investigación realizada, puede concluirse que los terrenos que, sin duda alguna, pueden considerarse como pertenecientes al Faro son los incluidos en el deslinde».

4. Y, en relación con las concretas alegaciones del recurrente en relación con detentaciones privadas, incluso amparadas por asientos registrales, se señala que ello «no supone la exclusión de dichos terrenos del dominio público marítimo-terrestre, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley». Sin embargo, como bien se aprecia y destaca la sentencia de instancia, tomando como centro de su argumentación el citado artículo 4.10 de la Ley de Costas, la resolución administrativa «no razona en que modo el terreno (las concretas aceras que rodean la edificación privada del recurrente) está afectado al servicio del Faro», añadiendo que «tampoco los planos y fotos que aparecen en el expediente administrativo aportan razón alguna para tal inclusión». Igualmente destaca como no existe explicación para la ubicación de los vértices M-8 y siguientes que «se sitúan en el límite del edificio, en la base de sus paredes perimetrales, es decir que incluye el acerado en el dominio público». Y, por último, en relación con la inscripción registral, no resulta de la sentencia que sea la misma y citada inscripción el argumento que se utiliza para excluir el acerado que rodea la casa del recurrente del dominio público; la Sala parte, en su argumentación, por el contrario, que «es conocido que la inclusión en el Registro de la Propiedad no obsta a que el terreno constituya dominio público», y, sin embargo, señala, como hilo conductor central de su argumentación, que «no cabe duda que haría falta establecer en base a qué características ha de considerarse como tal o, en el supuesto de autos, en qué modo dicho acerado está afectado al servicio de iluminación y señalización marítima».

El examen del expediente sirve para la confirmación de todo lo mencionado, no existiendo en el mismo dato alguno objetivo ---en relación con la cuestión suscitada--- para mantener, como argumento de la resolución administrativa, la existencia de una nueva investigación en la que fundamentar la decisión adoptada. Llama, incluso, la atención, por las dudas que refleja, lo manifestado por el Jefe del Servicio de Gestión del Dominio Público Marítimo Terrestre de la Demarcación de Costas, en su Informe a las alegaciones presentadas, en el sentido de que «es difícil precisar si en la zona protegida por los muros que defendieron los pabellones de los embates del mar con una altura de 5,50 metros, la citadas aceras que están sobre un relleno en el trasdós del muro deben ser consideradas como propiedad privada».

Pues bien, a menos que en esa apreciación de la Sala de instancia se hayan violado las normas que regulan la apreciación tasada de ciertas pruebas o que la operación valorativa sea absurda, ilógica o contradictoria ---como no ha sido---, no puede ser atacada en casación.

Esta Sala del Tribunal Supremo ha repetido incansablemente que al recurso de casación no tiene acceso la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia salvo que se invoque, como motivo de casación, que el Tribunal "a quo" ha conculcado concretos y singulares preceptos, doctrina jurisprudencial sobre valoración de la prueba o bien que ésta es arbitraria, irracional o conculca principios generales del derecho o las reglas sobre la prueba tasada (Sentencias de esta Sala de 10 de octubre y 7 de noviembre de 1995, 27 de julio de 1996. 23 de junio y 16 de diciembre de 1997, 24 de enero, 14 de marzo, 12 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril, 24 de mayo, 5 y 12 de junio y 17 de julio de 1999, 1 de diciembre de 2001, 6 de julio y 5 de octubre de 2002), sin que se hayan así combatido las declaraciones contenidas en los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida, transcritos en el segundo de esta nuestra.

Obviamente, a la presente resolución no le corresponde pronunciarse sobre la titularidad de las mencionadas aceras (esto es, sobre si las mismas pertenecen al Ayuntamiento de Chipiona), por cuanto el pronunciamiento se limita a la comprobación de la no afectación de las mismas al Faro de Chipiona, y, por ello mismo, a la falta de requisitos par su consideración como dominio público estatal.

La desestimación del único motivo alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, en relación con la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 15 de julio.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.