STS, 10 de Febrero de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 124/1999, promovido por el AYUNTAMIENTO DE ALGECIRAS, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre en el término municipal de Algeciras.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 15 de septiembre de 2000, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de AYUNTAMIENTO DE ALGECIRAS, declarando que el acto impugnado es conforme al ordenamiento jurídico, por lo que debe ser confirmado; sin costas.".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE ALGECIRAS se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de noviembre de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 14 de diciembre de 2000 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "estimando los motivos del recurso case y anule la sentencia recurrida, y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 19 de julio de 2002, ordenándose también, por providencia de 8 de octubre de 2002, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 28 de noviembre de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a recurrente.".

Por providencia de fecha 4 de diciembre de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de enero de 2994, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 15 de septiembre de 2000, en su recurso contencioso administrativo nº 124/99, por medio de la cual se desestimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE ALGECIRAS contra la del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de 4 de mayo de 1993, aprobatoria del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre el hito V-23 del deslinde aprobado por Orden ministerial, de fecha 7 de octubre de 1969, hasta el puente de la carretera N-340 sobre el río Palmones (Rinconcillo-margen derecha del río Palmones) en el término municipal de Algeciras, aprobando el Acta de 22 de mayo de 1992 y los Planos de octubre de 1991, en los que se define el deslinde expresado, y ordenando a la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico que inicie las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde aprobado.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. Que, «el presente recurso se concreta exclusivamente a impugnar la Orden de Deslinde en lo referente a la fijación de la zona de servidumbre de protección.

   En el deslinde se fija una servidumbre de protección de 100 metros en aquellas zonas no clasificadas como urbanas a la entrada en vigor de la Ley de Costas, menos la zona consolidada de la Barriada.

   El Ayuntamiento recurrente, sostiene en síntesis que en el Sector SAE-1 del PGOU de Algeciras se ha admitido una reducción considerable de la extensión de la servidumbre, sin embargo, en relación a los sectores SAE-3 y SAE-4 no se aplica este criterio cuando se trata de circunstancias y situaciones casi idénticas, e impide el desarrollo de los aprovechamientos atribuidos por el planeamiento vigente antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas».

2. Que tras recoger el contenido del artículo 23 de la Ley de Costas, así como de las Disposiciones Transitorias Tercera.3 de la misma Ley y Octava, apartado 1.a) del Reglamento, la sentencia señala que «en el caso de autos el PGOU de Algeciras se aprobó definitivamente el 10 de febrero de 1984, clasificando el Sector SAE-3 como suelo urbanizable programado», y añadiéndose que «el deslinde impugnado en el presente procedimiento estableció una servidumbre de protección de 100 metros porque los terrenos no estaban clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas y no cuentan con Plan Parcial en esa fecha, excepto la zona consolidada».

3. Que «el argumento central de la actora de que con la servidumbre de 100 metros no le permite la ejecución del planeamiento según la volumetría asignada al sector por el Plan General, no puede ser acogido, porque ni existía derecho a urbanizar, para el que resulta necesario cuando se trata de suelo urbanizable programado la aprobación de un Plan Parcial, ni derecho al aprovechamiento urbanístico entendido como aquel derecho consistente en la atribución efectiva al propietario afectado por una actuación urbanística de los usos e intensidades susceptibles de apropiación privada, o su equivalente económico, se adquiere una vez cumplidos los deberes de cesión, equidistribución y urbanización en los plazos fijados por el planeamiento o la legislación urbanística aplicable (Art. 26 del Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo)».

4. Que «no se da lugar a indemnización, porque para ello la legislación urbanística exige una modificación o revisión del planeamiento que atribuya unos aprovechamientos inferiores a los anteriores, siempre que estos hubieran sido ya patrimonializados y no pudiesen materializarse (art. 237 TRLS). En el caso de autos, desde luego, no ha existido revisión de planeamiento.

   Y no se pueden patrimonializar unos derechos que no están determinados ante la inexistencia de Plan Parcial, que tiene por objeto el desarrollo en el suelo urbanizable programado de las determinaciones del Plan General».

Contra esa sentencia ha interpuesto el Ayuntamiento recurrente recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación que se articulan a través de un artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, considerando infringido, en el primero, las Disposiciones Transitorias Tercera, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y Octava del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la misma, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre; y, en el segundo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

Ambos motivos, sin embargo, han de ser desestimados, siguiendo, de conformidad con los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, lo establecido en nuestra STS de 26 de enero de 2004 que desestimó el recurso de casación que, con el nº 7105 de 1999, fue interpuesto por la Asociación de Vecinos Alfredo Zanalegui, contra la sentencia pronunciada, con fecha 18 de junio de 1999, por la misma Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo nº 2068 de 1994, contra la misma Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de 4 de mayo de 1993, objeto también de la pretensión deducida en los autos en los que se ha dictado la sentencia que aquí se revisa.

Como hemos expresado en el primer motivo se consideran infringidas por el Ayuntamiento recurrente las Disposiciones Transitorias Tercera, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y Octava del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la misma, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre.

Expone el Ayuntamiento, en apoyo de su pretensión anulatoria, tras reproducir el texto íntegro de ambas Disposiciones Transitorias que, de las mismas, «no puede deducirse que, de forma automática, la inexistencia de aprobación definitiva de un Plan Parcial conlleve indisolublemente la aplicación de las normas del Título II de la Ley de Costas»; que, con tal actuación «se invaden competencias típicas y sustantivas de criterios que deben venir impuestas por vía de ordenación», recordando los recursos de inconstitucionalidad formulados, por tal motivo, contra la Ley de Costas, y como la STC 149/1991, de 4 de julio, declaró la inconstitucionalidad de determinados preceptos (en realidad, solo del 26.1). Señala, también, el recurrente que la Ley de Costas tiene una evidente incidencia sobre el planeamiento urbanístico vigente, persiguiendo la misma la doble finalidad de respetar los derechos adquiridos que pudieran originar indemnización así como la exclusión de un proceso de revisión que frustrara las expectativas de edificación; desde tal perspectiva, analiza las reglas contenidas en la DT 3º.2 --en función de contar, o no, con Plan Parcial aprobado en la fecha de entrada en vigor de la Ley--, llegando a la conclusión de que ello «no necesariamente constituye la única circunstancia que deba ser tenida en cuenta para verificar si las disposiciones del Título II de la Ley de Costas son directamente aplicables», ya que según expone. «además, es necesario contactar (sic) si existe o no derecho a indemnización urbanística en los suelos urbanizables que carezcan de Plan Parcial».

Partiendo de tal planteamiento el recurrente analiza los supuestos indemnizatorios contemplados en la legislación urbanística, señalando que los mismos no tienen un carácter exhaustivo, ofreciendo una simple enumeración para facilitar el control jurisdiccional y garantizar los derechos de los particulares, y, llegando a la conclusión de que los propietarios de los terrenos ubicados en los Sectores SAE-3 y SAE-4 del PGOU de Algeciras cuentan con derecho a ser indemnizados, con fundamento en las expectativas urbanísticas, una vez consolidada la transformación del suelo rústico en urbanizable, al no poder consumar tales expectativas con posterioridad por la anulación de las previsiones del Plan. Y, tras exponer los supuestos de indemnización desde la perspectiva urbanística, señala que la DT 3ª de la Ley de Costas introduce un criterio mas generoso que la propia legislación urbanística, no fundándose en la patrimonialización del aprovechamiento sino en el grado de desarrollo del planeamiento y no en el de su ejecución (o patrimonialización). En síntesis, que si bien no se había aprobado el correspondiente Plan Parcial a la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin embargo el Plan General de Ordenación Urbana reconocía a dicho suelo determinado aprovechamiento urbanístico, incompatible con el gravamen derivado de la servidumbre de protección, lo que presupone su indemnizabilidad.

Aunque la exégesis de los preceptos contenidos en las dos Disposiciones Transitorias, invocados en este primer motivo de casación, es complicada, de lo que no cabe duda es de que, cuando las zonas de servidumbre de protección y de influencia afecten a suelos que, a la entrada en vigor de la vigente Ley de Costas, estuviesen clasificados como suelo urbanizable programado o apto para urbanizar, las Administraciones urbanísticas, autonómica y municipal, conservan sus propias competencias para fijar definitivamente la superficie gravada con dicha servidumbre de protección, para lo que ha de tenerse en cuenta si los terrenos cuentan o no con Plan Parcial definitivamente aprobado.

Como en el caso enjuiciado los terrenos, gravados con la servidumbre de protección del domino público marítimo-terrestre, no contaban con Plan Parcial definitivamente aprobado, nos ceñiremos a este primer supuesto, contemplado en los apartados 2.a) de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas y 1.a) de la Disposición Transitoria Octava de su Reglamento.

Al aprobar la Administración General del Estado un deslinde fijando el límite del dominio público marítimo-terrestre y, en su caso (artículos 19.1 y 26.1 del Reglamento de Costas), la línea de la ribera del mar cuando ésta no sea coincidente con aquél, si el suelo, gravado con la servidumbre de protección, está clasificado como urbanizable programado o apto para urbanizar sin que cuente con Plan Parcial definitivamente aprobado, dicha servidumbre recaerá, en principio, sobre una zona de cien metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar (artículo 23.1 de la Ley de costas y 43.1 de su Reglamento), debiéndose señalar en el plano el límite interior de la zona de servidumbre de protección (artículos 12.5 de la Ley de Costas, 19.3 y 21.2 de su Reglamento).

Ahora bien, como la aplicación de los citados preceptos reguladores de la superficie afectada por la servidumbre de protección se supedita por la Disposición Transitoria Tercera 2.a) de la Ley de Costas y por la Disposición Transitoria Octava 1.a) del Reglamento a que tal afectación no de lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística, esa superficie de cien metros, medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar con las limitaciones derivadas legalmente de la servidumbre de protección, pende para su consolidación de la aprobación definitiva del Plan Parcial correspondiente por las Administraciones urbanísticas competentes, ya que si, al ser éste aprobado definitivamente, resultase que son indemnizables determinados aprovechamientos urbanísticos atribuidos al suelo por el Plan General de Ordenación Urbana, la superficie gravada con la servidumbre de protección se reducirá para evitar tales indemnizaciones, procurando que la anchura de la zona de protección sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por dicho planteamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser, lógicamente, inferior a los veinte metros establecidos por las mismas Disposiciones transitorias para el suelo urbano, en cuyo caso resultaría aplicable lo dispuesto en el apartado 3 de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas y la Disposición Transitoria novena de su Reglamento, en relación con la Disposición Transitoria cuarta 2 de aquélla.

En cualquier caso, como establece el apartado 2 de la Disposición Transitoria Octava del Reglamento de Costas, sólo se tendrán en cuenta las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico que, resultando exigibles por la estricta aplicación de la Ley de Costas, supongan una modificación del planeamiento vigente indemnizable con arreglo a la legislación urbanística, por lo que no son obstáculo para la estricta aplicación de los preceptos de la Ley de Costas, entre ellos los relativos a la superficie gravada con la servidumbre de protección, las indemnizaciones que fuesen exigibles por los gastos realizados en la redacción de planes o proyectos, expedición de licencias u otros derivados del cumplimiento de obligaciones impuestas por la normativa vigente.

De lo expresado en el precedente fundamento jurídico se deduce que, al no haberse aprobado definitivamente el Plan Parcial del suelo urbanizable programado por las Administraciones urbanísticas competentes, se ignora si el respeto de los aprovechamientos urbanísticos reconocidos a ese suelo por el Plan General de Ordenación Urbana ha de comportar la reducción de la superficie destinada a servidumbre de protección, la que exclusivamente se reducirá si hubiese que proceder a indemnizar la pérdida de tales aprovechamientos con arreglo a las normas que hemos dejado transcritas, es decir cuando las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico requieran una modificación del planeamiento vigente indemnizable según la legislación urbanística, y, en consecuencia, la Sala sentenciadora no ha conculcado, al declarar ajustada a derecho la fijación del límite interior de la servidumbre de protección, lo establecido en las citadas Disposiciones Transitorias tercera 2 a) de la Ley de Costas y octava 1 a) de su Reglamento.

Tampoco ha conculcado dicha Sala, al así resolver, las competencias que la Ley de Costas reserva a las Administraciones autonómica y municipal en la aprobación del planeamiento y consiguiente fijación de la superficie gravada con la servidumbre de protección, ya que dichas Administraciones han de proceder a ejercer esas competencias en la aprobación del planeamiento urbanístico y como consecuencia de ello resultará o no modificado el límite interior de la servidumbre de protección, que, al no existir Plan Parcial definitivamente aprobado, la Administración General del Estado señaló, según establecen los artículos 23.1 de la Ley de Costas y 43.1 de su Reglamento en relación con la Disposición Transitoria tercera 2 a) de la Ley de Costas y la Disposición Transitoria octava 1 a) de su Reglamento, a cien metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, razones ambas que determinan la desestimación del primer motivo de casación esgrimido por la representación procesal de la Asociación recurrente.

En el segundo motivo de casación, se aduce la vulneración por la sentencia recurrida de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la exclusividad de las competencias de las Administraciones autonómica y municipal para declarar la indemnizabilidad por la pérdida o disminución de los aprovechamientos urbanísticos en los casos de revisión del planeamiento, recogida en la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, de dicho Tribunal, exclusividad que reconoce también la Disposición Transitoria octava , apartado 5, del Reglamento de la Ley de Costas.

En síntesis, señala la parte recurrente que la Administración del Estado no es competente para determinar la indemnizabilidad o no del presupuesto enjuiciado, que, en todo caso, corresponde a la Administración autonómica o municipal.

Este último motivo de casación tampoco puede prosperar porque la Sala de instancia, al considerar conforme a derecho el trazado de la línea de servidumbre de protección en el deslinde impugnado, no niega dicha competencia exclusiva, limitándose a constatar que el suelo no contaba con Plan Parcial definitivamente aprobado, pero sin examinar, por no ser objeto del pleito, las consecuencias que pudiera tener en la determinación de esa línea o límite el ejercicio de sus atribuciones urbanísticas por las Administraciones autonómica y municipal, una vez declarado, en la forma prevista por el apartado quinto de la Disposición Transitoria octava del Reglamento de la Ley de Costas, que no resulta posible la revisión del planeamiento sin dar lugar a indemnización, cuya resolución pondría fin al procedimiento, sin perjuicio, obviamente, de su impugnabilidad en sede jurisdiccional

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.