STS, 29 de Marzo de 2006

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ha seguido el recurso nº 596/2001, promovido por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA) y en el que ha sido parte demandada el GOBIERNO DE CANTABRIA, el AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA y la ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO DE SANTA MARINA DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA, sobre aprobación del Plan Parcial de Santa Marina en San Vicente de la Barquera.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 25 de octubre de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (A.R.C.A.), contra la desestimación, por silencio administrativo, del recurso de alzada formulado por ARCA ante el Consejo de Gobierno de Cantabria contra el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo adoptado en sesión de fecha 18 de diciembre de 2000, por el que se acuerda la aprobación definitiva del Plan Parcial Santa Marina en San Vicente de la Barquera, declarando la nulidad de la resolución combatida por ser contraria al ordenamiento jurídico, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones del GOBIERNO DE CANTABRIA, el AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA y de la ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO DE SANTA MARINA DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA, se presentaron escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 29 de noviembre de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, por la representación del AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA en fecha 21 de enero de 2003 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "estimando el presente recurso, case, anule o revoque la Sentencia recurrida, y dicte otra por la que en definitiva se desestime el recurso interpuesto por A.R.C.A. y confirme el acto administrativo recurrido, por conforme al ordenamiento jurídico, imponiendo las costas del recurso a quien se oponga al mismo".

La ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO DE SANTA MARINA DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA, en fecha 12 de febrero de 2003 presentó escrito interponiendo recurso de casación, y tras exponer los motivos que consideró pertinentes, solicitó que previos los trámites oportunos dictara sentencia por la que "estimando el presente Recurso, case, anule o revoque la Sentencia recurrida y dicte otra por la que se desestime el recurso promovido por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria y confirme el acto administrativo recurrido, por ser ajustado a Derecho, imponiendo las costas del recurso a quien se oponga al mismo".

Asimismo, por el Letrado de los servicios jurídicos del GOBIERNO DE CANTABRIA se presentó escrito en fecha 5 de marzo de 2003 exponiendo el motivo que consideró oportuno, solicitó que previos los trámites legales se dicte sentencia por la que "desestime el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la asociación actora confirmando el acto impugnado, por ser dicho acto conforme a Derecho".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 3 de marzo de 2005 , ordenándose también, por providencia de 5 de julio de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (A.R.C.A.) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 11 de octubre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "desestimando el recurso y condenando a las partes recurrentes al pago de las costas del mismo".

Por providencia de 7 de febrero de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de marzo de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria dictó, en fecha de 25 de octubre de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 596/2001 , por medio de la cual se estimó el formulado por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA) contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada formulado por la misma Asociación recurrente, para ante el Consejo de Gobierno del GOBIERNO DE CANTABRIA, contra el anterior Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, adoptado en su sesión de fecha 18 de diciembre de 2000, por el que fue aprobada definitivamente el Plan Parcial Santa Marina de San Vicente de la Barquera; declarando el mencionado Acuerdo contrario al Ordenamiento Jurídico.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo tomando en consideración, en síntesis, las siguientes y diversas argumentaciones:

1. Por la Sala de instancia se reproduce ---en el Fundamento Jurídico de la sentencia--- los Fundamentos Tercero a Duodécimo de su anterior sentencia de 23 de mayo de 1997 (RCA 808/1996 ), en la que, según expresa, se pronuncia sobre "la fuerza vinculante y los efectos que potencialmente puede desplegar una sentencia dictada por esta Sala que todavía no es firme ...". En concreto, lo que en la sentencia que se transcribía se planteaba eran los efectos de la sentencia estimatoria dictada en el RCA 741/1993 (en el que se tramitó un recurso directo contra una modificación del PGOU de Santander ), y aún no firme, en el nuevo RCA 808/1996 (en el que se tramitaba recurso contra el Acuerdo de la concesión de licencia permitida por la previa existencia de la Modificación del PGOU anulada), tratándose, pues ---la del mencionado RCA 808/1996--- de un supuesto similar al de autos, ya que la Sala, mediante sentencia de 20 de octubre de 2001 , había declarado la nulidad del Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria de 27 de mayo de 1999, por el que se había aprobado definitivamente la revisión de las Normas Subsidiarias de San Vicente de la Barquera.

2. Pues bien, la sentencia de instancia, en su Fundamento Cuarto, reproduce los Fundamentos Quinto a Duodécimo de la mencionada sentencia de 20 de octubre de 2001 (anulatoria de las Normas Subsidiarias) en los que se dejaba ---a su vez--- constancia de cómo en la anterior sentencia de la misma Sala de 23 de junio de 2000 se había declarado la nulidad del Plan Especial de Protección de la Zona Periférica Agrícola-Ganadera de Oyambre, aprobado por Resolución del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo de 11 de mayo de 1998 (por no ir, a su vez, precedido de la aprobación de un PORN), debiendo, en consecuencia, la Sala "remitirse a la parte dispositiva de la misma, ya que constituiría una evidente incongruencia declarar la nulidad de dicho Plan Especial y posteriormente tenerle como vigente a la hora de determinar la legalidad del planeamiento urbanístico municipal".

3. Por todo lo anterior, la sentencia de instancia llegaba a la conclusión de que "exigiéndose pues, de acuerdo con el principio de jerarquía normativa, la cobertura de un plan general o unas normas subsidiarias, para la validez de un plan parcial de desarrollo, y siendo así que esta Sala ha declarado nula la revisión de las normas que sirven de cobertura al plan parcial impugnado, procede declarar la nulidad".

4. En síntesis, pues, la Sala de instancia ---con su interno acarreo jurisprudencial--- anula (mediante la sentencia de autos, que ahora nos ocupa, de 25 de octubre de 2002 ) el Plan Parcial Santa Marina de San Vicente de la Barquera, con base en que con anterioridad (sentencia de la propia Sala de 20 de octubre de 2001 ) había anulado las Normas Subsidiarias de San Vicente de la Barquera, con base, a su vez en que ---con anterioridad a ambas--- por la propia Sala (en sentencia de 23 de junio de 2000 ) se había declarado la nulidad del Plan Especial de Protección de la Zona Periférica Agrícola-Ganadera de Oyambre (por no ir, a su vez, precedido de la aprobación de un PORN).

Contra esa sentencia han interpuesto el GOBIERNO DE CANTABRIA, el AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA y la ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO DE SANTA MARINA DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA sendos recursos de casación, en los que, respectivamente, esgrimen uno, cuatro y dos motivos de impugnación, articulados, todos ellos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

Antes del análisis de los concretos motivos debemos dejar constancia de las dos sentencias de esta Sala que resuelven los recursos de casación formulados contra las anteriores sentencias de la Sala de instancia que han servido de fundamento a la de autos (23 de junio de 2000 y 20 de octubre de 2001), que han sido resueltos, respectivamente, por nuestras SSTS de 13 de diciembre de 2003 (RC 5579/2000) y 7 de junio de 2004 (RC 392/2002 ).

En el único motivo del Gobierno de Cantabria, al amparo del citado artículo 88.1.d) de la LRJCA se consideran infringidos los artículos 91 y 104 de la citada LRJCA, así como 72.2 del mismo texto legal considerando que la sentencia de instancia, al reproducir y reiterar los fundamentos de las dos anteriores sentencias (anulatorias del Plan Especial de Protección y la las Normas Subsidiarias) del propio Tribunal (RCA 134/2001, por la que se anulaba el Decreto 50/1991, de 29 de abril ), estaba anticipando los efectos del fallo, con ruptura de los principios de legalidad y seguridad jurídica, sobre todo cuando no se trataba de unas sentencia firmes (requisito que exige el artículo 72.2 citado); por ello consideraba igualmente vulnerados los artículos 91.1 de la misma LRJCA , pues, en realidad, estaba procediendo a una ejecución provisional de la misma sentencia, así como 104, por la misma circunstancia de la falta de firmeza.

No se trata de ejecución provisional alguna, sino, simplemente, del mantenimiento de un criterio jurisdiccional, adoptado con anterioridad por la propia Sala, sin vinculación o dependencia jurídica determinante alguna, y, solo seguido de conformidad con determinados principios jurídicos como los de igualdad, seguridad jurídica o unidad de doctrina; criterio que, previa la correspondiente motivación, la Sala podía no haber seguido, desvinculándose, pues del precedente.

Así lo venimos diciendo con reiteración: SSTS de 22 de febrero y 16 de marzo de 2002 ---y, recientemente, en la de 2 de febrero de 2005 --- en las que la Sala de instancia anuló determinadas licencias por tratarse las mismas de actos cuya cobertura se encontraba en la modificación de un Plan General de Ordenación Urbana que había sido anulado por dicha Sala de instancia en anterior sentencia dictada en el recurso seguido ante la misma en virtud de una impugnación directa de dicho acuerdo. Pues bien, en las citadas sentencias ---presentado lo acaecido--- se expresa que "la sentencia razona que con ocasión de la impugnación de una licencia de obras cabe impugnar indirectamente las Normas del Plan General de Ordenación Urbana que se hayan aplicado para conceder aquélla, por lo que reproduce los argumentos expuestos por aquella sentencia en que se produjo la anulación del acuerdo de modificación del Plan General de Ordenación Urbana y como la licencia solicitada no se acomodaba al planeamiento anterior, declara su nulidad". Y, respondiendo al motivo casacional formulado en relación con tal proceder jurisdiccional, las sentencias expresan que "En realidad, toda la argumentación de este motivo adolece del mismo defecto, el de repetir lo ya alegado ante la Sala de instancia sin combatir adecuadamente el pronunciamiento de la sentencia recurrida. Como ya dijimos en nuestras sentencias de 4 de mayo y 20 de diciembre de 2001 y 14 y 26 de febrero de este mismo año , no se trata de que los actos administrativos tengan o no ejecutividad ni de que se haya o no pedido la ejecución provisional de la sentencia anulatoria de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana ..., sino de que con ocasión de una licencia de obras cabe la impugnación indirecta del plan que haya sido aplicado para la concesión de aquélla y que, si ese plan ha sido ya anulado en virtud de una impugnación directa, el Tribunal sentenciador puede, como ha hecho el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, utilizar los mismos argumentos que empleó para anular el plan para anular también los actos dictados en su aplicación".

Tal motivo, pues, no puede prosperar.

Cuatro son, como hemos señalado los motivos esgrimidos por el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera:

1. - En su primer motivo de casación, se alega que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 45 de la Constitución , así como el artículo 6 y concordantes de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LCEN ) y la jurisprudencia aplicable.

   El motivo no puede prosperar, pues, como ya dijimos en nuestra anterior STS de 7 de junio de 2004 , "dichos preceptos tienen poco que ver con las alegaciones que se formulan y, mucho menos, con la razón de decidir de aquella sentencia. La Corporación recurrente trata de defender en este motivo de casación la regularidad del procedimiento de elaboración de Plan Especial de Protección de la zona periférica agrícola ganadera de Oyambre, sin tener en cuenta que no es ese el objeto de este pleito y que las sentencias de la Sala de instancia que anularon dicho plan han sido confirmadas por las de esta Sala que se citan en el Fundamento Jurídico Cuarto de esta resolución".

   En concreto, se trataba de las sentencias de la misma Sala de Cantabria de 23 y 30 de junio, 16 y 19 de septiembre de 2000, confirmadas en casación, respectivamente, por las de 30 de mayo, 11, 13, 16 y 19 de diciembre de 2003 .

2. - En el segundo motivo el Ayuntamiento recurrente alega que la sentencia de instancia recurrida infringe el artículo 9.3 de la Constitución , por vulneración de los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, jerarquía normativa y publicidad de las normas. En el motivo se cuestiona que la sentencia de instancia haya acudido para contrastar la zonificación establecida en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Vicente de la Barquera ---impugnadas por ARCA--- con la Ley de Cantabria 4/1988, de creación del Parque Natural de Oyambre , a un plano publicado por la Diputación Regional de Cantabria en el que se representaban las tres zonas de protección establecidas en la Ley de Cantabria 4/1988, de 26 de octubre , zona de protección litoral, zona de protección forestal y zona de protección agrícola ganadera.

   El motivo tampoco puede prosperar, pues, como ya dijimos en nuestra anterior STS de 7 de junio de 2004 , de precedente cita "es cierto que la citada ley solo describe los límites exteriores del Parque Natural de Oyambre pero no los de las citadas zonas de protección, pero de ello no puede deducirse que esas áreas queden sin protección. El artículo 2 de la Ley 4/1988 define con la suficiente precisión los elementos determinantes de las respectivas calificaciones, de modo que, en relación a ese controvertido plano publicado por la Diputación de Cantabria lo relevante para la decisión no es tanto la forma de su publicación como si la zonificación que en él aparece se ajusta a la caracterización establecida en la Ley 4/1988 , porque, aunque no existiese ese plano, el régimen de protección derivado de la Ley 4/1988 habría de imponerse a todo el territorio que, de acuerdo con lo establecido en su artículo 2, merecería la consideración de zona de protección litoral, zona de protección forestal o zona de protección agrícola ganadera".

3. - Alega también, como tercer motivo, el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 10 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) así como la jurisprudencia aplicable relativa a la potestad discrecional de la planificación.

   Sin embargo, ya dijimos, respondiendo a tal argumentación, en nuestra anterior STS de 7 de junio de 2004 que el Ayuntamiento recurrente "cita unas sentencias que nada tienen que ver con el caso presente, en el que dicha sentencia no ha enjuiciado potestades de esa naturaleza, sino que ha anulado las normas urbanísticas impugnadas por haber incurrido la Administración en diversas infracciones a normas legales de superior jerarquía".

4. - Asimismo ha de desestimarse el cuarto motivo de casación fundado en la infracción de los artículos 64, 65, 66 y 67 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), en relación con la conversión, conservación y consolidación de los actos administrativos.

   Como dijimos en la STS de precedente cita "la Corporación recurrente sostiene que la sentencia recurrida hubiera debido declarar la conservación de los elementos de las Normas Subsidiarias de Planeamiento no afectados por la nulidad, pero ni esta petición fue formulada en su contestación a la demanda ni en ella se concreta qué aspectos del plan hubieran podido mantenerse pese a la nulidad".

Por último, dos son los motivos que se formulan por la Entidad Urbanística Colaboradora de Compensación del Polígono de Santa Marina de San Vicente de la Barquera:

1. - En el primero de ellos se consideran infringidos los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución Española , 51 y 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), 83.1 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), así como 44 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU ). En síntesis, expone la recurrente la existencia de dos debates diferentes: el relativo a la adecuación del Plan Parcial impugnado a las Normas Subsidiarias, y, por otra parte, el relativo a los efectos jurídicos que deben conferirse a la declaración de nulidad de las citadas Normas, llevada a cabo en sentencia no firme en el momento de dictarse la sentencia de instancia (hoy, como sabemos, confirmada, en este particular, por este Tribunal Supremo).

   El argumento, tras producirse la firmeza de la sentencia de instancia que constituía el único fundamento de la de autos, ha perdido virtualidad y consistencia; pero, en todo caso, procede reproducir la respuesta dada en el anterior Fundamento Cuarto al único de los motivos esgrimidos por el Gobierno de Cantabria: nada impide a la Sala de instancia ---al impugnarse un planeamiento de desarrollo--- el utilizar los mismos argumentos utilizados con anterioridad para la anulación de un planeamiento de índole superior, aun en el supuesto de no reiterarse la impugnación del anterior mediante el recurso indirecto. Como dijimos "no se trata de que los actos administrativos tengan o no ejecutividad ni de que se haya o no pedido la ejecución provisional de la sentencia anulatoria de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana ...", sino de que con ocasión de una impugnación posterior del planeamiento de desarrollo del anterior anulado "el Tribunal sentenciador puede, como ha hecho el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, utilizar los mismos argumentos que empleó para anular el plan para anular también los actos dictados en su aplicación".

2. Y, como segundo motivo se alegan como infringidos los artículos 117 de la Constitución Española y 104 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), insistiendo en el carácter no firme de la sentencia de 20 de octubre de 2001 .

   Nos remitimos a lo que acabamos de exponer en el apartado anterior, así como en el Fundamento Cuarto respondiendo al único de los motivos esgrimidos por el Gobierno de Cantabria, debiendo, por las razones expuestas, rechazarse el motivo articulado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a las partes recurrentes, por partes iguales, en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.