STS, 27 de Junio de 2003

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Cuarta) dictó sentencia estimando en parte el recurso promovido por la DIPUTACIÓN DE BARCELONA contra los Decretos de la Generalidad de Cataluña 23/1988, de 29 de enero, sobre convocatoria del Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, 78/1988, de 28 de marzo, en cuya virtud es objeto de modificación parcial la disposición anterior, y 310/1988, de 11 de octubre, por el que se complementa el primero; así como contra las desestimaciones de los recursos de reposición interpuestos contra ellos. En dicha sentencia se acordó declarar la nulidad de pleno derecho de la Disposición Adicional 3 del Decreto 23/1988 y del artículo 1 del Decreto 310/1988, ambos de la Generalidad de Cataluña.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la GENERALIDAD DE CATALUÑA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de septiembre de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la Administración autonómica recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 6 de noviembre de 1998 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los siguientes motivos de casación:

1) Infracción del artículo 36.2.b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.

2) Infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate, concretamente de la Sentencia 109/1998, de 21 de mayo, dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional, en relación, de una parte, con los artículos 9.1.a), 10.2.c) y 10.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, del Régimen Provisional de las Competencias de las Diputaciones Provinciales y, de otro lado, respecto de los artículos 1.1; 1.4; 2.1.c), 2 y 3 (según redacción que dio a estos dos últimos apartados la disposición adicional 21ª.2 de la Ley 13/1988, de 31 de diciembre, de Presupuestos de la Generalidad de Cataluña) y disposiciones transitorias 2ª y 3ª de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los criterios de financiación de las obras y servicios a incluir en el Plan Único de Obras y Servicios en Cataluña, así como de las sentencias del mismo T.C. que se citan en la 109/1998.

Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando el recurso por los motivos expuestos, se case la recurrida en cuanto declara nulos de pleno derecho la disposición adicional 3 del Decreto 23/1988 y el artículo 1 del Decreto 310/1988, declarando que dichos preceptos son conformes a Derecho y válidos, con supresión únicamente en el texto de la citada disposición adicional 3 de la frase "y el artículo 2.3 de la Ley 23/1987, de 23 de diciembre", con imposición de las costas de la instancia a la parte recurrida.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 20 de diciembre de 1999, ordenándose por otra de fecha 9 de febrero de 2000 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (DIPUTACIÓN DE BARCELONA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 15 de marzo de 2000, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que se desestime el recurso por el primer motivo y lo declare inadmisible por el segundo motivo, declarando la validez y eficacia de la sentencia impugnada; subsidiariamente a la pretensión anterior, solicitó se desestime el recurso en todos y cada uno de sus motivos, declarándose igualmente la plena validez y eficacia de la sentencia impugnada.

Por providencia de fecha 13 de marzo de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de junio del corriente, en que tuvo lugar.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia en virtud de la cual se declaró la nulidad de la Disposición Adicional Tercera del Decreto de la Generalidad de Cataluña 23/1988, de 29 de enero, sobre convocatoria para la formación del Plan Único de Obras y Servicios para 1988, así como el artículo 1º del Decreto 310/1988, de 11 de octubre, que complementa y modifica el Decreto 23/1988.

La Disposición Adicional Tercera mencionada establece que:

"Los programas y actuaciones de las Diputaciones en materia de cooperación en inversiones en obras y servicios de competencia municipal que adopten una modalidad de financiación distinta de la subvención, han de instrumentarse exclusivamente a través del Plan Único de obras y servicios, para así dar cumplimiento de lo que prevén el artículo 9.1.a) de la Ley 5/1987, de 4 de abril, y el artículo 2.3 de la Ley 23/1987, de 23 de diciembre.

Las propuestas que elaboren las Diputaciones se han de someter a la Comisión de Cooperación Local de Cataluña, que ha de formular los correspondientes Programas Específicos de acuerdo con los criterios establecidos por las respectivas Diputaciones".

El Tribunal de instancia basa la nulidad en que esta Disposición Adicional "tiene como fundamento el artículo 2.3 de la Ley 23/1987, que en lo que aquí se refiere era aplicable en su redacción originaria -no la dada por la Ley 13/1988, de Presupuestos para la Generalidad para 1989-, cuya inconstitucionalidad ha sido declarada por la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en la cuestión de inconstitucionalidad planteada en el presente procedimiento. Como pone de relieve el Tribunal Constitucional la redacción de este precepto tanto en su redacción originaria como posterior, no respeta la legislación estatal básica integrante del bloque de la constitucionalidad y por ello lo declara inconstitucional, al no permitir que subsistan otras fórmulas y cauces para cumplir la función de cooperación económica a los Entes locales, pues esta competencia propia que ostentan las Diputaciones no queda agotada con la aprobación del P.U.O.S. tal como se infiere del artículo 36.2.b de la L.R.B.R.L (F.J.12)".

Por su parte, el artículo 1º del Decreto 310/1988 dispone que:

"Los recursos consignados en los presupuestos de las diputaciones catalanas del ejercicio 1988 para financiar inversiones en obras y servicios de competencia municipal se han de instrumentar exclusivamente a través del Plan Único de obras y servicios de Cataluña".

La nulidad de este precepto la funda el Tribunal de instancia en que "se lesiona el principio de autonomía municipal al tener su cobertura legal en el artículo 2.3 de la Ley 23/1987, de modo que son enteramente aplicables los razonamientos antes dichos, ya que de su redacción se infiere que se impide a las Diputaciones cumplir con esa función de cooperación económica a los Entes locales, competencia propia que ostentan y que como hemos visto no se agota con la aprobación del P.U.O.S. a tenor de lo previsto en el art. 36.2.b de la L.R.B.R.L., en relación con el art. 89.2 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que reconoce a las Diputaciones provinciales la competencia para cooperar también en la efectividad de los servicios municipales, mediante el otorgamiento de subvenciones y otras ayudas económicas, de las que podrán ser beneficiarios los municipios y comarcas".

Antes de entrar a examinar los motivos del recurso de casación, conviene hacer referencia, aunque sea sintéticamente, a la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la sentencia de 21 de mayo de 1998 dictada al resolver la cuestión de inconstitucionalidad de varios preceptos de las Leyes catalanas 5/1987, de 4 de abril, del Régimen Provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, y 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los Criterios de Financiación del Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, y las Bases para la Selección, Distribución y Financiación de las obras y servicios a incluir en el mismo.

1. Los artículos 137 y 141 de nuestra Constitución, contienen una inequívoca garantía de la autonomía provincial, pues la provincia no es sólo circunscripción electoral (arts. 68.2 y 69.2), entidad titular de la iniciativa para la Constitución de Comunidades Autónomas (art. 143.1) o división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (art. 141.1) que goza de autonomía para la gestión de sus intereses (art. 137). Dicha autonomía debe ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, constituyendo en todo caso un poder limitado que no puede oponerse al principio de unidad estatal.

   La concreta configuración institucional de la autonomía provincial corresponde al legislador, que debe especificar y graduar las competencias provinciales teniendo en cuenta la relación entre intereses locales y supralocales en los asuntos que conciernan a la comunidad provincial y sin más límite que el del reducto indispensable o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza, que ha de ser respetado tanto por el Estado como por los poderes autonómicos.

   Sin embargo, no toda incidencia en la esfera competencial de la entidad local debe reputarse lesiva de la garantía institucional. Solamente en aquellos casos en que, tras la injerencia, no subsista una verdadera capacidad decisoria propia del Ente local, podrá afirmarse que se ha infringido la garantía institucional.

   Constituye el núcleo de actividad de la Provincia el apoyo a los Municipios radicados en su ámbito territorial; actividad que se traduce en la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales y que es llevada a la práctica a través del ejercicio de su capacidad financiera o de gasto público. La ablación o menoscabo sustancial de dicho reducto indisponible han de reputarse lesivos de la autonomía provincial constitucionalmente garantizada.

2. La remisión a las competencias preestatutarias, contenida en la cláusula "sin perjuicio" del artículo 36.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora del las Bases de Régimen Local, permite afirmar que la peculiaridad catalana, según la cual el Plan Único de Obras y Servicios tiene un carácter sustitutivo de los diversos planes provinciales, no vulnera las bases estatales ex artículo 149.1.18 C.E. Ahora bien, esta sustitución instrumental no anula el ejercicio de la competencia de cooperación económica a los Municipios que a las Diputaciones Provinciales atribuye el artículo 36.1.b de L.R.B.R.L., hasta el punto de hacerlas desaparecer, pues aquélla no se agota con la aprobación anual de un plan provincial de obras y servicios, como se desprende del artículo 36.2.b) mencionado, que le permite conservar en este ámbito competencial un margen de decisión propia.

   La presencia que las Diputaciones catalanas tienen en la confección del P.U.O.S. de Cataluña, mediante su presencia en la Comisión de Cooperación Local de sus representantes, permite afirmar que el legislador autonómico ha actuado en consonancia con el derecho de los entes locales a participar en los asuntos que les afecten y que es inherente a la garantía institucional de la autonomía local.

   Por otra parte, la función cooperadora en el aspecto económico, encomendada a las Diputaciones provinciales, queda asimismo preservada, por cuanto las aportaciones destinadas por aquellas a financiar el Plan Único han de ser invertidas en beneficio de su respectivo ámbito territorial, de suerte que, desde una perspectiva finalista, sus efectos y resultados se producen de modo semejante a los derivados del plan anual provincial previsto en el art. 36.2.a) L.R.B.R.L.

   En suma, dado que se satisface la inexcusable participación de las Diputaciones en la elaboración del Plan Único, así como que se produce una adecuada correlación entre las aportaciones a dicho Plan y los Municipios de su ámbito territorial en que aquellas repercuten y, en fin, que permanece subsistente la posibilidad de que las Diputaciones catalanas desempeñen su competencia de cooperación económica a los Municipios mediante cualquiera otra fórmula - subvenciones y otras ayudas- (artículo 89.2 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña), no necesariamente encauzada a través de las obligatorias aportaciones al Plan Único, ha de concluirse que los artículos 9.1.a) y 10.2.c) de la Ley 5/1987, así como el artículo 2.1.c) de la Ley 23/1987, no vulneran la autonomía provincial.

3. Al establecerse en el párrafo segundo del artículo 2º.2 de la Ley 23/1987, en su redacción dada por la Ley 13/1988, que por vía convencional las Diputaciones Catalanas y la Generalidad puedan determinar qué parte de las aportaciones provinciales van destinadas a financiar el programa general del Plan Único, objeto de distribución territorial por comarcas, y qué otra parte ha de sufragar los eventuales programas específicos de ámbito provincial, no sujetos éstos a distribución territorial (artículo 1.3 de la Ley 23/1987), no implica intromisión alguna en la autonomía provincial en su dimensión presupuestaria o de capacidad de gasto público, sino que, antes al contrario, permite que, dentro de la función coordinadora que desempeña el Plan Único, se produzca la voluntaria coincidencia de voluntades del Ente provincial y de la Comunidad Autónoma en orden a una distribución de los recursos provinciales más atenida a la división de la actuación cooperadora en programación general y programas específicos, lo que viene a encuadrar en la correlación entre las aportaciones de las Diputaciones al Plan y el destino final de los fondos de que éste instrumento se nutre.

4. Bajo el prisma de los artículos 137 y 142 C.E. el ámbito sobre el que se proyecta la autonomía de gasto provincial no ha de concebirse como una esfera total y absolutamente resistente a cualquier mínima incidencia o afectación proveniente de otros niveles de gobierno. En consecuencia, la autonomía financiera, en la vertiente del gasto, de la que gozan los Entes locales -esto es, la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo su propia responsabilidad, los gastos necesarios para el desempeño de sus competencias- puede ser restringida por el Estado y las Comunidades Autónomas dentro de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad.

   Está vedado, tanto al legislador estatal como autonómico, para preservar el reducto esencial e indisponible de la autonomía provincial en su vertiente presupuestaria, la unilateral y previa determinación del montante o volumen en que han de consistir dichas aportaciones provinciales presupuestarias, sin dejar a las Diputaciones espacio de maniobra alguno para determinar, en virtud de su libre capacidad de decisión político-administrativa, el concreto quantum de tales aportaciones al Plan Único. Pero sí cabe que, con el fin de garantizar la operatividad de éste, se introduzcan condicionamientos para que las aportaciones provinciales, en el marco de la libre decisión que implica la potestad presupuestaria del Ente local, se atengan a módulos objetivos, siempre y cuando éstos se orienten a la indicada finalidad y se trate de criterios dotados de proporcionalidad, como ocurre en el caso de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 23/1987, cuya finalidad es la de proporcionar una mínima cobertura financiera que hiciera viable el Plan Único, en su inicial formulación, y que toma como pauta, no criterios unilaterales y voluntaristas de la Generalidad, sino la media aritmética de los recursos económicos presupuestados en el trienio anterior al primer Plan Único por las Diputaciones catalanas con destino a inversiones en obras y servicios municipales.

   La actualización, en relación con el nivel de recursos ordinarios que nutren los presupuestos anuales de las Diputaciones, que se regula en el artículo 2º.2 de la Ley 23/1987, no se considera inconstitucional, pues, además de configurarse de manera objetiva, sólo así podrá darse efectivo cumplimiento a la finalidad que el legislador estatal básico ha asignado a la función cooperadora del Ente provincial a los Municipios de su territorio: "garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales en el marco de la política económica y social".

5. Si la subsistencia de otras fórmulas y cauces para cumplir la función de cooperación económica a los Entes municipales, no absorbidas por el P.U.O.S. de Cataluña, es la que suministra legitimidad constitucional a dicho Plan; el artículo 2.3 de la Ley 23/1987, en su redacción dada por la Ley 13/1988, al establecer que todos los demás recursos financieros que las Diputaciones catalanas destinen, en concepto de cooperación económica, para la realización, la ampliación o la mejora de las obras y servicios de competencia municipal se harán efectivos mediante dicho Plan, es inconstitucional desde una perspectiva de carácter funcional o competencial, pues torna problemática la posibilidad de que las Diputaciones catalanas ejerzan su competencia de cooperación económica al margen del Plan Único, mediante fórmulas adicionales o suplementarias de auxilio económico a los Municipios de su ámbito territorial, impidiendo así que éstos sean los beneficiarios de dicha función cooperadora, asignada a la provincia y a su Órgano de representación como instancia de apoyo a dichos Entes Locales.

   También dicho precepto es inconstitucional desde la perspectiva de la autonomía presupuestaria de las Diputaciones catalanas, pues al canalizar vía Plan Único todos los demás recursos financieros, sin ceñirse exclusivamente a la financiación de inversiones, extendiéndose con afán de exclusividad a la totalidad de los recursos económicos incardinados a las obras y servicios de competencia municipal, se absorbe en su integridad la función de cooperación económica de las Diputaciones catalanas y se lesiona la autonomía provincial; sin que pueda justificarse en virtud de una función coordinadora, ya que ésta no puede traducirse en la emanación de órdenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la actividad del ente coordinado, agotando su propio ámbito de decisión autónoma. Por esta razón el artículo 1.1 de la Ley 23/1987 debe entenderse en el sentido de que la cooperación económica a la que alude se circunscribe a financiar inversiones en obras y servicios municipales.

La Disposición Adicional Tercera del Decreto 23/1988 se encuentra en contradicción con la doctrina del Tribunal Constitucional a que se ha hecho alusión anteriormente. En efecto, al canalizar a través del P.U.O.S. la financiación de los programas y actuaciones de las Diputaciones en materia de cooperación en inversiones en obras y servicios de competencia municipal, hace problemática la posibilidad de que las Diputaciones catalanas ejerzan, mediante fórmulas adicionales o suplementarias de auxilio económico a los Municipios de su ámbito territorial, su competencia de cooperación económica al margen del Plan Único, el cual absorbe en su integridad la función de cooperación económica que a aquéllas les corresponde, lesionando, por tanto, su autonomía provincial.

Ahora bien, quedaría por resolver si la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional desaparecería si se suprimiese de su redacción la alusión que hace al artículo 2.3 de la Ley 23/1987, quedando restringido su ámbito a "dar cumplimiento de lo que prevé el artículo 9.1.a) de la Ley 5/1987 de 4 de abril". Así lo solicita la parte recurrente.

El Tribunal Constitucional en la sentencia mencionada declaró constitucional el artículo 9.1.a) de la Ley 5/1987, porque dejaba abierta la posibilidad de que las Diputaciones catalanas desempeñen su competencia de cooperación económica a los Municipios mediante cualquiera otra fórmula (artículo 89.2 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña), no necesariamente encauzada a través de las obligatorias aportaciones al Plan Único. Por el contrario, declaró inconstitucional el artículo 2.3 de la Ley 23/1987, porque cegaba la posibilidad de que las Diputaciones pudieran arbitrar otras fórmulas de auxilios económicos al margen de dicho Plan.

Desde esta perspectiva, el recurso debe estimarse parcialmente, porque sin duda una vez se suprima la referencia a dicho artículo 2.3, la Disposición Adicional Tercera se ajustaría a la doctrina constitucional expuesta. En efecto, se instrumentalizarían vía Plan Único las inversiones que, en concepto de coordinación y cooperación económica en obras y servicios municipales, se efectúen con cargo a los presupuestos de las Diputaciones Provinciales (artículo 9.1.a. de la Ley 5/1987), pero quedaría la posibilidad de que otros recursos financieros no incluidos en el presupuesto como aportación al Plan Único puedan destinarse a la realización, ampliación o mejora de las obras y servicios municipales.

El artículo 1º del Decreto 310/1988, infringe, como acertadamente se indica en la sentencia recurrida, la doctrina constitucional expuesta. Al obligar a las diputaciones catalanas a instrumentalizar a través del P.U.O.S. todos los recursos para financiar en el año 1988 inversiones en obras y servicios de competencia municipal, se está haciendo problemática para ese año, como antes se dijo, la posibilidad de que dichas Administraciones ejerzan, mediante fórmulas adicionales o suplementarias de auxilio económico a los Municipios de su ámbito territorial, su competencia de cooperación económica al margen del Plan Único, el cual absorbe en su integridad la función de cooperación económica que a aquéllas les corresponde, lesionando, por tanto, su autonomía provincial.

Por eso, al margen de lo expresado en la Ley 5/1987, citada por el recurrente, de la Ley 23/1987, que es posterior en el tiempo, hay que extraer, de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, que junto a las aportaciones al Plan Único consignadas en el presupuesto para el ejercicio 1988, es posible destinar en el mismo otros recursos para financiar obras y servicios de competencia municipal.

No se oponen a las anteriores conclusiones las sentencias de esta Sala de 8 de marzo y 20 de julio de 1999, en las que se examina la concreta legalidad de P.U.O.S. de 1988 y 1990, y de las que no puede deducirse "que contengan determinaciones derivadas directamente del artículo 2.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, de 23 de diciembre" o del artículo 1 del Decreto 310/1988.

No ha lugar a una condena en costas de la instancia, de conformidad con el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,