STS, 30 de Enero de 2007

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se ha seguido el recurso número 4506/1999, promovido por la Junta de Galicia y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE VIGO, la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL PEPRIIII-02-FINCA DO CONDE y DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO, S. A. (DECOVISA), sobre Plan Especial de Protección y Reforma Interior.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de marzo de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Estimamos, previa desestimación de las inadmisiblidades alegadas, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por LA XUNTA DE GALICIA contra el decreto del Presidente de la Xerencia Municipal de Urbanismo de Vigo de 10 de junio de 1999 que aprobó definitivamente el Proyecto de Compensación de la U. E. PEPRI III-02 Finca do Conde, acto que aulamos por no ser conforme a derecho; sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones de la JUNTA DE COMPENSACION DE LA UNIDAD DE EJECUCIÓN DEL PEPRI III-02 FINCA DO CONDE y DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO, S. A. (DECOVISA), se presentaron escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de mayo de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, las recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que la JUNTA DE COMPENSACIÓN DE LA UNIDAD DE EJECUCIÓN DEL PEPRI III-02 FINCA DO CONDE formuló en fecha 25 de junio de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia en la que "se acojan los siguientes pronunciamientos:

1. - Sin entrar en el fondo del asunto, se acojan y estimen las causas de inadmisibilidad articuladas en el Primer Motivo de esta Casación, Letras A) y B), rechazadas por la Sentencia Territorial de La Coruña, casando y anulando la referida Sentencia de 27 de Marzo de 2003 (Sentencia nº 293/2003 ), restableciéndose la legalidad, validez y eficacia jurídica de la Disposición de carácter general --PEPRI-III-02-FINCA DO CONDE--declarada nula, así como del Decreto del Sr . Alcalde-Presidente de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Vigo de 10 de Junio de 1999, por el que se aprobó definitivamente en vía administrativa el "Proyecto de Compensación" del citado "PEPRI".

2. - Se case y anule la Sentencia de 27 de Marzo de 2003 (Sentencia nº 293/2003 ) del mismo Tribunal Superior por haber incurrido en "vicio de incongruencia" puesto que estima el Recurso de instancia sin que el acto administrativo recurrido --"Proyecto de Compensación"-- adolezca de vicio material propio alguno que lo haga ilegal y sin que tampoco, el Sr. Letrado dela Xunta de Galicia demandante haya pedido en el Suplico de su demanda --incongruencia positiva-- la declaración de nulidad del "PEPRI".

3. - O de no acoger las causas de inadmisibilidad, y entrar en el fondo del asunto, dicte nueva Sentencia por la que se declare que se halla ajustado a Derecho y es conforme con el ordenamiento jurídico del anteriormente calendado Decreto de 10 de Junio de 1999, declarando igualmente, por tanto, su legalidad, validez y eficacia, así como de la Disposición de carácter general --"PEPRI"--, que ostenta ese "Proyecto de Compensación".

4. - Se imponga las costas de este Recurso de Casación como procedan según Ley".

La sociedad DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO, S.A., en fecha 26 de junio de 2003 formalizó el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual tras exponer los motivos de casación que consideró pertinentes, solicitó se dictara sentencia por la que "se declare:

1. La falta de legitimación de la Xunta de Galicia para articular el recurso como indirecto frente a un Plan Especial que, una vez que le fue notificado y que después de realizado frente al mismo un requerimiento de anulación, no lo impugnó directamente dejando pasar los plazos legalmente establecidos, contraviniendo los preceptos cuya infracción se denuncia en el motivo primero de este recurso.

B) La inexistencia de infracción del principio constitucional de jerarquía normativa por sujetarse el Plan Especial de Protección y Reforma Interior III-02 "Finca do Conde" a las determinaciones del PGOU de Vigo, de conformidad con los preceptos citados en el motivo segundo de este recurso.

C) La infracción de las facultades del propietario de la parcela NUM000, resultante del Proyecto de Compensación anulado, como consecuencia de la consideración, de acuerdo con las alegaciones de la recurrente, del aprovechamiento del subsuelo independiente del suelo, con objeto de cuantificar el uso terciario, considerando alterado el uso característico, de conformidad con los preceptos esgrimidos en el motivo tercero de este recurso de casación".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 13 de enero de 2005, ordenándose también, por providencia de 28 de febrero de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la JUNTA DE GALICIA en escrito presentado en fecha 20 de abril de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictase sentencia por la que "se inadmita, o en su caso, desestime este recurso y se confirme la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la demanda, e imposición de costas al recurrente".

Por providencia de fecha 11 de diciembre de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de enero de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha de 27 de marzo de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 4506/1999, por medio de la cual se estimó el formulado por la JUNTA DE GALICIA contra el Decreto del Presidente de la Gerencia de Urbanismo del AYUNTAMIENTO DE VIGO de 10 de junio de 1999 que aprobó definitivamente el Proyecto de Compensación de la U.E. PEPRI III-02 Finca do Conde, acto que fue anulado por no ser conforme a derecho.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, fundamentándose, para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación: a) En la sentencia de instancia se comienza aclarando que, al margen del Proyecto de Compensación, la "demanda ataca al PEPRI por sus discrepancias con respecto al Plan General de ordenación urbana, lo cual entraña un verdadero recurso indirecto contra aquél pese a que no lo designe por ese nombre".

2. En segundo término, la sentencia de instancia rechaza la falta de legitimación alegada de la Junta de Galicia, así como las alegaciones efectuadas sobre el requerimiento de anulación del PEPRI llevado a cabo por la misma Administración autonómica, y sobre la autonomía local, señalando al respecto que "el recurso indirecto aquí formulado no es más que la motivación de la impugnación directa contra el Proyecto de Compensación, y no es preciso autorizar de manera expresa y separada el uso de cada argumento en que se vaya a apoyar la demanda".

3. En relación con el fondo del asunto ---sobre el recurso indirecto contra el PEPRI---, y en concreto, en relación con la reserva mínima de 16.180 m2 para zonas verdes, que la demanda entendía incumplida por no poder computarse a tal efecto las zonas de protección del cinturón viario, que suman 13.929 m2, ni las que bordean el Pazo de la Pastora, pretendiendo, en consecuencia, excluirlas por la imposibilidad, o al menos dificultad, para su acceso peatonal, dimensiones reducidas y fuertes pendientes que impiden la estancia de las personas, la Sala de instancia rechaza tal pretensión señalando que "la ficha del PEPRI exija que los

   16.180 m2 sean precisamente de parques y jardines o zonas de esparcimiento, sino, en general, de zonas verdes, por lo que todas las que reúnan este carácter computan a tales efectos, puesto que el planificador no quiso discriminarlas, y aunque no se pueda acceder materialmente a alguna de ellas, o que por sus reducidas dimensiones no se pueda inscribir el círculo a que hace referencia el Anexo mencionado ---que ya hemos dicho que no es aplicación--- todas las zonas, repetimos, cumplen las funciones que les asigna la ordenanza, pues en último término para su adecuado disfrute no siempre es imprescindible poder pisarlas, y desde luego cumplen sus objetivos de relajar el ambiente e impedir la masificación, por no hablar de sus funciones ecológicas de oxigenar la atmósfera y servir de alojamiento a diversas especies vegetales y animales aunque se encontrara limitado el acceso físico a las personas. Como resumen de todo lo dicho cabe concluir que no resulta acreditada la pretendida trasgresión de los stándars urbanísticos del artículo 10. c) y 11.1. c) de la Ley del Suelo de Galicia, sin que sea aplicable el artículo 22.1 . d) referido a los Planes Parciales".

4. La Sala de instancia, por el contrario, si da acogida a la alegación referente a la modificación de los usos previstos en la ficha del PEPRI, señalando que el hecho de que "el uso característico sea el residencial no implica que no existan otros complementarios que sean compatibles, pero sí que aquél haya de ser el principal cualitativa y cuantitativamente; toda una parcela de 21.880 m2 --- luego reducida a 20.786 m2--- se destina a uso terciario. Una cosa es que las plantas bajas de los edificios destinados a residencia se dediquen, como es usual, a usos complementarios y compatibles con aquél, como los comerciales o de servicios, y otra que la mayor parcela edificable esté dedicada por entero a un uso terciario no previsto en la ficha, pues por sus dimensiones resulta claro que no estará exclusivamente al servicio de los edificios residenciales del ámbito, lo que impide hablar de complementariedad con el destino de éstos; en consecuencia, la aprobación del PEPRI ha de reputarse contraria a derecho en cuanto que vulnera las previsiones del PGOU e infringe el principio de jerarquía normativa. Es por este extremo por lo que ha de considerarse que el PEPRI se desmarca de las previsiones del PGOU con las consecuencias que ello tendrá en el Proyecto de Compensación recurrido, con independencia de las quejas de la demanda sobre la edificabilidad bajo rasante, tema en que según se dice en la contestación, el Plan Especial no entra, y sin perjuicio de que añadamos luego al referirnos ya concretamente a dicho proyecto".

5. Por último, por lo que hace referencia a la pretensión deducida en la demanda de anulación del Proyecto de Compensación, la Sala de instancia rechaza tanto los motivos formales como de fondo ---que analiza con detalle---, señalando, en consecuencia que "el resultado de todo lo dicho es que el Proyecto de Compensación ha de ser anulado, no por vicios propios, sino exclusivamente porque a ello le arrastran los del PEPRI que ejecuta. Y para finalizar se ha de concluir que nada añaden a este recurso las últimas actuaciones del Ayuntamiento anulando primero y luego rehabilitando el acto aquí recurrido para dejarlo con la misma vigencia de que gozaba cuando se interpuso el presente recurso".

Contra esa sentencia se han interpuesto sendos recursos de casación por parte de las entidades JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL PEPRI-III-02-FINCA DO CONDE y DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO, S. A. (DECOVISA).

1. En el recurso de casación interpuesto por la entidad JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL PEPRIIII-02-FINCA DO CONDE se esgrimen tres motivos de impugnación, articulados, los dos primeros, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y el tercero, al amparo del artículo 88.1 .c), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia; motivos que concretamos a continuación:

   1. El primer motivo se plantea desde una doble perspectiva, pues de una parte se consideran infringidos los artículos 69.1.b), en relación con el 19.1.d) de la citada LRJCA ---por falta de "legitimatio ad processum"---, y, de otra, los artículos 21 y 63 a 66 de la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) ---por falta de legitimación especial material, "legitimatio ad causam"---.

   2. El segundo motivo se fundamenta en la infracción de la jurisprudencia que se cita del Tribunal Supremo, que autoriza, según expone a los PEPRI incluso a determinadas modificaciones del Plan General, y, en concreto, a la asignación de usos pormenorizados del suelo existentes en el ámbito territorial.

   3. El tercer motivo ---88.1.c)--- se fundamenta en la infracción del artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), desde una doble perspectiva, ya que, por una parte, se hace referencia a la falta de motivación de la sentencia, y de otra, a su incongruencia y contradicción, por cuanto sólo se solicitaba la nulidad del Proyecto de Compensación, del cual se afirma adolecer de vicio alguno.

2. En el recurso de casación interpuesto por la entidad DESARROLLO COMERCIAL URBANO DE VIGO, S. A. (DECOVISA) se esgrimen tres motivos de impugnación, todos ellos articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate; motivos que concretamos a continuación:

   1. En el primer motivo se alega la infracción de los artículos 63.1 y 65.1 y 3 de la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, así como los 3.1, párrafo segundo y 4.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), por la utilización por parte de la Junta de Galicia de un recurso indirecto contra el PEPRI.

   2. En el segundo motivo se consideran impugnados los artículos 9.3 de la Constitución Española y 51.2 de la LRJPA, en relación con los artículos 17.1, 23.2 y 3 del Texto Refundido de 1976 (TRLS76 )) y 48.1, 83.2 y 84.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), así como la jurisprudencia aplicable, exponiendo la falta de argumentación jurídica de la sentencia en relación con la contradicción que se señala entre el PGOU de Vigo y el PEPRI impugnado.

   3. En el tercer motivo se entienden infringidos los artículos 348 del Código Civil, así como 12 y 13 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones, y jurisprudencia aplicable, negando la modificación de usos introducida por el PEPRI impugnado.

En la misma fecha de 27 de marzo de 2003, por parte de la Sala de instancia fueron resueltos tres recurso diferentes, dictándose, en la misma citada fecha, tres distintas sentencias:

1. Recurso Contencioso Administrativo 6118/1998, interpuesto por D. Luis Francisco, cuyo objeto fue el Acuerdo de 16- 5-98 del Ayuntamiento de Vigo por el que se dio aprobación definitiva al Plan Especial de Protección Interior III-02 "Finca do Conde".

En dicha sentencia se acordó: "Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Francisco contra el Acuerdo de 16-5-98 del Ayuntamiento de Vigo por el que se dio aprobación definitiva al Plan Especial de Protección Interior III-02 "Finca do Conde" y anulamos dicho acto por ser contrario a derecho".

Contra dicha sentencia fue interpuesto recurso de casación 5064/2003 por parte de la entidad Finca do Conde, S. A..

B) Recurso Contencioso Administrativo 4305/1999, interpuesto por la Junta de Galicia contra el Acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo del AYUNTAMIENTO DE VIGO, adoptado en fecha de 19 de febrero de 1999, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Urbanización del Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) III 02 Finca do Conde, y, por vía de recurso indirecto, el Acuerdo del Pleno del citado Ayuntamiento, de fecha 16 de abril de 1998.

En dicha sentencia se acordó: "Estimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la Xunta de Galicia contra el acuerdo del Consello da Xerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Vigo de 19 de febrero de 1999 que aprobó definitivamente el proyecto de Urbanización del PEPRI III 02 Finca do Conde, y por vía de recurso indirecto, el acuerdo plenario del Ayuntamiento de 16 de abril de 1998 de aprobación definitiva del indicado PEPRI, actos ambos que anulamos por no ser conformes a derecho". Contra dicha sentencia fue interpuesto recurso de casación 5081/2003 por parte de las entidades Finca do Conde, S. A., y Desarrollo Comercial Urbano de Vigo, S. A. (DECOVISA), que resolvemos por sentencia de esta misma fecha.

C) Recurso Contencioso Administrativo 4506/1999 ---del que trae causa el presente recurso de casación--- interpuesto por la Junta de Galicia contra el Decreto del Presidente de la Xerencia Municipal de Urbanismo de Vigo de 10 de junio de 1999 que aprobó definitivamente el Proyecto de Compensación de la

U. E. PEPRI III-02 Finca do Conde.

En dicha sentencia se acordó: "Estimamos, previa desestimación de las inadmisibilidades alegadas, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por LA XUNTA DE GALICIA contra el decreto del Presidente de la Xerencia Municipal de Urbanismo de Vigo de 10 de junio de 1999 que aprobó definitivamente el Proyecto de Compensación de la U.E. PEPRI III-02 Finca do Conde, acto que anulamos por no ser conforme a derecho".

Contra dicha sentencia fue interpuesto recurso de casación 5303/2003 por parte de las entidades Junta de Compensación del PEPRI Finca do Conde y Desarrollo Comercial Urbano de Vigo, S. A. (DECOVISA), que resolvemos en la presente sentencia.

D) Pues bien, por sentencia de esta Sala de fecha 27 de diciembre de 2006 ha sido resulto el Recurso de Casación 5064/2003, que interpusiera la entidad Finca do Conde, S. A. contra la sentencia de 27 de marzo de 2003, que resolviera el Recurso Contencioso Administrativo 6118/1998, interpuesto por D. Luis Francisco ---cuyo objeto fue el Acuerdo de 16- 5-98 del Ayuntamiento de Vigo por el que se dio aprobación definitiva al Plan Especial de Protección Interior III-02 "Finca do Conde"---, y en la que se acordara la nulidad del mencionado Acuerdo.

Y, tal sentencia ha acordado: "NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil Finca do Conde, S. A. interpone contra la sentencia que, con fecha de 27 de marzo de 2003

, dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de Justicia de Galicia, en el recurso número 6118 de 1998".

En consecuencia dicha sentencia ha confirmado la nulidad del Acuerdo aprobatorio del PEPRI.

Así las cosas, hemos de limitarnos a la desestimación de los recursos de casación formulados, al haberse procedido a la definitiva anulación del PEPRI, y venir determinada la nulidad del Proyecto de Compensación, por su ausencia de soporte básico, al haber desaparecido el PEPRI en que se sustentaba.

El principio de jerarquía normativa, contemplado en el artículo 9.3. Constitución Española abarca todos los ámbitos del ordenamiento, y entre ellos, el urbanístico. Así, tanto la normativa autonómica aplicable por razones temporales como la estatal enumera exhaustivamente los instrumentos de ordenación urbana de forma articulada, poniendo de relieve la posición de cada uno de los Planes contemplados y de las Normas, así como de sus instrumentos de ejecución. En consecuencia se produce su conculcación cuando una norma de menor rango invade atribuciones propias de un instrumento de superior categoría del conjunto del sistema, sin que procedan en este ámbito (STS de 6 de mayo de 1989 ) interpretaciones flexibles y finalísticas. Por lo mismo, resulta innegable que producida la anulación de un instrumento de planeamiento ---en este caso, el PEPRI de referencia aquí impugnado---, el Proyecto de Compensación que en el mismo tenía su cobertura, queda huérfano de cobertura jurídica. Esto es, la nulidad del PEPRI, inexorablemente, proyecta sus consecuencias en el Proyecto de Compensación, y en consecuencia, la nulidad del PEPRI contamina el planeamiento de desarrollo del mismo y los instrumentos de gestión, al tratarse de una nulidad de pleno derecho (artículo 62. 2 de la LRJPA ), que deja sin el imprescindible soporte normativo al Proyecto de Compensación, no siendo posible el instrumento de gestión sin la existencia del planeamiento habilitante, produciéndose, como hemos señalado, la infracción del principio de jerarquía normativa, en su vertiente negativa, por la inexistencia de planeamiento de cobertura (STS de 20de mayo de 1999 ).

Al declararse no haber lugar a los recursos de casación procede condenar a las partes recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta total de Letrado, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley ), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.