STS, 15 de Abril de 2003
| Ponente | D. Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2003:2688 |
| Número de Recurso | 3618/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 15 de Abril de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Abril de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 3618 de 2000, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la sentencia pronunciada, con fecha 5 de abril 2000, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en el recurso contencioso-administrativo nº 52 de 1998, sostenido por la representación procesal de Don Jorge , Don Luis Angel , Doña Carla , Don Cornelio , Doña Soledad , Doña Inmaculada , Don Roberto , Doña Ariadna , Don Pedro Francisco , Doña Rosario , Doña Gabriela , Don Hugo , Don Jose Miguel , Doña Bárbara , Don Bruno , Doña Victoria , Don Octavio , Don Juan Antonio , Don Francisco , Don Jose Antonio , Doña Mercedes , Don Braulio , Doña Eva , Don Plácido , Doña Aurora , Doña Valentina , Doña Magdalena y Doña Emilia , contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas, Transportes, Urbanismo y Vivienda del Gobierno de La Rioja, de fecha 8 de enero de 1998, desestimatoria del recurso ordinario formulado contra el acuerdo del Pleno de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja, de fecha 13 de junio de 1997, por el que se aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Fuenmayor en el Polígono D del Plan Parcial R.A. 1-4.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, los demandantes en la instancia, representados por el Procurador Don Ignacio Aguilar Fernández, y el Ayuntamiento de Fuenmayor, representado por el Procurador Don Juan Carlos Estevez Fernández-Novoa.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja dictó, con fecha 5 de abril de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 52 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Francisco-Javier García Aparicio, en nombre y representación de Don Jorge , Don Luis Angel , Doña Carla , Don Cornelio , Doña Soledad , Doña Inmaculada , Don Roberto , Doña Ariadna , Don Pedro Francisco , Doña Rosario , Doña Gabriela , Don Hugo , Don Jose Miguel , Doña Bárbara , Don Bruno , Doña Victoria , Don Octavio , Don Juan Antonio , Don Francisco Don Jose Antonio , Doña Mercedes , Don Braulio , Doña Eva , Don Plácido , Doña Aurora , Doña Valentina , Doña Magdalena y Doña Emilia , contra la Resolución de la Consejería de Obras Pública, Transportes, Urbanismo y Vivienda del Gobierno de La Rioja, de fecha 8 de enero de 1998, desestimatoria del recurso ordinario formulado contra el acuerdo del Pleno de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, de fecha 13 de junio de 1997, y, en consecuencia, declaramos dichas resoluciones disconformes a Derecho, que se anulan. No se hace imposición de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otras, en la siguiente declaración fáctica: «En un examen del conjunto de pruebas practicadas en el proceso quedan acreditados los siguientes hechos relevantes: 1) La Modificación del Plan General aprobada propone transferir la edificabilidad de las parcelas 24 A y 350 m2 de edificación complementaria de la parcela 23 C a la parcela 23 B, se adjudica al Ayuntamiento el 68'67% de la parcela 24 A perteneciendo el resto al promotor propietario de la parcela 23 B, que también lo es de la parcela 23 C, "Promociones E. Aranzubía, S.A.". 2) La ordenación modificada fijaba un total de 88 viviendas, que indicaba un estándar de 144 m2 por vivienda, pasa con la Modificación aprobada a 126'72 viviendas, y el estándar a 100 m2 por vivienda. 3) Como consecuencia del aumento de densidad de viviendas en el Polígono D se produce un incremento de habitantes que puede calcularse en torno al mismo porcentaje de aumento de aquéllas, sin que se haya previsto una variación de los espacios de equipamiento comercial, zonas verdes, aparcamientos, uso dotacional y espacios libres».
También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida lo siguiente: «El artículo 49.2 de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, en redacción semejante al artículo 128.2 de la Ley del Suelo de 1992, dispone que cuando la modificación del Plan General tienda a incrementar el volumen edificable en una zona, se requerirá para aprobarla la previsión de mayores espacios libres que requiera el aumento de población. El artículo 49.2 de la Ley del Suelo de 1976 -128.2 de la Ley del Suelo de 1992- proclama una limitación del "ius variandi" de la Administración en aras del interés público, tratando de salvaguardar determinaciones esenciales del planeamiento. Y aunque atendiendo al tenor literal del precepto parece deducirse que dicho precepto busca fijar una proporcionalidad entre espacios libres y densidad o volumen de edificación, en una interpretación teleológica del mismo se aprecia que su finalidad se proyecta no propiamente a establecer un equilibrio entre espacios libres y volumetría de edificación, sino a fijar una proporcionalidad entre espacios libres y la población que habita una zona, de forma que a mayor volumetría, lógicamente, se produce un incremento de la población, lo que exige mayores espacios libres. Esta interpretación que la Sala estima como la más correcta encuentra su respaldo no sólo porque el propio artículo señala que para la aprobación de la modificación del Plan General que incremente el volumen edificable en una zona, se exigirá la previsión de mayores espacios libres que requiera el aumento de población - como puede observarse habla de aumento de población y no de aumento de volumen edificable-, sino además esta hermenéutica es la más acorde con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo sobre este precepto, que ha venido declarando que su finalidad es frenar la actividad especulativa y favorecer la vida humana (Sentencias de 3 de abril de 1981, 4 de febrero de 1983, 25 de marzo de 1985, 18 de marzo de 1988 y 5 de abril de 1991, entre otras). Una vez que mediante la prueba pericial practicada en el proceso ha quedado probado que la modificación del Plan General opera en el Polígono D un incremento de densidad de viviendas del 43'2%, al pasar de 88 a 126'72 viviendas, que, por otra parte, implica un aumento equivalente en proporción de personas, sin que esta cuestión se aborde en la Modificación aprobada con el consiguiente incremento de espacios libres, se produce la infracción del artículo 49.2 de la Ley del Suelo de 1976 -artículo 128.2 de la Ley del Suelo de 1992-, por las razones ya apuntadas con anterioridad, lo que conduce a acoger favorablemente el motivo de oposición esgrimido».
Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de mayo de 2000, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Fuenmayor, representado por el Procurador Don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, y los demandantes en la instancia, representados por el Procurador Don Ignacio Aguilar Fernández, y, como recurrente, el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, al amparo ambos del artículo 88.1 d) de la Ley de Esta Jurisdicción, alegando tanto en el primero como en el segundo que la Sala de instancia infringe lo dispuesto por el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, porque la modificación puntual del Plan General de Fuenmayor, que ha sido objeto de impugnación, no varía el volumen edificable anteriormente previsto porque las 88 viviendas, proyectadas anteriormente, implicaban un estándar de 144 m2 por vivienda, y en la modificación se prevén 125 viviendas pero con un estándar medio por vivienda de 100 m2, superando la superficie para espacios libres las exigencias legales, y, además, porque el planeamiento urbanístico constituye una potestad administrativa de carácter superior inherente a las Administraciones públicas territoriales, que se caracteriza por su alto grado de discrecionalidad, sin que ésta se altere por el hecho de ejercerse sobre un espacio calificado como espacio libre, y sin que el límite impuesto por el citado precepto la desnaturalice, lo que permite al Ayuntamiento dejar en la parcela 23 solamente la edificabilidad a su favor, pasando el resto a la parcela 23 B, juntamente con los 350 m2 de edificación complementaria de la parcela 23 C, perteneciente al mismo propietario, lo que se justifica para mejorar las posibilidades de gestión y promoción en cada una de las nuevas parcelas, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare el acto impugnado conforme a derecho.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de los comparecidos como recurridos para que, en el término de treinta días, formalizasen por escrito su oposición, lo que efectuó el representante procesal de los demandantes en la instancia con fecha 7 de diciembre de 2001, alegando que el incremento de densidad de la población es el que, conforme a lo dispuesto en el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, determina la exigencia de aumentar los espacios libres, sin que la discrecionalidad de las potestades de planeamiento impida su control jurisdiccional para comprobar, entre otros requisitos, que no se desvíe de la legalidad, como ha ocurrido en este caso, en que no se ha respetado el precepto contenido en el citado artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se impongan las costas a la Administración recurrente.
El representante procesal del Ayuntamiento, comparecido como recurrido, en lugar de oponerse al recurso de casación deducido por la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, se adhirió a los motivos alegados por ésta y pidió que se estimase dicho recurso.
Formalizada la oposición al recurso de casación y unido a las actuaciones el escrito presentado por el representante procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 3 de abril de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
No parece necesario abundar en razones para rechazar la actuación procesal del Ayuntamiento, comparecido como recurrido ante este Tribunal de Casación pero asumiendo la tesis del recurso interpuesto por la Administración autonómica recurrente en lugar de oponerse a dicho recurso como correspondía a su posición procesal.
De no estar conforme aquél con la sentencia pronunciada por el Tribunal "a quo" y pretender que fuese revisada en casación, debió preparar e interponer en tiempo y forma el correspondiente recurso en vez de intentar, al evacuar el traslado de oposición al recurso de casación interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma, adherirse a éste.
En los dos motivos de casación, alegados por el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, se invoca que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto por el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.
En el primero porque la modificación puntual del planeamiento general municipal, objeto de impugnación en la instancia, no supuso un incremento del volumen edificable en la zona, ya que, si bien se permite un aumento del número de viviendas, la superficie de éstas, al ser de protección oficial, es de cien metros cuadrados de media, con lo que no se produce el supuesto que contempla el aludido precepto, por lo que resulta innecesario prever mayores espacios libres, dado que se supera el porcentaje legalmente exigible.
Se hace hincapié en el segundo en la genuina discrecionalidad de la Administración urbanística, guiada, al modificar puntualmente el Plan General de Ordenación Urbana municipal, por el fín de facilitar la gestión del suelo.
Comenzando por este último motivo, esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado en su reciente sentencia, de fecha 8 de abril de 2003 (recurso de casación 2564/2000), al conocer de otro motivo idéntico, esgrimido por la misma Administración autonómica, que el ejercicio discrecional de la potestad de planeamiento urbanístico tiene una clara limitación en el precepto contenido en el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 al imponer la dotación de mayores espacios libres cuando la modificación aprobada suponga el aumento de la densidad de población de la zona, por lo que huelga apelar al carácter discrecional del ius variandi , aunque sea con el fin de agilizar la gestión del suelo, como se asegura en este caso.
Tampoco puede prosperar el primer motivo de casación, porque la Sala de instancia ha realizado una correcta interpretación de lo dispuesto por el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, al considerar que el aumento de la densidad de población en la zona, objeto de la modificación puntual del Plan General, impone la previsión de mayores espacios libres aunque el volumen edificable no se incremente, dado que la razón última del precepto contenido en dicho artículo es salvaguardar la calidad de vida de los ciudadanos residentes en un sector, que resultaría deteriorada de mantenerse los mismos espacios libres a pesar de aumentarse la densidad de población por efecto de la alteración de la tipología de las viviendas a construir, como sucede en el supuesto enjuiciado, en que de ochenta y ocho viviendas, de ciento cuarenta y cuatro metros cuadrados cada una, se pasa a ciento veinticinco viviendas, de cien metros cuadrados cada una, lo que, con toda lógica, conllevará, como señala el Tribunal "a quo", elevar el número de habitantes de la zona y, por consiguiente, es preciso respetar lo ordenado, en cuanto a la previsión de mayores espacios libres, por el citado artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, criterio ya mantenido por esta Sala en su Sentencia de 18 de marzo de 1988 (R.J. 1988/2182), al expresar «que el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 exige que se mantenga la proporción entre espacios libres y densidad de población, de manera que esa mayor densidad de habitantes de la zona se corresponda con el aumento proporcional de espacio libre», o en la más reciente de 10 de mayo de 1999 (recurso de apelación 199/1993), en la que se declara que «parece elemental que el aumento de espacios libres ha de producirse allí donde se produzca el incremento de la densidad de población».
Tal exigencia no desaparece porque los espacios libres existentes sobrepasen los porcentajes establecidos por los artículos 12.1 b) y 13.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 19.1 b) y 45.1 c) del Reglamento de Planeamiento, ya que, sin lugar a duda, el precepto invocado (artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976) en este motivo de casación requiere que, si la modificación del planeamiento supone un aumento de la densidad de población, se destine más superficie a espacios libres, aunque los existentes cubran la superficie señalada en los indicados preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo y del Reglamento de Planeamiento, porque la finalidad del precepto comentado, según hemos declarado también en la sentencia ya citada de esta Sala y Sección de fecha 8 de abril de 2003, es garantizar la calidad de vida, la utilización del suelo de acuerdo con el interés general y evitar la especulación para la efectividad de los principios rectores de la política social y económica recogidos en los artículos 45.2 y 47 de la Constitución.
La desestimación de ambos motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso con imposición a la Administración recurrente de las costas causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, que, dada la actividad desplegada por la defensa de los comparecidos como recurridos, deberá limitarse a dos mil quinientos euros por el concepto de honorarios de abogado con exclusión de las costas procesales causadas por la representación y defensa del Ayuntamiento de Fuenmayor, cuya actuación, como dijimos anteriormente, no se ha ajustado a su posición procesal de recurrido.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional y las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de esta misma Ley.
Que, desestimando ambos motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, contra la sentencia pronunciada, con fecha 5 de abril 2000, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en el recurso contencioso-administrativo nº 52 de 1998, con imposición a dicha Administración autonómica recurrente de las costas procesales causadas, a excepción de las correspondientes a la representación y defensa del Ayuntamiento de Fuenmayor, hasta un límite, por el concepto de honorarios de abogado, de dos mil quinientos euros.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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