STS, 27 de Abril de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas de Gran Canaria) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Comunidad Autónoma de Canarias, y del Cabildo Insular de Gran Canaria se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de Septiembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fecha 5 y 11 de Octubre de 2001, los correspondientes escritos de interposición del recurso de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo, declarando la conformidad a Derechos de los Decretos recurridos.

Por auto de fecha 27 de Marzo de 2003 se inadmitió el recurso de casación interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, y se admitió el interpuesto por el Cabildo Insular de Gran Canaria. Por providencia de fecha 9 de Junio de 2003, se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida ("Club Beach Inmobiliaria S.L.", Dª María Antonieta, "Inmobiliaria Furelos S.A.", D. Inocencio, D. Ángel Jesús, Dª María Purificación, D. Roberto, D. Darío, Dª Araceli, "Somotus S.A." y D. Luis Alberto) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 18 de Julio de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 9 de Marzo de 2004, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de Abril de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas de Gran Canaria) dictó en fecha 15 de Junio de 2001, y en su recurso contencioso administrativo nº 902/95, por la cual fue estimado el interpuesto por el "Club Beach Inmobiliaria S.L.", Dª María Antonieta, "Inmobiliaria Furelos S.A.", D. Inocencio, D. Ángel Jesús, Dª María Purificación, D. Roberto, D. Darío, Dª Araceli, "Somotus S.A." y D. Luis Alberto contra el Decreto 7/95, de 27 de Enero, de la Consejería de Política Territorial del Gobierno de Canarias, por el que se aprobó definitivamente el Plan Insular de Ordenación de la Isla de Gran Canaria, así como contra el Decreto 42/95, de 10 de Marzo de la misma procedencia, de corrección de errores materiales advertidos en el anterior.

La sentencia de instancia, como decimos, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló los actos impugnados. Y contra ella han formulado recurso de casación tanto la Comunidad Autónoma de Canarias como el Cabildo Insular de Gran Canaria.

Esta misma Sala, en sentencia de 12 de Marzo de 2002, ha resuelto el recurso de casación nº 1704/98, interpuesto también por el Cabildo Insular de Gran Canaria y por la Comunidad Autónoma de Canarias. En ese recurso se impugnaban los mismos Decretos autonómicos referentes al Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria, y la sentencia desestimó el recurso de casación por no haber hecho el juicio de relevancia sobre el Derecho estatal en los escritos de preparación (artículos 96.2 y 93.4 de la Ley Jurisdiccional). Se decía allí que "en todo caso, no es ocioso recordar que en las materias en las que la sentencia es impugnada por haber sido estimadas las pretensiones de la demanda, excepción hecha del Decreto de corrección de errores, y por ser la materia discutida de naturaleza autonómica, las normas que ahora se invocan en el recurso de casación o no se integraron en el debate previo o sólo fueron alegadas de modo tangencial, por lo que su examen en casación no sería posible".

Las cosas no son así en este caso. Aunque, como después veremos, la gran parte de los problemas planteados en casación (por no decir todos) no van a poder ser examinados aquí, ello es por otras razones y no porque en verdad no esté hipotéticamente implicado en el pleito Derecho estatal, sustancialmente el que hace referencia a la autonomía local.

Tal como adelantó la Sala admitiendo en su auto de 27 de Marzo de 2003 el recurso de casación interpuesto por el Cabildo Insular de Gran Canaria debe considerarse suficiente el juicio de relevancia de su escrito de preparación.

En su escrito de interposición el Cabildo Insular se remite a los argumentos que expuso en el recurso de casación nº 4033/98, fiando la suerte de esta impugnación al resultado de aquélla. ( Véase páginas 6 y 80 de su escrito de interposición).

Pues bien; esta Sala dictó sentencia en esa casación 4033/98, en fecha 6 de Mayo de 2002, declarando no haber lugar a aquel recurso de casación, por lo cual repetiremos aquí los argumentos de entonces.

No sin antes advertir que esta Sala ha dictado ya cerca de una decena de sentencias sobre esta cuestión, que resultan todas ellas conocidas por el Cabildo recurrente (V.g. sentencias de 24 de Julio de 2003 ---casación 6025/00---, de 23 de Julio de 2003 ---casación 4187/00---, de 23 de Julio de 2003 ---casación 4484/00---, de 25 de Julio de 2003 ---casación nº 5430/00---, de 20 de Febrero de 2003 ---casación 7775/99---, etc).

En el recurso del Cabildo Insular se alegan motivos formales contra la sentencia impugnada, al amparo del artículo 95-1-3º de la L.J., que estudiaremos en primer lugar.

El Cabildo Insular de Gran Canaria en sus dos primeros motivos achaca a la sentencia falta de motivación (por haber reproducido el Sr. Magistrado Ponente en la sentencia los argumentos en que basó un voto particular en la pieza de suspensión) y falta de claridad y precisión a causa de la fórmula empleada en su parte dispositiva (que declara la nulidad de las resoluciones significadas "en el sentido señalado en los anteriores exponendos").

La Sala de instancia se remite a su anterior sentencia de 8 de Enero de 1997 y por lo tanto hay que integrarla en ella. (Esa sentencia es la confirmada por este Tribunal Supremo en la casación 4033/98, a que antes nos referíamos).

Es cierto que la resolución impugnada pudo ser más clara, sistemática y precisa. Pero sus anomalías no llegan a ser vicios determinantes de invalidez. Y así:

1. No puede decirse que sea incongruente.

   En la demanda se exponían sustancialmente tres argumentos impugnatorios (a saber, la existencia de modificaciones sustanciales en el PIOT que debieron dar lugar a nuevas audiencias y nueva información pública, la falta de motivación de las modificaciones introducidas en la aprobación definitiva y la existencia en el PIOT de determinaciones que, por ser propias de los Planes Generales Municipales, violaban la autonomía municipal). Pues bien, la sentencia impugnada acepta esos argumentos, los explica, los razona y saca sus consecuencias. Resuelve, pues, las cuestiones planteadas en el pleito, y es por ello congruente y motivada. (Otra cosa es que esos argumentos no sean compartidos por las partes demandadas).

2. La circunstancia de que algunas expresiones de la sentencia (v.g. "este Tribunal considera verosímil...", "sin prejuzgar el fondo de la pretensión anulatoria...", etc) revelen que los argumentos expuestos son repetición acaso literal de lo dicho en un voto particular de la pieza de suspensión, no hace a la sentencia inmotivada. Aunque la repetición literal no parezca muy adecuada, nada impide que los argumentos provisionales de entonces, más allá de expresiones literales, se conviertan en definitivos a la hora de sentenciar. Lo que importa es si los argumentos son o no acertados y no si son o no repetidos.

3. Tampoco existe falta de claridad y precisión en la parte dispositiva de la sentencia.

   Por la trascendencia que la interpretación del fallo va a tener en el resultado de estos recursos de casación, conviene detenerse en este punto.

   La sentencia, por remisión a su anterior sentencia de 8 de Enero de 1997, detecta en primer lugar un vicio formal en la tramitación del Plan, a saber, no haberse abierto un nuevo periodo de audiencias y de información pública como consecuencia de las modificaciones introducidas en la aprobación definitiva.

   Vale la pena transcribir literalmente lo que sobre esto dice por remisión la sentencia a la que se remite la impugnada:

   "En el mismo sentido cabe hablar de la supresión de suelo denominado de uso turístico especial, zona turística interior en la versión inicial del PIOT, o de las áreas de protección singulares, dada su envergadura, determinaciones que se han adoptado de plano, STS 5 de Junio de 1995, y sin las garantías del artículo 132,4 del reglamento de planeamiento, o de las variaciones de la delimitación de espacios protegidos integrantes de las áreas de sensibilidad ecológica, de las insulares protegidas e inedificables, o de la directa supresión de una docena de infraestructuras viarias o de la redefinición de operaciones estratégicas, con afección a sus trazados o elementos de equipamiento la introducción de nuevos criterios de ordenación, establecimiento de un régimen transitorio de regulación de los usos en los espacios naturales, transitoria 3ª y 4ª y 5ª, la incorporación de cuatro nuevas operaciones estratégicas, el diseño de un diferente y ultra vires régimen transitorio o la regulación de zonas destinadas a un uso residencial permanente y la directa modificación de unos planes de ordenación, en concreto del cuadro de usos globales que el propio Cabildo Insular considerase necesarios, lo que hace pensar, como certeramente apunta la dirección letrada del recurrente en un nuevo plan, totalmente diferente al aprobado por la corporación insular y que implica invalidez razonable, por cuanto que no obstante la importancia evidente de todas las glosadas mutaciones no se ha considerado necesario ni motivarlas en la memoria, ni dar audiencia a las corporaciones afectadas, ni un nuevo trámite de información pública (...). En tal sentido la Ley del Suelo estimula la participación ciudadana en la formulación y en la tramitación del planeamiento y el art. 132,3 b) del Reglamento de Planeamiento exige como ya se ha dicho una nueva información pública cuando tales definiciones determinan modificación substancial, intensificando la transcendencia del trámite el principio de interpretación conforme a la Constitución, hoy proclamado expresamente por el art. 5º de el LPOJ, pues el art. 9.2 de la carta magna exige de los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política económica y social".

   Este motivo formal (vicio de procedimiento en la tramitación del Plan) es tomado, pues, por la sentencia citada por la Sala de instancia como una causa de anulación del Plan.

   El Tribunal debió por ello acabar ahí su enjuiciamiento. La existencia de ese vicio procedimental acababa el debate. El resto de los argumentos impugnatorios eran ya inútiles y el actor, conseguido su fin anulatorio con aquél primer motivo, carecía de interés legítimo para exigir el estudio de esos otros argumentos, porque un proceso (que tiene también su propia economía) es un mecanismo de resolución de controversias y no un medio de evacuación de consultas. Y la propia Corporación local demandante así lo había entendido en el suplico de la demanda, donde pedía en primer lugar una anulación por ese vicio de forma, y sólo subsidiariamente una anulación de fondo.

   Por ello, lo que la sentencia antecedente (y la aquí recurrida, por remisión) dicen a continuación sobre la autonomía municipal es inútil, y debe considerarse como dicho sólo a mayor abundamiento, sin formar parte de la razón de decidir.

   Esto tiene un significado muy profundo, porque cuando después en la parte dispositiva, el Tribunal declaró entonces la nulidad del Plan "en el sentido señalado en los anteriores exponendos", ese "sentido" no puede ser otro que el que venimos diciendo, a saber, que declara la nulidad del Plan a causa del vicio formal que estudió al principio.

   Sólo esta interpretación de la sentencia hace de sus razonamientos y de su parte dispositiva un conjunto armónico, razonable y congruente con lo pedido en el suplico de la demanda por la parte actora.

   Así entendido, la sentencia ni es oscura ni imprecisa, en la remisión que la Sala hace a su anterior sentencia de 8 de Enero de 1997.

   Vayamos, ahora ya, a los motivos de fondo.

El primer motivo que debe ser examinado de los expuestos al amparo del artículo 95-1- 4º de la L.J. es el referente a la infracción del artículo 132-3-b) del Reglamento de Planeamiento, que expone el Cabildo en su motivo tercero y la Comunidad Autónoma en el punto 5 de su motivo segundo, y que es el único que, según lo que llevamos dicho, está conectado con la auténtica razón de decidir del Tribunal de instancia.

Este declaró la nulidad del Plan, según sabemos, a causa de no haber sido sometido el Plan Insular a un nuevo periodo de audiencias y de información pública después de las modificaciones sustanciales introducidas en la aprobación definitiva.

Tanto las partes como el Tribunal de instancia citan, a propósito de este problema, el artículo 132- 2-b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y la jurisprudencia que lo interpreta. Pero ni las partes ni el Tribunal de instancia pueden hacer aplicable un precepto que no lo es, porque la efectividad de las normas jurídicas no está supeditada a la conducta de las partes; el Derecho aplicable es el que objetivamente lo es, y no el convenido por las partes aunque sea aceptado por el Tribunal de instancia.

El problema de las consecuencias de las modificaciones sustanciales en la tramitación de los Planes Insulares de Ordenación está regulado en una norma autonómica, a saber, en el artículo 12- 2 de la Ley 1/87, de 13 de Marzo, del Parlamento de Canarias, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación. Este precepto, y no el 132 del Reglamento de Planeamiento, es el aplicable, en razón de la prevalencia del Decreto Urbanístico Autonómico de Canarias predicada en el artículo 148-1-3º de la C.E. y en el artículo 29.11 del Estatuto de esa Comunidad, aprobado por Ley Orgánica 10/82, de 10 de Agosto.

Ese artículo de la Ley 1/87 dispone literalmente lo siguiente:

"1. El Organismo redactor estudiará las alegaciones e informes incorporados durante el período de instrucción del expediente, y propondrá al Cabildo, la introducción de las modificaciones que estime precisas en el contenido del Plan.

2. Introducidas, en su caso, las modificaciones a que se refiere el apartado anterior, si alteraran sustancialmente el documento aprobado inicialmente, el Cabildo o, en su caso, el órgano competente, acordará someterlo de nuevo a información pública por el período de un mes, en las mismas condiciones que lo fue para la aprobación inicial. En caso contrario se acordará la aprobación provisional del Plan y se elevará el expediente para su aprobación definitiva al Consejo de Gobierno de Canarias, previo informe de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente".

Siendo así las cosas, lo que haya de entenderse por "modificaciones que alteren sustancialmente el documento aprobado inicialmente" es un problema de Derecho Autonómico y como tal hay que entender que lo resolvió el Tribunal de instancia, por más que en este pasaje no citara aquél precepto de la Ley 1/87, Ley que sí citó en otros.

Pues bien, siendo la norma aplicable una norma autonómica, la aplicación e interpretación que de ella ha hecho el Tribunal de instancia no puede ser revisada en casación, porque lo impide el artículo 93.4 de la Ley Jurisdiccional. Como problema de Derecho autonómico, está excluido el acceso a la casación. No puede aquí discutirse que hubo modificaciones sustanciales, que, por ello, debió abrirse un nuevo período de audiencia y de información pública y que, por tal motivo, el Plan impugnado es disconforme a Derecho.

El resto de los motivos de casación carece ya de razón de ser. El Tribunal de instancia por remisión a su anterior sentencia anuló el Plan por un vicio formal, y esa decisión no puede ser revisada en casación. Todos los demás motivos de casación expuestos por el Cabildo Insular de Gran Canaria se refieren a cuestiones que (según lo dicho) expuso el Tribunal de instancia por remisión sólo a mayor abundamiento y que no formaban parte de la razón de decidir. Son, pues, motivos inútiles, que deben por ello ser rechazados.

Conviene decir que este Tribunal Supremo ha dictado sentencia de fecha 20 de Febrero de 2003 (casación 7775/99) desestimando el recurso contencioso administrativo nº 817/95 formulado por la entidad "Puerto Rico S.A." contra los mismos Decretos aprobatorios del PIOT de Gran Canaria. En esa sentencia están contestados los problemas básicos que aquí plantean las partes.

La diversidad de soluciones entre estas sentencias nuestras ha sido originada por las limitaciones de conocimiento que impone un recurso extraordinario como el de casación, en el que el Tribunal debe ceñirse al estudio del problema a la vista de la razón de decidir de la sentencia impugnada y de los motivos esgrimidos contra ella.

La desestimación del recurso de casación impone la condena en costas de la entidad recurrente ante este Tribunal Supremo, (artículo 139-2 de la Ley 29/98). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cifra de 2.000'00 euros, a la vista de las actuaciones procesales (artículo 139-3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.