STS, 8 de Abril de 2003

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó, con fecha 28 de febrero de 2000, sentencia en los recursos contencioso- administrativos acumulados números 50 y 80 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «Que debemos estimar y estimamos los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por el Letrado Don Carlos Coello Martín, en nombre y representación de la Comunidad de Propietarios de la Avenida del Club Deportivo nº 10, de esta Ciudad, y de Don Casimiro , Don Fernando y Doña María Dolores , contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja adoptado en su sesión de 13 de septiembre de 1996, y, en consecuencia, declaramos disconforme a Derecho el expresado acuerdo, que se anula y deja sin efecto. No se hace imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Como ya puso de manifiesto la Sentencia 275/1995, de 30 de junio, la nueva ordenación propuesta es una modificación cualificada del Plan General de Ordenación Urbana de Logroño, cuyo procedimiento está regulado en el artículo 50 de la Ley del Suelo de 1976, pues tiene por objeto una diferente zonificación de la zona verde prevista en dicho Plan, en concreto en la zona de «Las Gaunas». El artículo 49.2 de la Ley del Suelo de 1976 -128.2 de la Ley del Suelo de 1992- proclama una limitación del "ius variandi" de la Administración en aras del interés público, tratando de salvaguardar determinaciones esenciales del planeamiento. Y así cuando la modificación del plan tienda a incrementar el volumen edificable de una zona exige, como presupuesto material o de fondo, la previsión de los mayores espacios libres requeridos por el aumento de población, es decir, busca mantener la proporción entre espacios libres y densidad o volumen edificable determinado en el planeamiento que se trata de modificar, proporcionalidad que no puede verse alterada por dicha modificación, previsión cuya finalidad no es otra que frenar la actividad especulativa y favorecer el desarrollo de la vida humana (Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de abril de 1981, 4 de febrero de 1983, 25 de marzo de 1985, 18 de marzo de 1988 y 5 de abril de 1991). Esta limitación de la discrecionalidad de la Administración no existe cuando la modificación reduce el volumen edificable (Sentencia de 2 de mayo de 1992).

También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida: «Que de un examen del expediente administrativo incorporado a los autos se aprecia que el ámbito de la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Logroño afecta a la zona verde existente en la zona de "Las Gaunas", con una extensión aproximada de 25.134 m2 que comprende el recinto de campo de fútbol del Club Deportivo Logroñés, cerrado con valla de obra con una superficie de 19.608 m2. En la ordenación aprobada se disponen dos bloques residenciales abiertos de altura B+5 con edificabilidades de 8.736 m2 y 13.098 m2, con perspectivas de construir un total de 159 viviendas. Produciéndose una reducción de 6.500 m2, sin que se haya previsto mayores espacios libres en la zona, lo que, por otra parte, tal y como reconoce el Ayuntamiento de Logroño es imposible por sus propias características físicas. Es evidente que, de todo lo expuesto, se produce una clara infracción de los artículos 49.2 de la Ley del Suelo de 1976 y 102.2 de la Ley Autonómica 10/1998, ya mencionada y en vigor en la actualidad, por cuanto la Modificación aprobada altera la proporcionalidad existente en el Plan General entre volumetría edificable y los espacios libres que la sirven de ámbito, ya que el aumento de edificabilidad y de densidad de población no se ve compensado en la zona afectada por mayores espacios libres en proporción al incremento de densidad de la población. Por el Ayuntamiento demandado se trata de justificar el cumplimiento del artículo 128.2 de la Ley del Suelo de 1992 -artículo 49.2 de la Ley del Suelo de 1976- por la ampliación que supone la remodelación de la zona verde, al desaparecer el estadio de fútbol, cifrada en 10.796 m2, además de la ampliación del sistema local de zonas verdes en el entorno de "Las Gaunas" de 41.000 m2, aproximadamente. Alegato que no es aceptable por la sencilla razón de que nos encontramos ante una Modificación cualificada y no en una Revisión global del Plan de Ordenación Urbana de Logroño, por lo que no puede admitirse que los argumentos empleados para rechazar la infracción del citado precepto sean propios de una revisión al apelar a la globalidad del planeamiento, con olvido total de la zona que es objeto de la Modificación aprobada. Todo ello conduce a estimar el motivo opuesto».

Expresa seguidamente la Sala de instancia en el fundamento jurídico sexto de su sentencia que: «Como ya se ha puesto de relieve anteriormente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Logroño, sometida a enjuiciamiento, prevé una minoración de la zona verde que se proyecta en una doble vertiente: Una ampliación de la calle República Argentina en su prolongación y la introducción de los dos grupos de viviendas, lo que implica una pérdida de 6.500 m2 de zona verde, de las que 4.740 m2 corresponden a las dos nuevas parcelas de uso residencial que albergarán 159 viviendas, y 1.760 m2 a la mayor anchura de la prolongación de la calle citada. Aunque no se ha aportado la Memoria de la Modificación aprobada, tanto en el informe emitido por los Arquitectos del Servicio de Urbanismo del Ayuntamiento, de 29 de agosto de 1995, como el informe ampliatorio de 3 de junio de 1996, así como el informe favorable del Pleno de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, y el propio Ayuntamiento de Logroño en su escrito de contestación de demanda, no contiene una justificación de la nueva zonificación y uso urbanístico de la zona verde de la zona de "Las Gaunas" referida al ámbito concreto de actuación, sino que se busca una explicación sustentada en el Sistema General y en las Dotaciones Locales próximas a la zona de "Las Gaunas". Razonamiento que es ajeno a la motivación de la propia Modificación aprobada, pues no pueden tenerse en cuenta realidades de otras unidades o zonas ajenas a la afectada por la modificación urbanística propuesta, a diferencia de lo que sucede en los supuestos de revisión del Plan en la que sí es posible atender a una visión globalizadora. Por todo ello no puede compensarse la disminución de zona verde con las dotaciones de espacios verdes previstos en los Sistemas Locales cercanos».

Finalmente se argumenta en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida que: «Debe hacerse una especial mención al dictamen favorable emitido por el Consejo Consultivo de La Rioja, cuyo fundamento es compartido por la Administración Local demandada, al entender que no se ha producido una minoración de la zona verde en sentido material, sino que, por el contrario, se ha llevado a cabo una ampliación de ella, puesto que los terrenos que configuran dicha zona verde, así calificados desde el año 1958, no han servido a la ciudadanía para el cumplimiento de las funciones naturales a que teológicamente se ordena la institución de las zonas verdes públicas, ya que se encuentran ocupados por el estadio de fútbol, de manera que la superficie destinada a las edificaciones previstas -4.740 m2- es inferior al espacio donde se ubican las tribunas y dependencias del recinto deportivo, siendo la zona verde liberada en el conjunto de la operación muy superior a la hasta ahora disfrutada por la ciudadanía. Este criterio parte de un grave error inicial de concepto acerca de lo que supone la zona verde dentro del planeamiento, ya que una cosa es la voluntad del planificador, es decir, la calificación en el Plan General de la zona de "Las Gaunas" como zona verde, voluntad que debe ser protegida, y otra la realidad urbanística vigente, en el caso de autos las instalaciones deportivas del Club de Fútbol Logroñés que están ubicadas en gran parte de aquélla, situación que no puede tenerse en consideración para justificar la disminución de la zona verde que se produce con la Modificación aprobada desde la perspectiva de un procedimiento de modificación cualificado del Plan General, que es la vía utilizada por el Ayuntamiento para alterar la zonificación de aquella zona. En definitiva, cabe concluir que el instrumento de planeamiento impugnado no contiene una motivación suficiente que excuse la minoración de zona verde efectuada ni tampoco prueba suficientemente la existencia de un interés general que prevalezca sobre esta circunstancia; lo que conduce al acogimiento del motivo esgrimido de falta de motivación».

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de ambas Administraciones demandadas presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 23 de marzo de 2000, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Procurador Don Carlos Ramos Alvarez, en nombre y representación de la Comunidad de Propietarios de la Avenida Club Deportivo nº 10 de Logroño, y, como recurrentes, el Procurador Don José Deleito García, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, y el Procurador Don Francisco José Abajo Abril, en nombre y representación del Ayuntamiento de Logroño, al mismo tiempo que éstos presentaron escrito de interposición de recurso de casación, el primero con fecha 29 de abril de 2000, y el segundo con fecha 4 de mayo de 2000.

El representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja basa su recurso de casación en dos motivos, ambos al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, el primero porque el Tribunal "a quo" infringió en la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 49.2 y 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, al interpretar y aplicar estos preceptos en contradicción con la potestad municipal de planificación urbanística y con los criterios de interpretación del ordenamiento jurídico, ya que no pueden ser interpretados desde una perspectiva aislada e individual sino que deben serlo dentro del contexto del bloque normativo sobre vigencia y revisión de los planes, que constituyen una potestad de la Administración municipal con un alto contenido discrecional, que en este caso se ha usado con toda corrección a fin de integrar una zona determinada en el conjunto urbano de la ciudad, por lo que, al impedirse esto con la anulación de la modificación aprobada se impide la realización del interés público urbanístico, y el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, porque la ampliación de la zona verde de Las Gaunas en 10.796 m2 se produce mediante su prolongación y unificación con la zona verde Sector Río Lacalzada, colindante con la manzana de Las Gaunas, pasando ambas a constituir una unidad, ampliación que la sentencia recurrida silencia o ignora injustificadamente, infringiendo con ello el indicado precepto, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra confirmando el acto impugnado por ser conforme a Derecho.

El representante procesal del Ayuntamiento recurrente basa su recurso de casación en dos motivos idénticos a los alegados por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja y, en un tercero, en el que se invoca la infracción por la sentencia recurrida de lo dispuesto por el artículo 50 del Texto Refundido de la ley del Suelo de 1976 y por el artículo 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que el primero de los preceptos citados no consagra la inmutabilidad o intangibilidad de las zonas verdes sino la adecuación de sus modificaciones a razones de interés general debidamente motivadas, mientras que tal modificación esta suficientemente justificada, a pesar de lo cual la sentencia recurrida no alcanza a comprender que esta motivación ha supuesto una ampliación de la zona verde en 10.796 m2 por su integración en la zona verde del Sector Río Lacalzada, formando ambas una unidad de 36.360 m2, , pues, aunque la remodelación supone una reducción de la zona verde de Las Gaunas de 6.500 m2 respecto de la prevista en el Plan General de 1985, sin embargo ello representada una ampliación de 10.796 m2, dado que aquella reducción ha quedado compensada sobradamente con la aludida integración en otra zona, sin que técnicamente sea posible circunscribir la zona verde de Las Gaunas a su concreto ámbito puesto que se integra en la del sector Río Lacalzada y la unidad constituye un sistema orgánico y social, que no puede desmembrarse en ámbitos o espacios más reducidos o autónomos sin contemplar las relaciones recíprocas entre uno y otros elementos, de modo que la ordenación de la manzana y la zona verde de Las Gaunas no puede entenderse contemplándola en su ámbito interno sino que ha de examinarse en la interrelación de este ámbito con otros exteriores al mismo, terminando con a súplica de que se anule la sentencia recurrida y se confirme en todos sus extremos el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, de 13 de septiembre de 1996, por el que se aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Logroño en la zona de Las Gaunas.

Admitidos a trámite ambos recursos de casación interpuestos, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Comunidad comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dichos recursos, lo que efectuó con fecha 25 de enero de 2002, alegando que la modificación anulada por la sentencia recurrida tiene como única causa el reducir la zona verde y aumentar la edificabilidad y con los ingresos obtenidos por este aumento sufragar los gastos de traslado y edificación del nuevo campo de fútbol, modificación que, a pesar de los informes en contra, aprobó la Administración de la Comunidad Autónoma porque se cambiaron los usos de una parcela, de titularidad de esta Administración, que pasó de uso dotacional a uso residencial, lo que permitió la subasta pública de dicho suelo, en el que se han adquirido terrenos para construir viviendas con un precio medio de repercusión de veinte millones de pesetas por vivienda, sin que se pueda invocar la discrecionalidad de la Administración en la aprobación del planeamiento cuando lo que en la sentencia recurrida se declara es la infracción de los límites impuestos en un concreto precepto legal a dicha discrecionalidad, mientras que en ninguno de los dos recursos de casación se pone en tela de juicio que se produce una reducción de los espacios verdes en el suelo urbano delimitado por la zona de Las Gaunas, cuya reducción va acompañada del aumento de la edificabilidad de los nuevos solares resultantes del anterior espacio verde, y que el supuesto aumento de la zona verde no se consigue dentro del propio suelo urbano sino a costa de otro suelo urbanizable que se incorpora a la trama urbana en virtud de un Plan Parcial del Sector Lacalzada, no habiéndose explicado al articular los motivos de casación las razones por las que la sentencia recurrida conculca los preceptos invocados como infringidos, pues lo cierto es que las Administraciones recurrentes admiten la reducción de la zona verde en el sector de Las Gaunas y pretenden que tal reducción es compensable con la ampliación de la zona verde en un suelo urbanizable ordenado por un Plan Parcial al lado sur de la circunvalación de Logroño, terminando con la súplica de que se inadmitan o se de desestimen los recursos de casación interpuestos por la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja y por el Ayuntamiento de Logroño con imposición a dichas Administraciones de las costas procesales causadas.

Formalizada la oposición a ambos recursos de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 26 de marzo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de ls reglas establecidas por la Ley.

Aunque el representante procesal del Ayuntamiento recurrente invoca un tercer motivo de casación, aumentando así los dos alegados por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente, que se reproducen literalmente en los dos primeros esgrimidos por aquél, lo cierto es que en todos ellos se citan como infringidos por la Sala de instancia en la sentencia recurrida los artículos 49.2 y 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, en los que se exige, para aprobar una modificación del planeamiento urbanístico que tienda a incrementar el volumen edificable de una zona, la previsión de mayores espacios libres requeridos por el aumento de la densidad de población, así como los requisitos formales para proceder a dicha aprobación, añadiendo también el último motivo de casación del Ayuntamiento la vulneración por el Tribunal "a quo" del artículo 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dado que, en contra del parecer de aquél, la modificación aprobada está suficientemente motivada.

Comenzando por esta última infracción denunciada sólo por el Ayuntamiento recurrente, la Sala de instancia no declara en la sentencia recurrida que la modificación impugnada carezca de motivación sino que la expresada para justificarla no es correcta porque «no puede compensarse la disminución de la zona verde con dotaciones de espacios verdes previstos en los sistemas locales cercanos», y, por consiguiente, la sentencia recurrida no infringe lo establecido por el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo que conlleva la desestimación de tal motivo de casación.

Para enjuiciar las demás infracciones que se atribuyen por las Administraciones recurrentes a la sentencia recurrida, concretamente la conculcación de lo dispuesto en los artículos 49.2 y 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, hemos de rechazar inicialmente todos los argumentos empleados por las representaciones procesales de aquéllas relativos al ejercicio discrecional de la potestad de planeamiento urbanístico, dado que el precepto contenido en el citado artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 establece una clara limitación de dicha potestad al imponer la dotación de mayores espacios libres cuando la modificación aprobada suponga el aumento de la densidad de población en la zona, y, por consiguiente, huelga apelar al carácter discrecional del ius variandi.

Todo el amplio bagaje argumental de los motivos de casación, aducidos por ambas administraciones recurrentes, se circunscribe al planteamiento de si se cumple o no la categórica previsión contenida en el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, acerca de la necesaria ampliación de los espacios libres en una zona de la ciudad cuando se incrementa su volumen edificable con el consiguiente aumento de la población, con la creación de espacios libres en zonas anejas, que se incorporan a la trama urbana, constituyendo una unidad con la ya existente.

La Sala de instancia en su sentencia considera que tal proceder es contrario a lo dispuesto por el aludido artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que contempla las modificaciones puntuales del planeamiento urbanístico mientras que sería posible en una auténtica revisión general del mismo, que no fue el caso de la anteriormente anulada por sentencia firme, pues, bajo esta denominación, encubría una mera modificación de la ordenación de la misma zona.

Como certeramente apunta la representación procesal de los recurridos al oponerse a ambos recursos de casación, el examen de éstos debe partir de dos hechos no negados por las Administraciones recurrentes.

El primero consiste en la reducción de los espacios libres en la zona urbana denominada Las Gaunas de la ciudad de Logroño, acompañada del aumento de la edificabilidad en esa misma zona, lo que admite expresamente el propio Ayuntamiento al articular su tercer y último motivo de casación, alegando literalmente que «la remodelación supone obviamente una reducción de la zona verde de Las Gaunas de 6.500 m2».

El segundo se centra en la compensación de esa reducción con el incremento de espacios libres en el sector denominado Río Lacalzada, que se asegura por las Administraciones recurrentes que viene a integrarse como una unidad con la zona de Las Gaunas debido a la nueva configuración de ambas, y así se afirma por el representante procesal del Ayuntamiento, al desarrollar también su tercer motivo de casación, que «la justificación de la remodelación de la zona verde de Las Gaunas no cabe circunscribirla, como pretende la sentencia, al ámbito concreto de la misma, al espacio físico en que se emplaza u ordena por el Plan», sino que se integra en la zona verde del Sector Río Lacalzada, para cuya ordenación se ha aprobado un Plan Parcial.

No cabe duda, pues, de que el suelo, cuya urbanización regula este Plan Parcial no era urbano como el delimitado por la zona de Las Gaunas, en el que se reducen los espacios verdes, a pesar de lo cual las Administraciones recurrentes estiman que resulta compensada en exceso esa reducción con los espacios verdes previstos por el Plan Parcial de otro sector colindante.

Esta tesis de las Administraciones urbanísticas recurrentes no es conforme a lo dispuesto por el precepto contenido en el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que, en cualquier modificación del planeamiento tendente a incrementar el volumen edificable de una zona con el consiguiente aumento de la población, requiere para su aprobación la previsión de mayores espacios libres dentro de la propia zona que experimenta ese aumento de densidad de población sin que sea lícito computar a tal fin los espacios libres o zonas verdes previstos para otro sector, aunque sea colindante, siendo esa exigencia un límite impuesto legalmente a la potestad discrecional para aprobar las modificaciones del planeamiento urbanístico, del que no queda dispensada la Administración mediante la dotación a otro sector colindante de espacios libres en proporción superior al porcentaje establecido legalmente.

La lógica y finalidad de dicho precepto no es otra que velar por la calidad de vida y la utilización del suelo de acuerdo con el interés general en evitación de la especulación, según proclaman los artículos 45.2 y 47 de la Constitución, lo que no se lograría permitiendo que, a través de una mera modificación del planeamiento urbanístico, se aumentase el volumen edificable de una zona de la ciudad a costa de sus espacios libres, aunque, al ordenarse otro sector próximo o colindante, mediante la aprobación del correspondiente Plan Parcial, se haya previsto una superficie porcentual destinada a espacios libres y zonas verdes superior a la exigida como mínimo por los artículos 12.1,b y 13.1,b del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 45.1,c) del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2151/1978, de 23 de junio, ya que este exceso de espacios libres en un sector no puede compensar la desproporción o disminución experimentada en el otro en virtud de una simple modificación del planeamiento urbanístico, razón por la que no pueden prosperar los motivos de casación alegados por ambas Administraciones recurrentes.

La desestimación de todos los motivos aducidos comporta la declaración de no haber lugar a los recursos de casación interpuestos con imposición a ambas Administraciones recurrentes del pago por mitad de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, con un límite de dos mil quinientos euros cada una, como permite señalar el nº 3 de ese mismo precepto, en concepto de honorarios de abogado, dada la actividad desarrollada por la defensa de los recurridos.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, así como las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de esta Ley.