STS, 14 de Octubre de 2002

La Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 29 de marzo de 1996, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1308 de 1993, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. Ricardo García Medina, en nombre y representación de Dña. Paula , contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de daños y perjuicios instada por la actora frente a la Universidad Complutense de Madrid, y en consecuencia, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico, debiendo ser confirmadas. No se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: « De los datos obrantes en autos es necesario destacar los siguientes hechos: a) La actora realizó en el mes de marzo de 1992 un curso para la obtención del certificado de aptitud pedagógica (en adelante CAP) impartido por el Instituto de Ciencias de la Educación de la Universidad Complutense (ICE), finalizando el día 29 de abril de 1992. b) La realización de dicho curso era requisito obligatorio para poder participar en el procedimiento selectivo de ingreso y acceso a los Cuerpos de Profesores de Escuelas Oficiales de Idiomas. c) Mediante Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 5 de mayo de 1992 se convocaron los procedimientos selectivos de ingreso y acceso, entre otros, a los Cuerpos de Profesores de Escuelas Oficiales de Idiomas. Entre los méritos valorables, recogidos en el Anexo I se encontraba la posesión del C.A.P., exigiéndose para su valoración como documento justificativo la aportación del certificado en el que conste de modo expreso el número de horas de duración del curso, señalándose que de no aportarse dicha certificación no se obtendrá puntuación por este apartado. d) La actora participó en las citadas pruebas selectivas y solicitó el correspondiente certificado de asistencia. No obstante, no le fue expedido hasta el día 11 de junio de 1992, puesto que, según alega la Administración, la Secretaría del Instituto de Ciencias de la Educación de la Universidad Complutense de Madrid se había trasladado de lugar y no estuvo en condición de expedirlos hasta dicha fecha. El plazo fijado en las normas de convocatoria de las oposiciones para entregar dicha documentación finalizaba el 26 de mayo de 1992. e) La actora aportó en lugar de la certificación requerida una declaración jurada de haber realizado el CAP. No obstante, dicha declaración no fue admitida por el Ministerio de Educación y Ciencia. La actora reclamó contra dicha resolución, aportando en ese momento la certificación expedida por la Administración, junto con una carta del director del ICE explicando los motivos por los cuales no pudo ser expedida con anterioridad. La reclamación fue desestimada, pero no consta si la resolución, finalmente adoptada por la Administración, fue recurrida en vía contencioso-administrativa».

La referida sentencia se basa también en los siguientes argumentos, recogidos en el fundamento jurídico sexto: «En primer lugar procede analizar si los daños que la actora alega haber sufrido son antijurídicos, es decir, si no tiene la obligación de soportarlos, lo que convertiría el mero daño en lesión antijurídica, dado que la calificación de este concepto viene dada tanto por ser contraria a derecho la conducta del autor como porque la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, cuestión necesitada de ser precisada en cada caso concreto. Desde este perspectiva, como alega la Administración demandada, debe advertirse que la interesada terminó el curso del CAP a finales de abril de 1992 (29 de abril) y que la Administración expidió el certificado de la realización del referido curso el día 11 de junio de 1992. Si se tiene en cuenta que, al amparo del artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (norma vigente en dichas fechas), la Administración disponía de un plazo de 6 meses para resolver la solicitud, se deduce que la actuación de ésta no puede calificarse en ningún caso de antijurídica, sino de plenamente ajustada a Derecho. Como segundo requisito, para que sea posible reconocer la indemnización solicitada, es necesario acreditar que los daños alegados sean consecuencia directa y efectiva de la actuación del I.C.E.; es decir, es necesario acreditar que existe la necesaria relación de causalidad entre el daño invocado y la actuación administrativa. Este Tribunal estima que no existe tal relación de causalidad; y ello porque el ICE emitió la certificación en fecha 11 de junio de 1992 - y que como hemos visto antes dentro de plazo- fecha en la que, además, la actora también se encontraba en plazo para formular ante el Ministerio de Educación y Ciencia reclamación contra la valoración de méritos, pues el plazo para las reclamaciones era desde el día 13 hasta el día 24 de julio; la actora presentó reclamación acompañando la certificación del CAP y alegando que no pudo presentarla antes por problemas de la Secretaria del ICE pero que a cambio presentó inicialmente la declaración jurada de haber realizado el señalado curso y que, no obstante, la Comisión de valoración no la tuvo en cuenta a efectos de valorar y puntuar sus méritos, no reconociéndola los 0,4 puntos establecidos. Dicha reclamación no fue estimada. Por lo que la actora debió impugnar administrativamente y judicialmente la puntuación otorgada por el Ministerio de Educación y Ciencia; ella misma ha consentido dicha puntuación al haberse aquietado a la decisión administrativa de la valoración de méritos. Así, puede afirmarse que la relación de causalidad queda interrumpida cuando se aquieta a la decisión administrativa, lo cual en última instancia pone en duda la imputabilidad de la responsabilidad del perjuicio a la Universidad Complutense de Madrid. E incluso, puede señalarse que en el supuesto hipotético de que pudiera apreciarse el nexo causal antes relatado, tampoco podría estimarse la responsabilidad patrimonial reclamada por la recurrente, y ello porque tampoco concurre el requisito exigido de acreditar por quien solicita que el daño sufrido sea real y efectivo. En el caso de que pudiera reprocharse a la actuación del I.C.E. no se ha acreditado que de haberse emitido, entre los días 6 y 26 de mayo el certificado de la realización del curso del C.A.P. ello le hubiera supuesto a la actora la obtención del puesto nº 96 en vez del 120 obtenido y como destino Móstoles (Madrid), pues al incrementarse la puntuación obtenida por la actora en 0,4 puntos hubiera determinado una modificación de las puntuaciones de todos los opositores (en su situación se encontraban varios opositores) y quizás su destino no hubiera sido en la provincia de Madrid, lugar este que es el que la recurrente señala como destino que al no haber obtenido le ha causado los daños que ahora reclama. En consecuencia, a la vista de lo anteriormente expuesto, debe desestimarse la reclamación formulada por la actora, desestimándose el recurso contencioso-administrativo interpuesto».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 18 de abril de 1997, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Universidad Complutense de Madrid, representada por su Abogado, requiriéndosele para que, en el plazo de diez días, compareciese en forma, lo que efectuó mediante la personación de un Letrado de su Servicio Jurídico, y, como recurrente, la Procuradora Doña Cristina Rubio Valtueña, en nombre y representación de Doña Paula , al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un único motivo, al amparo del artículo 95.1, 4º de la Ley de esta Jurisdicción, por infracción de los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 103, nº 1 y 106 de la Constitución Española, 139.1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque, en contra del parecer de la Sala de instancia, la certificación solicitada no fue librada dentro del plazo razonable en que debió serlo, a pesar de que el servicio universitario conocía la finalidad para la que se pedía, lo que, racionalmente, y con arreglo al principio de eficacia, le impedía agotar el plazo de seis meses a que alude la Sala de instancia en la sentencia recurrida, pues el cambio de ubicación de un servicio no puede ser causa de su paralización, existiendo un evidente vínculo de causalidad entre la inactividad de la Administración y la imposibilidad de acreditar la realización del curso de aptitud pedagógica con independencia que se aquietase con la decisión del Ministerio de Educación y Ciencia desestimatoria del recurso administrativo en el que reclamaba contra la negativa a concederle la puntuación correspondiente por la realización del referido curso al no haber presentado dentro de plazo el correspondiente certificado acreditativo de haberlo superado, a cuyo recurso administrativo ordinario adjuntaba un informe de la Universidad en el que se explicaban las razones de no haber librado el mencionado certificado, ya que el interesado perjudicado por no haberse librado éste no tiene el deber de recurrir en sede jurisdiccional tal desestimación del recurso, que pudo considerar ajustada a derecho, lo que no implica que no concurriese nexo causal entre la inactividad del servicio universitario y el perjuicio causado por no haberle sido concedidos los puntos que en el concurso de méritos se concedían a quien lo presentase oportunamente, y finalmente la Sala de instancia declara que no se ha acreditado el daño efectivo producido porque su presentación en tiempo no hubiese sido determinante de obtener la puntuación y el destino que afirma la recurrente con el argumento de que otros concursantes se encontraron en la misma situación y ello hubiera supuesto una reclasificación en la que la recurrente habría podido obtener incluso puntuación inferior a la que obtuvo, pero el Tribunal "a quo" realiza dicha afirmación gratuitamente, al no haber dato alguno que permita sostener que en su misma situación se encontraran otros concursantes, siendo tal declaración una mera conjetura, mientras que lo cierto es que si a la recurrente se le hubieran sumado los puntos a que tenía derecho con la certificación habría obtenido una plaza que le permitiría quedarse en Móstoles y no verse obligado a trasladarse a Tarazona con los perjuicios que ello le originó y son los que precisamente se reclamó su reparación a la Universidad Complutense, terminando con la súplica de que, apareciendo que concurren todos los requisitos para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, se declare haber lugar al recurso de casación interpuesto y con anulación de la sentencia recurrida procede condenar a la Administración demandada al abono a la recurrente Doña Paula de la cantidad de diez millones de pesetas.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al representante procesal de la Universidad Complutense de Madrid para que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que efectuó con fecha 19 de noviembre de 1998, aduciendo que quien no valoró el curso realizado por la recurrente fue la Administración del Estado y no la Universidad, que es una Administración distinta de aquélla, mientras que el servicio universitario libró la certificación pedida por la recurrente dentro del plazo que establece el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, por lo que no cabe entender que el daño sufrido por dicha recurrente sea antijurídico, sin que exista nexo causal tampoco por haberse aquietado con la decisión del Ministerio de Educación, y, desde luego, en la misma situación que la recurrente se encontraban otros candidatos, por lo que, de haberse incrementado la puntuación de todos ellos atendiendo a la certificación que hubiesen podido presentar, la recurrente habría obtenido una puntuación similar, resultando dudoso que hubiera podido obtener plazo en Madrid, no teniendo el principio de eficacia el significado que le pretende dar la recurrente con el exclusivo fin de quedar absolutamente atendida su conveniencia personal, pues tal eficacia se debe interpretar en relación con la totalidad de los intereses generales, terminando con la súplica de que se confirme en todos sus extremos la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 1 de octubre de 2002, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el único motivo de casación, alegado por la representación procesal de la recurrente, se asegura que la Sala de instancia ha conculcado en la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 103 nº 1 y 106 de la Constitución, 139.1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias que se citan de esta Sala del Tribunal Supremo, en relación con los artículos 25 nº 2, letra a) y 79 nº 1 de la Ley 7/85, reguladora de las Bases de Régimen Local, porque, en contra de lo declarado en dicha sentencia, el daño inferido a la recurrente es antijurídico, dado que el principio de eficacia administrativa impide aplicar lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 al libramiento de una certificación, que razonablemente se debe expedir en un plazo inferior a seis meses cuando, como en este caso, la Administración universitaria conocía que era preciso librarla antes para que pudiera surtir efecto en un concurso de méritos ante otra Administración, y lo mismo concurre el requisito del nexo causal, dado que el hecho de no haberse impugnado en sede jurisdiccional la decisión de no computar los méritos, derivados del acreditamiento mediante dicha certificación de la realización del curso, no interfiere la relación de causalidad, pues lo cierto es que la falta de cómputo de tal mérito tuvo como causa exclusiva el que no se librase la certificación académica solicitada oportunamente, sin que la interesada tuviese el deber de recurrir aquella decisión en vía judicial porque, entre otras razones, la presentación fuera de plazo de la mencionada certificación impedía que fuese tenida en cuenta a efectos de obtener la puntuación asignada a la realización del curso de aptitud en el concurso de méritos que tal certificación acreditaba, y finalmente porque constituye una mera hipótesis el planteamiento de la sentencia recurrida en el sentido de que, al haber otros concursantes en la misma situación que la recurrente, se ignora el puesto que ésta habría obtenido en el indicado concurso y, por consiguiente, si habría logrado conseguir plaza en una localidad que le hubiera permitido permanecer en el lugar de su residencia y no tenerse que desplazar a otro con los gastos que se reclaman en concepto de responsabilidad patrimonial.

En definitiva, la recurrente, a través de su representación procesal, sostiene que concurren todos los requisitos para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración universitaria demandada, en contra de lo que se declara en la sentencia recurrida, por lo que procede acceder a la reparación que reclama con carga a aquélla, y así, al haberse desestimado tal pretensión, el Tribunal "a quo" ha conculcado los preceptos en que se basa el único motivo de casación que esgrime, lo que seguidamente examinaremos por separado.

No guardan relación alguna con la cuestión planteada en la instancia y ahora en casación los artículos 25.2, a) y 79.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, por lo que nos parece que su invocación debe obedecer a algún error de transcripción.

Tampoco debemos analizar el contenido del artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, porque cuando los hechos ocurrieron no había sido promulgada esta ley, aunque su significado sea prácticamente una reproducción en su integridad del sistema de responsabilidad patrimonial establecido en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y su interpretación jurisprudencial, que además, desarrolla lo dispuesto por el artículo 106.2 de la Constitución, preceptos estos también citados por la recurrente como infringidos por la Sala de instancia en la sentencia recurrida.

En definitiva, teniendo en cuenta lo establecido por estos preceptos, vigentes al tiempo en que sucedieron los hechos enjuiciados por el Tribunal "a quo", debemos analizar si en este caso concurren los requisitos por ellos requeridos y jurisprudencialmente definidos para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración universitaria, como sostiene la recurrente, o, por el contrario, no concurren, como se declara en la sentencia impugnada y propugna dicha Administración, ahora comparecida como recurrida.

En cuanto a la antijuridicidad del daño, la Sala de instancia afirma que no es tal porque la Secretaría del Instituto de Ciencias de la Educación libró la certificación en el plazo señalado por el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, entonces en vigor, a lo que se opone la recurrente por entender que el principio de eficacia administrativa, consagrado en el artículo 103.1 de la Constitución, impide tener en cuenta dicho plazo para librar una certificación acerca de la realización de un cursillo cuando en la mencionada Secretaría, a la, que se pidió su libramiento, se conocía la necesidad de hacerlo antes del indicado término para que pudiese surtir efecto en un concurso convocado por el Ministerio de Educación y Ciencia, en el que era preciso justificar la superación del expresado curso para obtener la asignación de determinados puntos.

Ciertamente, como entiende la recurrente, el plazo de seis meses, contemplado en el artículo 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, lo es a efectos de entender desestimada por silencio una petición formulada a la Administración, pero ello no es causa para justificar esa demora en el libramiento de una certificación, ya que al Servicio Universitario le constaba la necesidad de presentarla para la obtención de determinada puntuación en la convocatoria a la que la peticionaria expresó claramente que concurriría y a ese fin precisamente lo solicitó con tiempo suficiente para que pudiese ser expedida en un tiempo razonable, y, por consiguiente, al no librarse la certificación con el argumento de que se encontraban los archivos de traslado a otro lugar, resulta injustificable la demora de mes y medio para efectuar un trámite tan simple cual es expedir un certificado sobre la realización de un curso impartido por el Instituto de Ciencias de la Educación, lo que determina que la recurrente no tuviese el deber de soportar dicha demora sin otra explicación que la ofrecida por el Director Adjunto de este Instituto, consistente en que su sede se trasladó desde el campus de Somosaguas al de Moncloa, de modo que, en contra del parecer de la Sala de instancia, concurre el requisito de la antijuridicidad del daño.

Considera el Tribunal "a quo" que tampoco concurre el requisito del nexo causal entre la demora de la Administración universitaria en librar la certificación requerida y la postergación en el puesto escalafonal obtenido por la recurrente en el concurso de méritos, debido a que cuando aportó con el recurso deducido ante el Ministerio de Educación y Ciencia la certificación, ya librada por el indicado Instituto de Ciencias de la Educación, y se desestimó el expresado recurso, la interesada se aquietó con tal decisión sin impugnarla en sede jurisdiccional.

Con toda corrección apunta el representante procesal de la recurrente que no resulta razonable que sean los propios Tribunales quienes propicien la litigiosidad, a la que, ciertamente, incita el argumento usado por la Sala de instancia.

El ciudadano no tiene el deber de promover un pleito para que se le reconozca por la Administración un derecho que ostenta y que ésta tenía el deber de respetar, de modo que, sin entrar a examinar si la decisión del Ministerio de Educación y Ciencia, como Administración diferente de la Universidad demandada, fue o no ajustada a derecho al no reconocer los méritos de la concursante por no haber presentado dentro del plazo de convocatoria la certificación relativa al cursillo realizado en el Instituto de Ciencias de la Educación, dependiente de dicha Universidad, lo cierto es que la tardanza de mes y medio en expedir la certificación requerida en la convocatoria fue determinante de que no le fuesen reconocidos a la recurrente los puntos que, de haberse presentado oportunamente, se le habrían reconocido, y, por consiguiente, no cabe, en contra del parecer de la Sala de instancia, declarar inexistente la relación de causalidad por haberse aquietado la concursante con la decisión administrativa denegatoria de la eficacia de la certificación presentada después de haberse cerrado el plazo para concursar.

Nos queda por examinar si se ha acreditado el daño efectivo sufrido por la recurrente, que ésta basa en que, de haberse presentado a tiempo la certificación, habría obtenido un puesto que le habría permitido optar por un destino, en el que no se hubiese visto precisada a soportar los gastos que tuvo y que reclama a la Administración universitaria.

La Sala de instancia sostiene, sin embargo, que en la misma situación que la recurrente se encontraron otros concursantes, lo que impide saber el puesto que hubiera podido obtener aquélla de haber contado todos ellos con la certificación librada tardíamente por el Instituto que les impartió el curso de aptitud pedagógica.

La recurrente replica a este razonamiento del Tribunal "a quo" con el argumento de que se basa en una hipótesis carente de prueba alguna, ya que no se ha acreditado que tal circunstancia existiese, de modo que no puede basarse la inexistencia del perjuicio en un futurible.

No podemos, sin embargo, compartir este motivo de impugnación de la sentencia recurrida porque, si bien es cierto que una declaración arbitraria o irracional de los hechos acaecidos no tiene que ser aceptada por este Tribunal a pesar de que los hechos declarados probados por los Tribunales de instancia son, en principio y como regla general, intangibles al conocer de un recurso de casación, en este caso la Sala sentenciadora no ha realizado una declaración arbitraria o irracional de hechos probados al afirmar categóricamente que en la misma situación que la recurrente se encontraban otros opositores, ya que lo deduce con lógica y coherencia del contenido de los informes y certificaciones emitidos por la Dirección del Instituto de Ciencias de la Educación obrantes en el expediente administrativo, de los que se desprende que había otros alumnos del indicado curso de aptitud pedagógica que se encontraron en la misma situación de no poder presentar en plazo la certificación requerida en la misma convocatoria.

Este último argumento, expuesto en el párrafo penúltimo del fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, nos impide estimar el motivo de casación esgrimido por la recurrente, dado que efectivamente se desconoce si a la recurrente le habría correspondido un puesto escalafonal que le hubiera permitido obtener el destino que ella pretendía y que le hubiese evitado la realización de los gastos que se vio precisada a efectuar, con lo que, en definitiva, al no estar acreditada la efectividad del daño o perjuicio, no cabe declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración universitaria y, por consiguiente, la Sala de instancia, al declararla inexistente, no ha infringido los artículos 106.2 de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por lo que procede resolver que no ha lugar al recurso de casación interpuesto.

Aunque el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción establecía que se impusieran las costas procesales al recurrente en caso de declararse que no había lugar al recurso de casación, no obstante, a partir de la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, se permite al Tribunal, en el artículo 139.2 de ésta, apreciar la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, criterio interpretativo que, a pesar de lo establecido en la Disposición transitoria novena de esta última Ley, se debe usar para moderar una interpretación y aplicación mecanicista del referido artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992.

En este caso, si bien procede decidir que no ha lugar al recurso porque no existe prueba de la efectividad del perjuicio causado a la recurrente por la demora en la expedición de la certificación académica, hemos estimado parcialmente su tesis, contraria a la mantenida por la Sala de instancia, acerca de los requisitos de la antijuridicidad y nexo causal, que tiene gran trascendencia para corregir una doctrina incorrecta recogida en la sentencia recurrida, pues no cabe afirmar, como hace el Tribunal "a quo", que la Administración actuó correctamente al librar la certificación pedida dentro del plazo de seis meses contemplado en el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1956 y que para apreciar nexo causal la interesada debería haber recurrido en vía jurisdiccional la decisión del Ministerio de Educación y Ciencia desestimatoria del recurso administrativo que interpuso.

Por las razones expresadas consideramos que no procede imponer las costas del recurso de casación a la recurrente.

Vistos los preceptos citados y los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992 así como las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio.