STS, 20 de Marzo de 2002
| Ponente | Juan José González Rivas |
| ECLI | ES:TS:2002:1987 |
| Número de Recurso | 1259/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 20 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Marzo de dos mil dos.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1259/95 interpuesto, de una parte, por la Procuradora de los Tribunales Dª Pilar Irribaren Caballé, en nombre y representación de Alcatel Standard Eléctrica, S.A. y de otra, la Abogacía del Estado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de fecha 25 de noviembre de 1994.
La Resolución dictada por la Secretaria General de Comunicaciones del Ministerio, entonces, de Obras Públicas y Transportes de 20 de enero de 1993, impuso a la empresa Alcatel Standard Eléctrica, S.A., adjudicataria del contrato Proyecto con ejecución de obras de las radioenlaces Cáceres-Madrid, Cáceres-León, Cáceres-Sevilla y su extensión a la Red Secundaria de Castilla-León y a la Red Terciaria de Extremadura, por importe de 920.505.691 pesetas, la penalización por demora en el cumplimiento del contrato de 22.800.000 pesetas.
Interpuesto por la empresa sancionada recurso contencioso-administrativo, fue resuelto por la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de noviembre de 1994, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la empresa Alcatel Standard Eléctrica, S.A., contra los actos a que el mismo se contrae, que anulamos parcialmente por no ser ajustados a Derecho, reduciendo la cuantía de la sanción impuesta en cuatro millones quinientas mil pesetas, quedando fijada de este modo en dieciocho millones trescientas mil pesetas. Sin expresa imposición de costas".
En la sentencia recurrida se declaran los siguientes hechos:
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Con fecha 28 de enero de 1988 se levantó Acta de replanteo e iniciación de las obras contratadas. En ella se establecía por las partes que el plazo de ejecución de las mismas contaría a partir de la indicada fecha.
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El plazo de ejecución de la obra fue establecido en el contrato suscrito por las partes en 34 meses, posteriormente ampliado en virtud de una primera prórroga en 37 meses.
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La empresa adjudicataria en fecha 28 de enero de 1991 solicitó una segunda prórroga de tres meses. En ella manifestaba que no le había sido posible concluir la obra al carecer de energía eléctrica, por no haber sido posible obtener los permisos de la Agencia del Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, con retraso de ocho meses en la construcción de la línea eléctrica de Nava del Rey. También la fundamentaba en el retraso en la obtención de los permisos de la Agencia del Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, motivado por nuevas exigencias técnicas que provocaban la modificación de la línea eléctrica de la Estación de Guadalcanal. Y finalmente, por dificultades en la obtención de autorizaciones de paso para el tendido de la red.
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El 19 de febrero de 1991 el Ingeniero Director de las obras, aceptaba como ciertas las razones propuestas, y proponía conceder a "Alcatel" una ampliación de la prórroga de mes y medio. Es decir, como fecha límite para su entrega el 15 de abril de 1991, dado que las obras debían estarlo el 28 de febrero de 1991. También se hacía constar en la propuesta del Director de Obra que el retraso en su finalización llevaba consigo un perjuicio económico para la Administración, toda vez que alguna de las comunicaciones proyectadas por los radioenlaces se efectuaban por cables de Telefónica de España, S.A., con el consiguiente gasto.
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Esta propuesta no fue aceptada por la Administración, que inició un expediente de penalización por demora.
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En dicho expediente el Director de la obra, en informe de 5 de junio de 1991, hacía constar que, además de que no se había obtenido la autorización definitiva para el enlace de Guadalcanal (calificada como justificante del retraso), existían otras deficiencias imputables al contratista (puesta en marcha del Grupo Electrógeno de Costalinero, reparación del Grupo Electrógeno de Montanchez y ajuste de todos los radioenlaces).
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Del expediente se dio audiencia a la empresa recurrente y en la comunicación dejaba la Administración constancia de que las obras habían quedado concluidas y operativas en su totalidad, con fecha 15 de octubre de 1991.
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La sanción impuesta de 22.800.000 pesetas se impuso fijando la Administración un retraso de 229 días, con una cuantía fijada por el Reglamento General de Contratos del Estado (artículo 138).
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Alcatel Standard Eléctrica, S.A. y la Abogacía del Estado.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 12 de marzo de 2002.
El único de los motivos de casación en que se basan las partes recurrentes se fundamenta en la vulneración por la sentencia impugnada de los artículos 45 de la Ley de Contratos del Estado y 137 a 139 del Reglamento General de Contratación del Estado, invocándose en el motivo formalizado por la representación procesal de Alcatel Standard Eléctrica, S.A. las sentencias de esta Sala de 26 de marzo de 1987 y 20 de abril de 1990 y aludiéndose a la vulneración de los artículos 80.2 y 88.2 de la Ley 30/92, lo que lleva al Abogado del Estado a sostener sobre este particular punto que la invocación de los referidos preceptos son una cuestión nueva que no se ha planteado previamente en el recurso contencioso-administrativo.
En los términos reconocidos por el artículo 45 de la Ley de Contratos del Estado, el contratista está obligado a cumplir los plazos fijados para la ejecución del contrato y en general, para su total realización y en los artículos 137 a 139 se reconoce en el Reglamento General de Contratación del Estado, la posibilidad de imposición de penalidades, puesto que si el contratista por causas imputables al mismo incurre en demora respecto de los plazos, de manera que haga presumir racionalmente la imposibilidad del cumplimiento del plazo final, pues de quedar incumplido, la Administración puede optar, indistintamente, por la resolución del contrato con pérdida de fianza o por la imposición de penalidades establecidas en el artículo 138.
En la cuestión examinada, la resolución impugnada, dictada por la Secretaria General de Comunicaciones, impuso penalidades al contratista al constatar los siguientes hechos:
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El importe del contrato era de 920.505.691 pesetas.
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El plazo de ejecución vencía el 28 de febrero de 1991, teniendo en cuenta que el Acto de comprobación de replanteo fue efectuada el 28 de enero de 1988.
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Por Resolución del Subsecretario del Departamento de 20 de septiembre de 1990 se le concedió al contratista prórroga de tres meses y solicitada nueva prórroga de tres meses, no fue concedida.
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La fecha de entrega de los radioenlaces que quedaron operativos lo fue el 15 de octubre de 1991 y no el 28 de febrero de 1991, que era fecha del vencimiento del plazo de ejecución, existiendo 228 días de demora, que supone una penalización de 22.800.000 pesetas.
A lo largo del expediente administrativo, la empresa recurrente justifica la demora imputable en circunstancias ajenas derivadas, según dice, en sucesivos escritos, a la intervención del Director de Industria de la Comunidad de Andalucía, a la Agencia del Medio Ambiente y a la intervención de la Jefatura Provincial de Comunicaciones de Sevilla, constando incorporado al expediente el escrito de fecha 30 de septiembre de 1992, haciendo referencia también a los retrasos habidos por la intervención de la Agencia del Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid.
La Sala de instancia pondera todos estos factores y llega a la conclusión en el fundamento jurídico cuarto, que habida cuenta de que el artículo 45 de la Ley de Contratos justifica la sanción cuando el retraso es producido por motivos imputables al contratista, puesto que de otra manera, está obligado a conceder la prórroga solicitada, en el caso de autos, el informe del director de obra cuantificaba en 45 días la nueva prórroga y entiende que dichos días deben ser descontados del total de la sanción impuesta y teniendo en cuenta la aplicación de una sanción a razón de 100.000 pesetas por día, reduce en 4.500.000 pesetas y fija en 18.300.000 pesetas la penalización impuesta al contratista, con estimación parcial del recurso.
Es cierto que incumbe a la sociedad accionante probar los hechos justificativos de la posible extemporaneidad en la ejecución, pero entiende la Sala que se ha realizado por la sentencia impugnada una aplicación razonable por cuanto que no estamos ante un supuesto de fuerza mayor como causa de exoneración, sino ante una serie de dificultades esencialmente jurídicas, que han agravado el cumplimiento de lo pactado sin una culpa o negligencia directamente imputable al contratista, haciendo más difícil la prestación debida, lo que conduce, con buen criterio, a la Sala de instancia que procede confirmar, a la necesidad de moderar el alcance del incumplimiento enjuiciado.
En el caso examinado existieron razones que fueron debidamente explicadas y justificadas en las que se analiza el retraso imputado, que, en parte, no es imputable directamente al contratista por exceder de sus obligaciones típicas y afectar a ámbitos complementarios de la contratación, lo que conduce a señalar que estas dificultades sobrevenidas e imprevisibles no exoneran de responsabilidad al contratista en los términos pactados en los artículos 46 de la Ley de Contratos del Estado y 132 del Reglamento, pero sí motivan, por sus especiales características, el atemperamiento de las circunstancias concurrentes que razonadamente formula la sentencia recurrida en el fundamento jurídico cuarto.
Se subraya, en todo caso, la prevalencia del pliego de bases cuyo contenido se somete a la Ley y al Reglamento de Contratos y que imponía penalidades y prórrogas completadas en los artículos 45 de la Ley de Contratos del Estado y en los artículos 137 y 141 del Reglamento de Contratación del Estado, en los que se regula el cumplimiento de los plazos de forma que, en coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala, de las que son exponente, entre otras, las sentencias de 10 de marzo de 1982, 23 de enero de 1985, 18 de noviembre de 1987, 6 de febrero de 1998, 20 de julio de 1988, 20 de abril de 1992 y 5 de octubre de 1999, el contratista estaba obligado a cumplir los términos pactados, aunque circunstancias valoradas debidamente por la sentencia impugnada condicionaron la reducción de la penalidad impuesta.
No son determinantes para la estimación del motivo de casación alegado por la parte recurrente, que ostenta la representación procesal de la empresa Alcatel Standard Eléctrica, S.A. la invocación de las sentencias de la antigua Sala Tercera de 26 de marzo de 1987 y 20 de abril de 1990, pues la primera, simplemente reconoce como unas condiciones climatológicas, la existencia de huelgas y las condiciones de los terrenos propiciaron la adopción de un sistema de prórrogas, eliminando un estado de duda en la sentencia impugnada, lo que condiciona elementos perfectamente diferenciables al caso aquí cuestionado, y en la segunda, en la medida en que recuerda la doctrina tradicional de la antigua Sala Quinta en el sentido de que el contratista no puede eximirse de las consecuencias del retraso en el cumplimiento de los plazos por haber solicitado nueva prórroga porque la misma no suspende el curso del plazo ni releva al contratista del cumplimiento de sus obligaciones, reconociendo, en todo caso, que el artículo 45.1 de la Ley fija el ámbito de la obligación del contratista de ejecutar la obra en los plazos señalados, mientras que el párrafo tercero del artículo 45 configura la prórroga como un derecho y obligación de la Administración cuando el retraso se produce por motivos no imputables al contratista, ofreciendo éste cumplir sus compromisos.
Este derecho regulado en el artículo 140.2 y 3 del Reglamento impone al contratista el requisito de pedir prórroga en el plazo máximo de un mes desde el día en que se produzca la causa originaria del contrato a los efectos de que la Administración pueda resolver sobre la misma y no olvidemos que, en la cuestión examinada, resultó acreditado que se otorgó una primera prórroga de tres meses y que la segunda prórroga solicitada fue denegada por parte de la Administración.
Finalmente, la invocación que se efectúa respecto de la vulneración de los artículos 80.2 y 88 de la Ley 30/92 con relación al recibimiento a prueba de las actuaciones en el expediente administrativo, constituye, como indica el Abogado del Estado en su escrito del recurso de casación, una cuestión nueva no susceptible de valoración en este recurso, en la medida en que no se ha planteado ni ha sido objeto de debate procesal la supuesta aplicabilidad de los artículos citados y ni siquiera se ha aludido en la vía administrativa, por lo que estamos en presencia de una cuestión nueva que debe ser rechazada en armonía con la doctrina jurisprudencial de esta Sala (por todas, las sentencias de 12 y 15 de diciembre de 1994, 12 de junio y 28 de octubre de 1995).
Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 1259/95 interpuesto, de una parte, por la Procuradora de los Tribunales Dª Pilar Irribaren Caballé, en nombre y representación de Alcatel Standard Eléctrica, S.A. y de otra, la Abogacía del Estado, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de fecha 25 de noviembre de 1994, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la empresa Alcatel Standard Eléctrica, S.A., contra los actos recurridos y los anuló, parcialmente, por no ser ajustados a Derecho, reduciendo la cuantía de la sanción impuesta en cuatro millones quinientas mil pesetas, quedando fijada de este modo en dieciocho millones trescientas mil pesetas, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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