STS, 12 de Mayo de 1998

En oficio de 31 de julio de 1989 se comunicó a D. Josépor el director del Centro Penitenciario de Detención de Hombres de Valencia que debía cesar en el mes de agosto, a menos que presentase un plan de viabilidad, en el taller de forja que regentaba.

Mediante escrito presentado el 17 de agosto de 1989 el interesado solicitó una nueva notificación con el texto íntegro del acto e indicación de recursos.

Mediante oficio de 31 de agosto de 1989 se reiteró la comunicación anterior por el Gerente del Organismo Autónomo Trabajos Penitenciarios, diciendo que a partir del día del oficio quedaría cerrado definitivamente el taller.

En el recurso de reposición presentado el 28 de septiembre de 1989 solicitó la declaración de nulidad de los actos recurridos, la reposición en el taller y la indemnización de daños y perjuicios, citando el artículo 33 de la Constitución e invocando la responsabilidad patrimonial de la administración por la vía de hecho.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo, mediante prueba testifical, la valoración de perjuicios solicitada por la administración y recogida en la demanda (sobre valor de las instalaciones, maquinaria, matrices y pantallas, materias primas, azulejos decorados, marcos de azulejos, espejos y siluetas, lámparas, apliques, candelabros y faroles, mesas de centro y artículos varios) fue ratificada por el ingeniero que la había emitido a instancia del Ministerio de Justicia, precisando se habían omitido piezas sueltas, lo que determinaba, en junto, un valor total de 14.740.050 pesetas.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó sentencia el 13 de octubre de 1993, cuyo fallo dice:

Fallamos: Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. José, contra la desestimación tácita de los recursos de reposición deducidos, con fechas 17 de agosto de 1989 y 28 de septiembre de 1989 ante el Centro Penitenciario de Detención de Hombres de Valencia contra los acuerdos comunicados por dicho Centro con oficios de fechas 31 de julio de 1989 y 31 de agosto de 1989, en los que se ordenaba el cierre del Taller de Forja allí instalado, a menos que el hoy recurrente, titular de su explotación, presente un plan de viabilidad antes del 31 de agosto de 1989, fecha de cierre efectivo de dicho taller.

No ha lugar a condenar en costas a ninguna de las partes litigantes.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Se sientan los antecedentes y hechos, especialmente la valoración solicitada por el Ministerio de Justicia y ratificada pericialmente (a pesar de que en el momento de practicar la inspección el perito judicial el taller había sido destruido por un incendio) en 14.740.050 pesetas.

La infracción de los requisitos formales por falta de audiencia y notificación defectuosa no puede apreciarse, por no haberse producido indefensión (artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo).

No puede apreciarse que la pretensión indemnizatoria sea inadmisible por falta del previo recurso de reposición contra la orden definitiva de cierre, pues éste fue presentado en tiempo hábil después de solicitar infructuosamente que se subsanaran los defectos de la notificación primeramente efectuada.

Señala el abogado del Estado que la reclamación de responsabilidad patrimonial debió presentarse ante el Ministerio de Justicia, por lo que fue procedente el silencio administrativo sobre esta cuestión por la Dirección del Centro Penitenciario.

Por otro lado, quedando condicionado el cierre del taller a la presentación de un plan de viabilidad, y no habiéndose presentado éste, dicha omisión rompe el nexo de causalidad.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Josése formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 8.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Si el centro penitenciario no se consideraba competente para resolver debió remitir la petición al Ministerio de Justicia, pero no puede aceptarse la tesis de la sentencia de falta de competencia funcional, sino que en todo caso procedería la anulación de oficio o la declaración de nulidad de pleno derecho.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 82.1.1 de la misma ley.

La sala sentenciadora, de estimarse incompetente, debió declarar la nulidad de oficio, de acuerdo con el artículo 238 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, o aplicar el procedimiento previsto en el artículo 8.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, remitiendo las actuaciones a la sala competente, pero no declararse incompetente en sentencia.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los artículos. 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en relación con el artículo 106.2 de la Constitución.

No puede estimarse roto el nexo de causalidad por la no presentación del plan de viabilidad, pues la presentación del mismo quedaba a merced de la administración, pues debía ser aprobado por el organismo «Trabajos Penitenciarios».

La cesación de la actividad, reteniendo máquinas, instalaciones y productos sin expediente y con infracción del artículo 33.3 de la Constitución ha producido daños y perjuicios y existe nexo de causalidad con la actividad administrativa.

El Ministerio de Justicia solicitó informe de un ingeniero, que cifró los daños en 14.470.000 pesetas, valoración ratificada por el perito procesal.

Solicita la casación de la sentencia y la estimación del recurso contencioso-administrativo.

En su escrito de oposición el abogado del Estado hace, en síntesis, las siguientes consideraciones:

Motivo primero. Parece afirmarse que un supuesto problema competencial administrativo debe depurarse amparándose en vicios de jurisdicción.

Motivo segundo. El tribunal de instancia sí se entendió competente para resolver y así lo hizo en cuanto al fondo.

Motivo tercero. No existe relación de causalidad inmediata, efectiva y exclusiva, como viene exigiendo la jurisprudencia, pues el daño vino determinado por la inactividad del actor que no actuó con la mínima diligencia debida al no presentar el plan de viabilidad exigido.

Solicita que se declare no haber lugar al recurso.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 7 de mayo de 1998, en que tuvo lugar.

En los motivos primero y segundo de casación, formulados, respectivamente, al amparo del artículo 95.1.1 y 95.1.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, el recurrente plantea la misma cuestión, consistente en que la sala de instancia, en lugar de abstenerse de enjuiciar el fondo de la reclamación por responsabilidad patrimonial planteada, por considerar que la incompetencia del órgano autor de los actos recurridos arrastraba la incompetencia de la sala, debió declarar la nulidad de lo actuado, o, alternativamente, seguir el procedimiento establecido en el artículo 8 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa y remitir los autos al órgano competente, que hubiera sido la Audiencia Nacional.

Estos motivos deben ser desestimados, pues la sala de instancia, aun cuando recogió impropiamente e hizo suya la argumentación del abogado del Estado sobre la incompetencia del órgano administrativo recurrido para decidir sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial, en último término entró a decidir ésta, como demuestra que el fundamento de su fallo absolutorio radica en estimar roto el nexo de causalidad que debe concurrir para que pueda apreciarse dicha responsabilidad y que el fallo dictado es desestimatorio y no de declaración de inadmisibilidad del recurso.

En el motivo tercero, el recurrente D. José, amparándose en el artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, entiende infringidos los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en relación con el artículo 106.2 de la Constitución, por entender que, a diferencia de lo que la sala de instancia declara, no puede estimarse roto el nexo de causalidad por la no presentación del plan de viabilidad del taller de forja situado en el Centro Penitenciario de Detención de Hombres de Valencia que se le ordenó cerrar por la Dirección del Centro, pues la presentación del mismo quedaba a merced de la administración, ya que debía ser aprobado por el organismo «Trabajos Penitenciarios».

Esta motivo debe ser estimado.

Aun cuando la jurisprudencia ha venido refiriéndose a un carácter directo, inmediato y exclusivo para caracterizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, la aplicación de esta doctrina no puede ser realizada sin importantes matizaciones que ha llevado a cabo la jurisprudencia más reciente.

Así, la sentencia de 25 de enero de 1997 afirma que la imprescindible relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes (aunque admitiendo la posibilidad de una moderación de la responsabilidad en el caso de que intervengan otras causas, la cual debe tenerse en cuenta en el momento de fijarse la indemnización) y esta misma doctrina es reiterada por la de 26 de abril de 1997.

Por su parte, la sentencia de 22 de julio de 1988 ya declaró que la nota de «exclusividad» debe ser entendida en sentido relativo y no absoluto como se pretende, pues si esta nota puede exigirse con rigor en supuestos dañosos acaecidos por funcionamiento normal, en los de funcionamiento anormal el hecho de la intervención de un tercero o una concurrencia de concausas imputables unas a la Administración y otras a personas ajenas e incluso al propio perjudicado, imponen criterios de compensación (asumiendo cada una la parte que le corresponde) o de atemperar la indemnización a las características o circunstancias concretas del caso examinado. Esta sentencia cita otras anteriores que siguen el mismo criterio, como las de 8 de enero de 1967, 27 de mayo de 1984 y 11 de abril de 1986.

Finalmente la sentencia de 16 de diciembre de 1997 declara que, con arreglo a la más reciente jurisprudencia, entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la administración, aquéllas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél (sentencia de 25 de enero de 1997), por lo que no son admisibles, en consecuencia, restricciones derivadas de otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que --válidas como son en otros terrenos-- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (sentencia de 5 de junio de 1997).

En el caso examinado la sentencia recurrida admite implícitamente que la cesación de la actividad ordenada por la administración produjo daños y perjuicios al recurrente D. José, pero considera roto el nexo de causalidad por el hecho de que éste no presentó el plan de viabilidad del taller que se le exigió. Entendemos, sin embargo, con arreglo a la jurisprudencia ya citada, que no puede negarse la virtualidad eficiente de la actividad administrativa para producir el cierre del taller, puesto que las órdenes que se dieron eran producto de la voluntad de la administración encaminada a dicha finalidad, de tal suerte que, aun cuando pueda aceptarse, aunque no con total seguridad, que la presentación de un plan de viabilidad podía haber evitado el cierre, este factor no puede tener otro valor que el constituir una conducta que contribuyó causalmente a que se produjera el resultado del cierre, pero sin virtualidad suficiente para eliminar totalmente la aportación causal de la voluntad administrativa sin duda existente e inequívocamente expresada, de tal suerte que la existencia de aquella concausa debió ser tenida en cuenta en el momento de compensar o moderar la responsabilidad, pero no autorizaba para negar de manera absoluta la existencia del nexo causal.

Dada la estimación del recurso de casación, procede, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.1.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, que la sala resuelva lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

No procede estimar la excepción de falta de recurso de reposición previo, dado que éste, en contra de lo que sostiene la parte demandada, fue interpuesto contra el acto por el que se comunicó el cierre definitivo del taller.

Tampoco procede apreciar la falta de competencia de la Sala de instancia, pues el recurso pretende la nulidad del expresado acto, sin perjuicio de que se formulara también una pretensión resarcitoria que tiene caracter accesorio respecto a aquélla y acerca de la cual la administración guardó silencio.

No compartimos el criterio de la sala de instancia acerca de la intranscendencia de los defectos de la actividad administrativa. Las órdenes de cierre se dictan no sólo con defectos formales graves, entre ellos la falta de motivación y de indicación de los recursos pertinentes, sino que el escueto expediente administrativo remitido por la administración demuestra que no existió prácticamente actividad procedimental alguna que precediera a dicha orden, y la misma se manifestó de forma absolutamente inmotivada, sin hacer referencia a la naturaleza y efectos jurídicos de la situación en que se hallaba el recurrente, a las causas por las que se procedía al cierre prácticamente inmediato y a las consiguientes facultades de la administración para adoptar una decisión de tal naturaleza relativa a la explotación llevada a cabo en el centro penitenciario, o para imponer la presentación de un plan de viabilidad al que se condicionaba la oposición al expresado cierre.

Estos defectos, en su conjunto, muestran una actividad de la administración rayana en la nulidad de pleno derecho por haberse prescindido totalmente del procedimiento establecido (artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y, hoy, artículo 62.1.e de la Ley de Procedimiento Administrativo Común) y, en todo caso, son determinantes de una nulidad relativa, por haber producido indefensión, pues, al desconocer el interesado los motivos y el fundamento jurídico en virtud de los cuales la administración procedía al cierre del taller que regentaba, no pudo defenderse adecuadamente frente a dicha voluntad administrativa, para lo que era insuficiente la referencia a la necesidad de un genérico e inconcreto plan de viabilidad, del que ni siquiera se expresaba si se refería a la idoneidad del taller desde el punto de vista de su capacidad para atender razonable y aceptablemente las necesidades de trabajo de los internos, o a su rentabilidad en términos económicos, o a ambas cosas a la vez, o a otras distintas.

En consecuencia, procede declarar no conformes a derecho y anular los actos administrativos recurridos en la instancia, sin pronunciarse sobre el reconocimiento de situación jurídica individualizada alguna en favor del recurrente, que no lo solicita, salvo lo que seguidamente se indica en cuanto al abono de los daños y perjuicios padecidos.

Siendo indudable que el cierre del taller, realizado en virtud de actos administrativos que hemos anulado, ha originado perjuicios al recurrente D. José, debemos señalar el montante de la cantidad que procede abonar al mismo en tal concepto, ya que así lo ha solicitado y existen en el proceso elementos suficientes para determinarla, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84.c, en relación con el artículo 79.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

En el proceso obra la ratificación por vía testifical por el ingeniero que la había emitido a instancia del Ministerio de Justicia de una valoración de perjuicios recogida en la demanda (sobre valor de las instalaciones, maquinaria, matrices y pantallas, materias primas, azulejos decorados, marcos de azulejos, espejos y siluetas, lámparas, apliques, candelabros y faroles, mesas de centro y artículos varios), la cual arroja un valor total de 14.740.050 pesetas.

Practicada prueba pericial por un nuevo ingeniero, el mismo, aun cuando no pudo examinar las instalaciones por haber sido destruidas en un motín penitenciario cuando se practicó el examen, considera adecuada la valoración efectuada por el ingeniero que actuó a instancia de la administración.

Esta sala, sin embargo, considera que la cantidad señalada en el informe debe ser reducida al 50 por ciento por las siguientes razones:

1. El informe se refiere al valor real de las máquinas, instalaciones, materias primas y productos, pero el perjuicio realmente padecido debe cifrarse en una cantidad inferior, pues no debe descartarse que los referidos efectos pudieran haber sido retirados por su dueño para venderlos u obtener una rentabilidad de ellos fuera del Centro Penitenciario.

2. Como se ha puesto de manifiesto al examinar los motivos de casación, el recurrente D. Joséno presentó plan de viabilidad alguno ni realizó actuación alguna de la que exista constancia encaminada a evacuar el requerimiento en tal sentido que le hizo la administración, por lo que esta conducta de pasividad debe considerarse como un elemento que ha coadyuvado a la causación de los perjuicios y que, consiguientemente, debe reflejarse en una moderación o disminución de la responsabilidad administrativa.

3. Aun cuando el porcentaje de reducción que resultaría de la aplicación de las dos causas de disminución antes indicadas sería superior al 50 por ciento del importe señalado en el informe de ingeniero, la sala considera que para actualizar al día de hoy el importe del perjuicio realmente causado y hacer así efectivo el principio de total indemnidad resulta adecuado aplicar dicho porcentaje el 50 por ciento, en lugar de acudir a otros mecanismos de actualización, como el pago de intereses desde la reclamación.

En su virtud, procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin que se aprecien circunstancias que aconsejen la imposición de costas.

En cuanto a las causadas en casación, de conformidad con el artículo 102 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, cada parte satisfará las suyas.