STS, 12 de Julio de 2001

Notificada la anterior sentencia por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de 10 de Marzo de 1.997 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, y ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por Providencia de 16 de Mayo de 1.997 se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, para que en el plazo de treinta días manifieste si sostiene o no el recurso preparado ante la expresada Sala y, en caso afirmativo, formule el escrito de interposición dentro de dicho plazo. La mencionada parte cumplimentó el trámite por medio de escrito alegando tenga por interpuesto y formalizado el presente recurso de casación y, tras la tramitación legal procedente, dicte en definitiva sentencia por la que estimándolo, case, anule y revoque la recurrida, restableciendo en la integridad de sus efectos jurídicos el acto administrativo emanado del Ministerio de Economía y Hacienda que la misma dejó sin efecto que fue impugnado en el recurso contencioso administrativo de su razón.

Se personó en el recurso de casación como parte recurrida la Procuradora Sra. Casado Deleito en nombre y representación de la entidad MAPFRE CAUCION Y CREDITO, Compañía Internacional de Seguros y Reaseguros, S.A..

Habiendo tenido por personada a la parte antes referida mediante Providencia de 17 de Septiembre de 1.997 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición a la Procuradora Sra. Casado Deleito para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.

La Procuradora Sra. Casado Deleito en nombre y representación de MAPFRE CAUCION Y CREDITO, Compañía Internacional de Seguros y Reaseguros, S.A. presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando proceda dictar sentencia por la que se determine no haber lugar al recurso de casación interpuesto y se confirme en todos sus términos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el día 8 de Noviembre de 1.996 en los autos de recurso nº 1110/1993.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día DIEZ DE JULIO DE DOS MIL UNO, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Articula el Sr. Abogado del Estado el primer motivo de casación por infracción de los artículos 24.1, 117.3 y 120.3 de la Constitución por cuanto, afirma, la sentencia de instancia carece de motivación.

El motivo debe ser desestimado ya que la sentencia de instancia, aun cuando para ello, es cierto, asume y reproduce los argumentos articulados por la recurrente en conclusiones sí resulta motivada, siendo sus argumento el que la administración demandada se incauta de forma contraria a Derecho de los afianzamientos prestados por la recurrente en vía administrativa, para alcanzar la suspensión de un acto administrativo cuya anulación finalmente se produjo en vía jurisdiccional el 22 de Febrero de 1.989, acto que imponía el ingreso de 322.281.000 ptas. por el recurrente en vía contenciosa, y para cuya suspensión aquél debió prestar los correspondientes avales por lo que tuvo que soportar los gastos que ello comportaba, afirmando igualmente la sentencia de instancia que la decisión contraria a derecho de la Administración recurrente infringió una norma clara y no controvertida, la regla 5ª de la Instrucción General de Contabilidad del Estado.

Es cierto que la argumentación de instancia podía haberse completado con un razonamiento sobre la relación de causalidad entre los hechos relatados y la existencia de un daño antijurídico e individualizado, pero el que la argumentación pueda reputarse escasa no supone que estemos ante una sentencia inmotivada, la técnica de asumir y reproducir los argumentos de la parte no constituye "per sé" tal defecto procesal.

En el segundo motivo el Sr. Abogado del Estado afirma que la sentencia recurrida infringe el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico por cuanto, en su opinión, el daño no es antijurídico ya que tiene su origen en la petición de suspensión del acto administrativo recurrido por el propio recurrente.

La tesis del Sr. Abogado del Estado no puede sostenerse dado que el origen de la lesión patrimonial no es otro que la resolución administrativa que posteriormente fue anulada y la petición de suspensión únicamente tenía como finalidad y tuvo como efecto el evitar que los perjuicios fuesen aun mas graves que los causados.

Llegados a este punto conviene recordar la doctrina de esta Sala, por todas sentencia de 5 de Febrero de 1.996, conforme a la cual en primer lugar ha de resaltarse que el principio de Responsabilidad Patrimonial proclamado en el artículo 106 de la Constitución, en cuanto establece que "los particulares, en los términos establecido por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos", conlleva un derecho de los llamados de configuración legal. Es decir, que no se trata de un derecho que derive directamente de la Constitución, sino que exige la interposición de una Ley, y es exigible, no en los términos abstractos establecidos en la Constitución, sino en los términos concretos en que figure en la Ley ordinaria que lo regule, porque tras la primera coma del párrafo transcrito se reconoce el derecho "en los términos establecidos por la Ley".

Por consiguiente el debate no es un debate de Derecho Constitucional y por tanto, por imperativo del artículo 9.3 de la Constitución en cuanto garantiza la seguridad jurídica, en relación con el artículo 2 del Código Civil que en su apartado tercero establece que las Leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario, habrá de centrarse sobre la normativa vigente al momento de producirse los hechos de los que pretende hacerse derivar la responsabilidad patrimonial que se invoca, que en este caso esta integrada por el citado articulo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa invocados por el recurrente.

Entrando en el análisis de los preceptos citados y más concretamente del artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, ha de recordarse que el precepto en cuestión dispone que "la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales Contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización".

El precepto que acabamos de transcribir sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos del artículo 40 a que nos referiremos, a saber, daño efectivo individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. Por ello no cabe interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad. Como recoge la memoria del Consejo de Estado del año 1990, "el artículo 40 que examinamos sólo dice que "no presupone", es decir, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente", requisitos a los que antes nos hemos referido.

Lo hasta aquí señalado resulta conforme con la línea marcada por la sentencia de este Tribunal en Sentencia de fecha 20 de Febrero de 1989 que, afirmando la tesis de que la responsabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es una responsabilidad objetiva que no precisa en consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente rechaza la tesis de lo que se ha denominado "margen de tolerancia", rechazo que reiteramos por las razones expuestas en la citada sentencia en el sentido de que tal tesis, que pudiere ser aplicada en casos extremos, pugna con la declaración constitucional del artículo 106 que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; ello porque como continua diciendo la sentencia de referencia en todos los procesos se discute con más o menos fundamento para la oposición y de esta forma se constituiría en excepción lo que viene establecido como norma general, de tal manera que si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización en el sentido que anteriormente señalábamos de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluable económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuricidad de la lesión al existir causas de jusitificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración.

De lo hasta aquí dicho ha de concluirse el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, siempre y cuando concurran los requisitos para ello, ya que el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, como vimos, no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la Administración en los supuestos de anulación de resoluciones administrativas, sino que afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión.

Avanzando en esta línea argumental, en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos, antijuricidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite, al abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, la antijuricidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución. En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El tema, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones.

Lo hasta aquí razonado permite que en la valoración del caso concreto, función que necesariamente han de efectuar los Tribunales para poder dar una respuesta acorde a los intereses de la justicia en consonancia con las peculiaridades que concurran en cada supuesto sometido a su decisión, puedan operar, para la determinación de la concurrencia del requisito de antijuricidad de la lesión que se examina, datos de especial relevancia cual sería la alteración o no de la situación jurídica en que el perjudicado estuviera antes de producirse la resolución anulada o su ejecución, ya que no puede afirmarse que se produzca tal alteración cuando la preexistencia del derecho no puede sostenerse al estar condicionado a la valoración, con un margen de apreciación subjetivo, por la Administración de un concepto en si mismo indeterminado.

Trasplantando al caso concreto lo hasta aquí señalado no podemos olvidar que la Sala de instancia afirma, y esta Sala lo comparte, que el precepto contenido en la regla 5ª de la Instrucción General de Contabilidad del Estado es una norma clara y no controvertida, razón por la que el daño debe reputarse antijurídico.

Rechazados los motivos de casación procede la condena en costas conforme al artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.