STS, 26 de Febrero de 2002

En la indicada fecha de 23 de julio de 1996, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 954/1995, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: 1) ESTIMAMOS EN PARTE el presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Letrado Sr. D'Ocón Ripoll, en nombre y representación procesal de la entidad mercantil "Castillo de Aldovea, S.A." contra los Acuerdos del Tribunal Económico Administrativo Central de 8 de marzo de 1990 y 19 de noviembre de 1992 (Expdts. núm. RG. 5433/89 y 3387-92, RS. 103/89 y 358-92), acumulados, en materia del Arbitrio Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, a que las presentes actuaciones se contraen, y en consecuencia LOS ANULAMOS, así como los actos de que traen causa, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico; y, en su lugar, DECLARAMOS el derecho de la recurrente a que se rectifiquen las liquidaciones impugnadas, eliminando de ellas el recargo del 5 por 100 para amortización de empréstitos aplicados. 2) DESESTIMAMOS las restantes pretensiones deducidas; sin expreso pronunciamiento sobre costas por las causadas en este proceso".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la entidad mercantil CASTILLO DE ALDOVEA S.A. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación ordinaria y para la unificación de doctrina que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las partes recurridas, el ABOGADO DEL ESTADO y la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID, sus respectivos y oportunos escritos de oposición a los recursos, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 19 de febrero de 2002, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Los hechos básicos determinantes de las presentes actuaciones son, en esencia, los siguientes:

1. Con motivo de la adquisición, por la ahora entidad recurrente, CASTILLO DE ALDOVEA S.A., mediante escritura pública de 20 de agosto de 1974, de varios inmuebles sitos en Madrid, el Ayuntamiento de dicha Villa practicó, en los expedientes de gestión números 137.279 y 137.280 de 1973, tres liquidaciones del Arbitrio de Plus Valía (IMIVT), por importes de 1.208.004, 2.482.409 y 7.718.781 pesetas.

2. Recurridas en reposición y desestimada, la misma, por resolución municipal de 6 de abril de 1981, fueron objeto de reclamación económico administrativa, presentada el 4 de junio de 1981 ante el TEAP de Madrid, que, con fecha 29 de noviembre de 1988, ante el extravío del expediente y el silencio de la interesada al requerimiento que le fué dirigido el 21 de diciembre de 1987, al objeto de que aportara el escrito de interposición y documentos que pudieran acompañarle, decretó, sin resolver sobre el fondo, archivar las actuaciones.

3. Promovido, el 11 de febrero de 1989, recurso de alzada ante el TEAC, en que la recurrente alegó prescripción en la primera instancia a la vista de las fechas anotadas, el citado Tribunal, con fecha 8 de marzo de 1990, estimó en parte la alzada y ordenó la retroacción de actuaciones al momento de puesta de manifestación del expediente para alegaciones, por considerar acreditado que la contribuyente había presentado el 15 de enero de 1988 la documentación requerida, sin que se hubiera repetido el trámite preceptivo.

4. Contra la parte desestimatoria del mencionado acuerdo del TEAC de 8 de marzo de 1990, Castillo de Aldovea S.A. interpuso el recurso contencioso administrativo número 207.357 ante la Sección Segunda de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional.

5. Paralelamente, el TEAP de Madrid dió cumplimiento a lo dispuesto por el TEAC y terminó por desestimar la reclamación de tal naturaleza por resolución de 28 de junio de 1991.

6. Contra la misma, se formuló, el 25 de noviembre de 1991, nuevo recurso de alzada ante el TEAC, que lo desestimó por acuerdo de 19 de noviembre de 1992.

7. Interpuesto contra el mismo el recurso contencioso administrativo número 768/1993, ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, la Sección Segunda remitió a la citada Sección Sexta el antiguo recurso contencioso administrativo número 207.357, al que, en razón de las nuevas normas de reparto, se le asignó el nuevo número 6/1983/92.

8. Remitidos ambos recursos a la Sección Octava, fueron acumulados y seguidos definitivamente, con el número 954/1995, hasta dictarse la sentencia, aquí recurrida, de 23 de julio de 1996.

Es obvio, pues, que en la primera instancia de la reclamación económico administrativa ante el TEAP de Madrid hubo un espacio de tiempo de más de 5 años, el comprendido entre el 4 de junio de 1981 y el 21 de diciembre de 1987, en que las actuaciones procedimentales estuvieron totalmente paralizadas.

Castillo de Aldovea S.A. tanto en su demanda de instancia como en el presente escrito del recurso de casación, solicita que se declaren anuladas las liquidaciones cuestionadas al encontrarse extinguida la obligación tributaria por PRESCRIPCION.

El presente recurso de casación se ha formulado con un doble carácter, ordinario, por un lado, respecto a la única liquidación de las tres practicadas cuya cuota tributaria es superior a los seis millones de pesetas (en función de lo previsto en el artículo 93.2.b) de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA, según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), al amparo del artículo 95.1 de la citada LJCA y con base en la infracción de los artículos 66.1.b) y 64.b) de la Ley General Tributaria, LGT, por aplicación indebida o interpretación errónea de los mismos, al haber considerado la sentencia recurrida que se interrumpe, y también se suspende, el plazo prescriptivo de los 5 años al entablarse una reclamación ante un Tribunal Económico Administrativo si el crédito tributario es municipal; y para la unificación de doctrina, por otro lado, al amparo del artículo 102-a.1 de la citada LJCA y con base en que la sentencia de instancia de la Audiencia Nacional es contradictoria con las del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1995 y 20 de febrero y 17 de mayo de 1996, en las que en casos semejantes se admite la prescripción de la obligación tributaria o del derecho a ejecutarla.

En primer lugar, y tomando en consideración, en parte, la causa de inadmisibilidad aducida por el Abogado del Estado, es obvio que el presente recurso sólo puede ser admitido, y, en su caso, estimado, parcialmente, en el extremo relativo a la liquidación cuya cuota tributaria excede de los seis millones de pesetas, pues si bien la impugnación de tal exacción es susceptible de tal recurso en su configuración de ordinario, a tenor de lo previsto en el antes citado artículo 93.2.b) de la LJCA, versión del año 1992, interpretado a sensu contrario, no cabe decir lo mismo respecto a las otras dos liquidaciones, por ser sus cuotas inferiores a la mencionada cifra de los seis millones; y, aun cuando éstas dos últimas podrían haber sido objeto de recurso de casación para la unificación de doctrina (para el que se requiere exclusivamente que las cuotas tributarias sean superiores a un millón de pesetas), su formalización y tramitación es, por su naturaleza y entidad, incompatible con el recurso de casación ordinario y resulta, por tanto, inviable el seguimiento conjunto de los dos (sin perjuicio, en este caso, ante la perfecta identidad de los elementos de uno y otro medio de impugnación casacional, y por mor de los principios institucionales de economía procesal, favor actis y tutela judicial efectiva, de la consecuente virtualidad y viabilidad del recurso de casación en su versión de ordinario).

Tal conclusión encuentra su fundamentación técnico jurídica en la doctrina que, respecto al alcance y naturaleza de los recursos de casación ordinario y para la unificación de doctrina, ha dejado ya sentada esta Sección y Sala.

En efecto:

1. Sabido es que el recurso de casación no constituye ninguna nueva instancia procesal en que pueda volverse a examinar la total problemática del conflicto intersubjetivo que haya sido planteado ante el Tribunal inferior. Por el contrario, y dada su naturaleza extraordinaria, procede sólo por motivos tasados -los especificados en el articulo 95 de la ley- y su finalidad no es otra que, dado un determinado supuesto de hecho y resultado probatorio, concretados ambos en la instancia, revisar la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico realizada por el Tribunal del que proceda la sentencia impugnada, coadyuvando a la realización del principio constitucional de seguridad jurídica y complementando el ordenamiento jurídico mediante la elaboración de criterios interpretativos y aplicativos del mismo o, lo que es igual, mediante la jurisprudencia - artículo 9 de la Constitución y 1º.6 del Código Civil-. El recurso de casación, pues, sólo indirectamente, y en forma refleja, resuelve el problema concreto que se suscitó en la instancia, dada la función nomofiláctica que tuvo desde sus orígenes y que nunca perdió. Es por todo ello que su viabilidad exige no sólo la cita del concreto y específico motivo tasado que pueda ampararlo, sino la cita "razonada" del mismo y también la de las normas que se consideren infringidas junto con los razonamientos precisos para poner de manifiesto su relación con las cuestiones debatidas y todo con respeto a la situación de hecho que se haya concretado, tras la fase probatoria, en la instancia jurisdiccional, que no podrá, por consiguiente, ser reproducida en casación salvo por la vía de la infracción de un precepto legal que imponga un determinado resultado o valoración probatoria.

2. Sentado lo anterior, es preciso destacar que esta Sala, en una consolidada línea jurisprudencial -Sentencias, entre otras, de 17 y 24 de Mayo y 26 de Julio de 1999 y 31 de enero, 17 de abril y 16 de octubre de 2000 y demás en ellas citadas-, tiene declarado que el recurso de casación para la unificación de doctrina es excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho pues, aun cuando, con arreglo a lo establecido en el art. 93 -hoy art. 96.3, en relación con el 86.2.b) de la Ley vigente-, no es posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia o por la Audiencia Nacional por insuficiencia de cuantía, se abre la posibilidad de que dichas sentencias puedan ser recurridas, pero sólo con la finalidad primordial de unificar criterios y declarar la doctrina procedente en Derecho ante la existencia de fallos contradictorios. Se trata, con este medio de impugnación, de potenciar la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación -siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia-, sino "sólo" cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentadas. De ahí el protagonismo que en este cauce impugnativo excepcional asume la contradicción de las sentencias, incluso sobre la propia ilegalidad de la que hubiere sido objeto de impugnación, y de ahí, también, que el art. 102.a).4 de la Ley aquí aplicable -actualmente, art. 97.1 y 2 de la vigente- exija que el escrito de preparación deba contener, al lado de la fundamentación de la infracción legal que se impute a la sentencia impugnada, "relación precisa y circunstanciada de la contradicción alegada", es decir, precisa en el lenguaje y circunstanciada en su objeto y contenido, con clara alusión, por tanto, a las identidades subjetiva, objetiva y causal determinantes del juicio de contradicción. Porque sólo así, esto es, sólo en el caso de que la sentencia o sentencias alegadas -no otras- como incompatibles sean "realmente" contradictorias con la recurrida, podrá el Tribunal Supremo declarar la doctrina correcta y, cuando preciso sea y por exigencias de tal declaración, casar la sentencia de que se trate. No es, pues, esta modalidad casacional una forma de eludir la inimpugnabilidad de sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcancen los límites legalmente establecidos para el acceso al recurso de casación general u ordinario, ni, por ende, una última oportunidad de revisar jurisdiccionalmente sentencias eventualmente no ajustadas al ordenamiento para hacer posible una nueva consideración del caso por ellas decidido. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular, sí, sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trate de recurrir, porque el juício de contradicción, como ya se ha puesto repetidamente de relieve, ha de hacerse "únicamente" en presencia de las sentencias respecto de las que se alegue la contradicción y no de otras, por muy representativas que estas puedan resultar, incluso, de líneas jurisprudenciales ya consolidadas. Por eso mismo, también, las antes referidas identidades han de resultar "sólo" de las situaciones contempladas por las sentencias aportadas como contradictorias y no de sentencias distintas y por eso mismo, igualmente, en el juício de contradicción no caben intromisiones críticas ni adiciones en los hechos y fundamentos jurídicos de las sentencias confrontadas, pues deben compararse como en ellas vienen dados, del propio modo que debe efectuarse el obligado contraste tal y como vienen conformados en dichas sentencias los litigantes y su respectiva situación y las pretensiones actuadas en los correspondientes procesos. Quiere decirse con esto que, para decidir acerca de la contradicción, habrá de partirse de los planteamientos hechos en las sentencias enfrentadas, y sólo una vez constatada la contradicción desde tal punto de partida y la ilegalidad de ese planteamiento hecho por la sentencia impugnada, podrá darse lugar al recurso, para decidir, entonces -art. 102.a).6 de la Ley Jurisdiccional aplicable, 98.2 de la vigente-, el debate planteado con pronunciamientos adecuados a Derecho, esto es, la cuestión fallada en la instancia.

Procede estimar el presente recurso de casación en su modalidad ordinaria en función de lo alegado y formulado al respecto por la parte recurrente, habida cuenta que, como ya se ha reiterado, de modo definitivo, en las sentencias, entre otras -además de las citadas en el recurso, de 17 de julio de 1995 y de 20 de febrero y 17 de mayo de 1996-, de 28 de diciembre de 2000, 5 de marzo de 2001 y 16 de enero de 2002 (moduladoras de lo declarado, en su momento, en la de 29 de enero de 1994), es evidente que:

1. Concurren en el supuesto examinado los dos requisitos necesarios para estimar la mencionada prescripción, tal como se establece en la moderna Jurisprudencia de esta Sala: paralización del procedimiento económico administrativo, tanto en la vía de instancia como en la de alzada, por plazo superior a 5 años, y paralización simultánea de la actuación municipal para hacer efectivo el crédito tributario liquidado, también por plazo superior al indicado.

   En efecto, la prescripción cuestionada tiene su claro y objetivo fundamento (como se tiene declarado, también, entre otras, en las sentencias de esta Sección y Sala, de 17 de julio de 1995, 17 de mayo de 1996, 29 de enero y 25 de junio de 1998 y 28 de diciembre de 2000) en el hecho de que, en el caso presente, entre la interposición de la reclamación económico administrativa, el día 4 de junio de 1981, y el requerimiento efectuado por el TEAP de Madrid a la entidad recurrente, con fecha 21 de diciembre de 1987, han transcurrido con exceso los 5 años previstos en el artículo 64 de la LGT.

   Y, frente a esa dilatada paralización de las actuaciones seguidas ante el TEAP, en ningún caso imputable a la sociedad recurrente y exclusivamente debida al propio Tribunal actuante y, en cierto modo, también, al Ayuntamiento exaccionante, no cabe atribuir efectos interruptivos a ninguna de las hipotéticas actuaciones procedimentales efectuadas por el Tribunal, habida cuenta que las mismas carecen del predicamento que pretende atribuírseles bien por no constar su notificación expresa a los interesados, ente municipal o sociedad recurrente, o bien por tratarse de simples actos de trámite de los que no tuvo conocimiento formal la entidad recurrente.

   Por eso, transcurridos más de 5 años desde la formalización de la reclamación económico administrativa ante el TEAP, por causas ajenas a la recurrente, sin que los interesados hayan realizado ninguna actividad legalmente interruptiva del plazo, se debe tener por consumada la prescripción, la cual, a tenor del artículo 67 de la LGT, ha de aplicarse de oficio -incluso, en su caso, por el TEAP o por el TEAC intervinientes-, de modo y manera que, no verificado así, es obvio que, como ha reconocido la doctrina legal, "la resolución administrativa que se dicte tras la paralización no interrumpida de la reclamación económico administrativa o recurso de alzada durante más de 5 años por causa imputable a la Administración será ineficaz, porque, frente a ella, siempre podrá oponerse la prescripción de la acción para exigir el pago de la deuda tributaria".

2. La sentencia recurrida, además de considerar, errónea e implícitamente, que la interposición de la reclamación económico administrativa recurso de alzada tiene un efecto duradero y no instantáneo, y, por eso, interrumpe sin solución continuidad el plazo prescriptivo, entiende, también sin el adecuado rigor, que no se opera la prescripción en los supuestos en que la potestad tributaria venga ejercida por un Ayuntamiento, puesto que los Tribunales Económico Administrativos pertenecen a la Administración del Estado (y se infringe, así, el principio de autonomía local).

   De admitirse la tesis sostenida por la sentencia de instancia, se introduciría una severa mutación perjudicante de los efectos dimanantes de diversas instituciones jurídicas, alterando los que deben ser propios de cada una de ellas.

   Mutación que queda constatada considerando los siguientes aspectos:

   1. - El artículo 66 de la LGT establece causas interruptoras de la prescripción tasadas, específicas, objetivas y precisas, de modo que la prescripción se produce objetivamente en virtud de la incardinación o no de un determinado supuesto de hecho en cada una de dichas concretas causas.

   2. - La paralización por más de 5 años de toda actividad en un Tribunal Económico Administrativo no está configurada en nuestra jurisprudencia más reciente como ninguna de dichas causas interruptivas.

   3. - Si esas causas interruptoras son tasadas y objetivas, cualquier paralización procedimental en tales condiciones determina forzosamente la extinción de la deuda tributaria por prescripción, con abstracción de que dicho crédito tributario sea municipal y no estatal.

   4. - En consecuencia, declarar que no se produce la prescripción si el crédito tributario es local -y que sí tiene lugar si lo es estatal- carece actualmente (a pesar de la distorsionada opinión sentada en la Sentencia -única- de esta Sala de 29 de enero de 1994) de significación jurídica, pues si, como hemos dicho, las causas de interrupción son tasadas y objetivas, la prescripción se produce, o no, atendiendo exclusivamente a las mismas, y no al titular del crédito (y es que no pueden existir privilegios ni para los entes activos de la imposición ni para los sujetos pasivos, sino un haz de respectivos derechos y obligaciones plasmados en una normativa objetiva reguladora de la relación jurídico-tributaria).

3. Cabría pensar, en un primer avance dialéctico, que con la prescripción de autos se ha podido producir un daño para el Ayuntamiento exaccionante. Pero tal daño no debe soportarlo, por lo discriminatorio que resultaría, al tratarse de la parte más débil de la relación jurídico tributaria, el contribuyente, sino, si acaso, de existir, el Estado, que lo ha generado por el funcionamiento -en cierto modo, lánguido y premioso de los Tribunales Económico Administrativos, mediante el ejercicio, por el Ayuntamiento, de la pertinente acción de responsabilidad.

   Daño, el que estamos comentado, que, en realidad, no existe en los supuestos como el de autos, puesto que no es imputable sólo a la Administración del Estado la extinción del crédito tributario por prescripción, ya que se requiere, además, para que tal extinción se genere, el elemento concurrente de la paralización de la actuación municipal (pues la Corporación, ante la paralización del procedimiento económico administrativo, podía y debía haber reinstado dicho procedimiento, dando cuenta, también, al sujeto pasivo, evitando la prescripción y estabilizando la necesaria seguridad jurídica).

   En el momento presente, con la perspectiva que ha proporcionado la progresiva desaparición de todo vínculo de interconexión entre ambas Administraciones, la estatal y la local, el contraste (liquidaciones de la Administración Local y control administrativo de la Administración Estatal) es aun más llamativo, pero no lo era tanto cuando se produjeron las actuaciones que estamos analizando, gestadas cuando aun no se había publicado la Ley 7/1985 y, por tanto, durante la época en que la Administración del Estado asumía la tutela de la Local y garantizaba a los interesados un correcto ejercicio, por ésta última, de sus facultades y competencias.

   Tal garantía fué la que ejerció la entidad ahora recurrente, sujeto pasivo del IMIVT cuestionado, por medio de su reclamación económico administrativa y de su posterior recurso de alzada -que no resuelta, la primera, en el plazo de cinco años, ha generado la extinción de la deuda tributaria-.

4. Carece vía también de virtualidad, en su caso, el razonamiento de que, acordada la suspensión de los actos administrativos de gestión liquidatoria, la acción para hacer efectiva las deudas tributarias no podía ejercitarse hasta que se dictase la resolución desestimatoria por el TEAP o el TEAC.

   Sabido es que el artículo 1969 del CC ("el tiempo para la prescripción de toda clase de acciones, cuando no haya disposición especial que otra cosa determine, se contará desde el día en que pudieron ejercitarse") sigue el principio general de la "actio nata", es decir, el de que, a falta de norma especial, el plazo de prescripción no comienza a transcurrir hasta que la acción haya nacido -lo que ocurre cuando pueda ejercitarse, y no antes-.

   Sin embargo, la acción para exigir el pago de las deudas tributarias nació cuando la Administración Local practicó las liquidaciones definitivas del IMIVT; y el artículo 65 de la LGT dice, al efecto, que el plazo de prescripción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas empezará a contarse "desde la fecha en que finalice el plazo de pago voluntario".

   Se trata, por tanto, de un supuesto en que no es de aplicación el artículo 1969 del CC, porque hay una disposición especial, el citado artículo 65, que excluye la aplicación de aquella regla general.

   La suspensión de los actos liquidatorios que regula el artículo 81 del Reglamento del Procedimiento Económico Administrativo (el vigente al tiempo de los hechos) no afecta al plazo de prescripción (lo que le afecta es la interposición de las reclamaciones económico administrativas o de los posteriores recursos de alzada, como dice el artículo 66.1.b de la LGT) porque se trata de una moratoria -ciertamente, garantizada por un aval u otra garantía viable- que el acreedor (la Hacienda Local o, en su caso, el TEAP o el TEAC) concede al deudor (contribuyente) mientras el primero revisa la conformidad a derecho de la deuda exigida.

   Perteneciendo a la esfera de las facultades o atribuciones del acreedor (el Tribunal Económico Administrativo, en este caso) revisar el acto liquidatorio antes de que se consuma el plazo prescriptivo, atentaría contra el principio de la seguridad jurídica (que garantiza la Constitución -ex artículo 9.3- y que constituye el fundamento de esta modalidad de adquisición o pérdida de los derechos) el confiar al proceder de una de las partes la existencia o inexistencia de la prescripción.

   De ahí que, como se ha dejado expuesto, esta Sala entienda que, habiendo estado paralizada la reclamación económico administrativa promovida ante el TEAP, por causas no imputables a la entidad recurrente, durante más de cinco años, haya de estimarse prescrito el derecho de la Hacienda Local a cobrar la deuda tributaria liquidada.

Procediendo, por tanto, estimar -exclusivamente- el recurso de casación en su modalidad ordinaria (e inadmitir - desestimar, con mayor precisión técnico jurídica, dado el estadio procesal de las actuaciones- el coetáneo recurso de casación para la unificación de doctrina), no cabe hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso casacional, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.2 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,