STS, 2 de Febrero de 2002

El Ayuntamiento de Estepa adoptó Acuerdo el día 29 de octubre de 1991, en sesión plenaria, por el que modificó las Ordenanzas de Tasas y Precios Públicos, interponiendo recurso contencioso-administrativo la Junta de Andalucía, que se tramitó ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, Sección 1ª, recursos acumulados 4152 y 4376, ambos de 1992, y que finalizó con Sentencia de 24 de marzo de 1995, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: "Fallamos.- Que desestimamos las excepciones previas y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía anulamos y dejamos sin efecto el punto 6º del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Estepa, de 29 de octubre de 1991, donde dice que las nuevas cuotas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y sobre vehículos de tracción mecánica habían de aplicarse con efectos del 1-1-92, por contrario al ordenamiento jurídico. Sin costas".

Contra la referida Sentencia dedujo recurso de casación el Ayuntamiento mencionado, en el que, una vez interpuesto, recibidos los autos y formuladas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 22 de enero de 2002 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

El Ayuntamiento recurrente opone los siguientes motivos, al amparo del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción:

1. - Infracción de los arts. 63.1 y 65.1 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, en relación con el art. 1 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, sosteniendo la parte recurrente que la Junta de Andalucía carece de legitimación activa para impugnar los acuerdos municipales, al tratarse de cuestiones ajenas a sus competencias.

2. - Quebrantamiento del art. 65 antes mencionado, por ser extemporáneo el requerimiento formulado por la Junta de Andalucía previo al ejercicio de la acción.

3. - No aplicación en el presente supuesto del art. 107.1 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 18 de abril, precepto que a juicio del Ayuntamiento recurrente permite la aplicación retroactiva de la Ordenanza Fiscal impugnada.

Tales motivos fueron aducidos en los varios recursos de casación interpuestos ante esta Sala, por otros Ayuntamientos, contra Sentencias en las que también se resolvían las impugnaciones efectuadas por la Junta de Andalucía de acuerdos municipales aprobando Ordenanzas Fiscales y dando a las mismas vigencia desde el 1 de enero del año de su publicación, a pesar de que ésta tuvo lugar ya avanzado el año y con posterioridad a dicha fecha.

Estos recursos de casación fueron resueltos por nuestras sentencias de 13 de marzo (Ayuntamiento de El Ronquillo), 2 de octubre (Bormujos), 4 de octubre (Pedrera) y 30 de octubre (Puebla de Los Infantes), todas de 1999.

Los motivos que ahora hemos de analizar coinciden a la letra con los utilizados en los recursos mencionados, razón por la cual, en acatamiento del principio de unidad de doctrina, seguiremos los razonamientos contenidos en dichas sentencias, todas ellas desestimatorias de los mismos.

El primero de dichos motivos hace referencia a la falta de legitimación que el Ayuntamiento recurrente atribuye a la Consejería indicada, por entender que la Junta de Andalucía no la tiene para ejercitar este tipo de control jurisdiccional, que incumbe en su opinión exclusivamente al Estado.

Para ello razona el Ayuntamiento que el artículo 149.1.18 de la Constitución declara competencia exclusiva del Estado la aprobación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y que, a su vez, el artículo 1 de la Ley 39/1988 estableció que «tienen la consideración de Bases del Régimen Jurídico Financiero de la Administración Local, dictadas al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución, los preceptos contenidos en la presente Ley, salvo los que regulan el sistema tributario local, dictados en virtud de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución (...) y los que desarrollan las participaciones en los tributos del Estado a que se refiere el artículo 142 de la Constitución, todo ello sin perjuicio de las competencias exclusivas que corresponden al Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.14 de la Constitución».

De este precepto extrae el Ayuntamiento recurrente la consecuencia de que el Estado posee títulos competenciales evidentes que le legitiman para impugnar la legitimidad de una Ordenanza Fiscal, mas no así la Comunidad Autónoma, pues el artículo 17.4 de la Ley 39/1988, en que pretende ampararse la parte recurrente, ha sido dictado para sustentar la competencia exclusiva estatal.

Pero de esta argumentación sólo puede salvarse lo relativo a las competencias que asisten al Estado, y que no están en discusión, mas no puede compartirse el rechazo que se hace de la legitimación activa de la Comunidad Autónoma de Andalucía para impugnar este tipo de acuerdos.

En efecto, las competencias que en materia local atribuye a dicha Comunidad el artículo 13.3 de su Estatuto son suficientes para desestimar dicha tesis, basada en la distinción entre «régimen local» y «hacienda local», con la que se pretende que así como la Comunidad tiene legitimación para impugnar acuerdos relativos al régimen local por la vía del art. 13.3 del Estatuto, no la tiene cuando se trata de temas relativos a la Hacienda Local.

Por el contrario, dicha tesis debe ser rechazada por los siguientes argumentos que nuevamente reiteramos:

A) Es preciso tener presente que la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local diseña, en el Capítulo III del Título V, un régimen de impugnación, por las Comunidades Autónomas, de actos y acuerdos de las Entidades Locales, que puede sintetizarse así: 1º) Actos y acuerdos que incurran en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser impugnados por los sujetos legitimados en el régimen general -art. 63.1 de la Ley Reguladora de las Bases mencionada, en relación con el art. 28.1 a) y b) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, con la interpretación jurisprudencial que hacía equivalente el interés directo al legítimo y ampliaba la legitimación corporativa a la personal basada en ese mismo interés, hoy art. 19.1 a) de la Ley vigente de esta Jurisdicción- en el cual habrá de incluirse a las Administraciones estatal o autonómica que invoquen un interés legítimo que trascienda del mero interés en la legalidad, en el sentido de que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional suponga para ellas un beneficio o utilidad en el más amplio sentido del término y, por ende, aunque sólo sea instrumental o indirecto. Actualmente, la mención de la nueva Ley a «personas físicas o jurídicas», sin mayor especificación, permite sin dificultad alguna integrar en estas últimas a las Administraciones territoriales y, entre ellas, desde luego, a las Comunidades Autónomas. 2º) Actos y acuerdos que, asimismo, incurran en infracción del ordenamiento jurídico, que podrán ser impugnados, en lo que aquí importa, por las Administraciones autonómicas «en el ámbito de sus respectivas competencias», según la doble y opcional vía a que se refieren el art. 65 de la tan invocada Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y los arts. 214 y 215 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986: la primera, mediante requerimiento motivado, con cita de la normativa que se considere infringida, que deberá formularse dentro del plazo de quince días desde la recepción del acto o acuerdo de la Entidad Local, con la finalidad de que ésta proceda a su anulación dentro del plazo que se señale; y, la segunda, mediante impugnación directa ante la Jurisdicción contencioso-administrativa del acuerdo de que se trate. Y 3º) Actos y acuerdos en que la infracción del ordenamiento jurídico consista, específicamente, en menoscabo e interferencia en las competencias de las Comunidades Autónomas o en extralimitación respecto de las correspondientes a la propia Entidad Local (y en este caso sin que la Ley exija, al menos expresamente, vinculación con las competencias autonómicas), que podrán ser impugnados directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa sin necesidad de previo requerimiento y en los términos de los arts. 66 de la Ley y 216 del Reglamento antes mencionado.

Es de notar que la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio -art. 19.1.d)- concede a las Comunidades Autónomas legitimación activa para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado o de cualquier otra u Organismo Público, así como de las Entidades locales, haciendo en cuanto a éstas una genérica remisión a lo dispuesto en la legislación de régimen local.

En el supuesto de autos, como en los restantes, resueltos por las sentencias indicadas, la Junta de Andalucía optó por la primera vía del segundo de los sistemas acabados de mencionar, formulando el requerimiento de anulación a que hacen mérito el art. 65 de la Ley y los arts. 214 y 215, ya citados, del Reglamento, con fundamento en que, al haber sido publicada la aprobación definitiva del Acuerdo el día 23 de enero de 1992, las modificaciones respecto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles -cuyo devengo se produce el primer día del período impositivo anual, en virtud del art. 75 de la Ley de Haciendas Locales-, relativas a las ordenanzas fiscales, no podrán entrar en vigor hasta que se hayan publicado los acuerdos definitivos correspondientes, «incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría» -art. 17.4 de la propia Ley- y las modificaciones de las Ordenanzas y Tarifas de Precios Públicos, que tampoco podrán entrar en vigor hasta la publicación definitiva de los acuerdos en que se fijen o modifiquen, de conformidad con lo prevenido en el art. 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, por lo que, en definitiva, no podían tener efectividad, como el acuerdo prescribía, a partir de 1 de enero de 1992, sino para el ejercicio siguiente.

El núcleo de la cuestión se desplaza, por tanto, a dilucidar si, al formular el requerimiento de anulación e interponer el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo cuestionado, la expresada Junta estaba actuando dentro del «ámbito de su competencia».

La respuesta afirmativa se impone porque el Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por su Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, reconoce competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en materia de «régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el núm. 18 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución -art. 13.3- y el art. 62, apartado 1, del mismo Texto Legal» determina que «corresponde a la Comunidad Autónoma la tutela financiera de los Entes Locales, respetando la autonomía que a los mismos les reconocen los arts. 140 y 142 de la Constitución».

El hecho de que el régimen tributario de las Entidades Locales venga regulado por una Ley estatal -la de Haciendas Locales precitada- y el que ésta -art. 1- tenga consideración de legislación básica, no puede suponer, en absoluto, el que las Comunidades Autónomas hayan sido apartadas de las competencias que puedan desarrollar en la materia. La declaración de competencia, contenida en el art. 13.3 del Estatuto Andaluz, no es una declaración vacía de contenido o carente de sentido, sino, por el contrario, una realidad normativa que abre un marco competencial autonómico propio, al menos para legitimarlas - a las Comunidades, se entiende- a la hora de impugnar acuerdos municipales que se estime infringen dicha normativa.

A mayor abundamiento ha de decirse que la garantía institucional de la autonomía municipal viene reconocida en la Constitución -arts. 137 y sobre todo 140- con referencia a un núcleo competencial en manos de las Entidades Locales que no puede ser sustraído o traspasado a otras Administraciones Públicas sin desconocerla o lesionarla. Así resulta ya de la temprana Sentencia Constitucional 32/1981, de 28 de julio. Pero ello no quiere decir que el régimen local deje de presentar por ello, legislativamente hablando, naturaleza dual, en el sentido de que está sujeto a las determinaciones de la legislación básica del Estado y de ejecución de las Comunidades Autónomas. Además, uno de los soportes básicos de la autonomía municipal, la suficiencia financiera, se garantiza por la Constitución cuando la reconoce -art. 142- mediante un sistema de tributos propios y también mediante la participación en los tributos del Estado y de las «Comunidades Autónomas», como luego reproducirá el art. 2 de la Ley de Haciendas Locales. En consecuencia, si el Legislador estatal y autonómico se encuentran directa y constitucionalmente concernidos a dar efectividad al principio de suficiencia de las Haciendas Locales y si, en definitiva, el núcleo básico de la autonomía local está constituido por la improcedencia de controles, incluidos los de legalidad, que conviertan la Administración Local en una Administración subordinada, entre otras, a la estatal o a la autonómica, conforme se desprende de los arts. 3 y 4 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España en 20 de enero de 1988, y de reiterada doctrina constitucional, y aun ello con importantes matizaciones sólo referidas a controles genéricos -SSTC 4/1981, de 2 de febrero, de 10 de febrero-, hasta el punto de que el «desideratum» en la materia estaría constituido por una reserva absoluta para la Jurisdicción -no, por tanto, en favor de otras Administraciones-, que sería la única habilitada, con arreglo a los arts. 103 y 106 de la Constitución, para verificar la legalidad de la actuación de las Entidades Locales, la más elemental lógica obliga a concluir que no es control que degrade la autonomía municipal someter a revisión jurisdiccional actos o acuerdos adoptados por las Corporaciones Locales, en el marco, sí, de sus competencias, pero con clara infracción del ordenamiento jurídico. Con otras palabras: los arts. 64 y 65 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local no significan el establecimiento ni de un control genérico de legalidad, ni de un control específico de las Comunidades Autónomas sobre los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, sino sólo la posibilidad de someterlos a revisión jurisdiccional mediante procedimientos singulares que contemplan una fase previa de rectificación de ilegalidades que queda en manos de la correspondiente entidad local. Pero el control de legalidad no lo llevan a cabo las Administraciones estatal o autonómica, sino los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos.

Estos preceptos, en suma, plantean sólo un problema de legitimación procesal, en cuanto aquí importa, de las Comunidades Autónomas para someter esos actos a revisión jurisdiccional y como tal problema de legitimación ha de ser tratado, es decir, con la amplitud a que obliga el reconocido jurisprudencialmente principio «pro actione» y asimismo con la amplitud derivada del también amplísimo criterio con que ha de analizarse el concepto de interés legítimo. La tan aludida e indefinida frase «en el ámbito de sus respectivas competencias» que utiliza el art. 65 de la Ley Reguladora de las Bases tantas veces mencionada no puede, pues, ser interpretada con criterio literalista, sino con la amplitud que exige el tratamiento de un tema de legitimación. En definitiva, bastará con el anclaje que suponga el reconocimiento estatutario de competencias en el régimen local para que pueda someterse a revisión jurisdiccional -sin la más mínima lesión, por tanto, del principio constitucional de autonomía municipal- un acto o acuerdo de entidades locales que infrinja el ordenamiento que las mismas deben aplicar y respetar.

Basta, en definitiva, para refutar la argumentación del recurrente recordar que el artículo 62 del Estatuto de Andalucía, cuando asigna a la Comunidad Autónoma la tutela financiera de los Ayuntamientos se cuida de indicar que tal competencia se ejerce «de acuerdo con el artículo 13.3», poniendo claramente de manifiesto que, como no podía ser de otra manera, el ordenamiento de las haciendas locales no puede escindirse del régimen local.

Por todo ello, la legitimación de la Junta de Andalucía en el presente caso es indiscutible y encuentra su cauce formal en el art. 65 de la Ley de Bases de Régimen Local, que fue el utilizado por dicha entidad.

No es óbice a cuanto llevamos expuesto la doctrina mantenida por la Sentencia de 12 de julio de 1991 de esta Sala, la cual en un litigio entre un Ayuntamiento del Principado de Asturias y la correspondiente Comunidad Autónoma negó la legitimación de ésta por no tener competencia alguna en la materia discutida, sosteniendo que el art. 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril no atribuye legitimación para impugnar los actos o acuerdos de las Entidades Locales que infrinjan el ordenamiento jurídico indistintamente al Estado o a las Comunidades Autónomas, sino exclusivamente a uno u otras dentro del «ámbito de sus respectivas competencias». La conexión de este precepto -dice la Sentencia del 12 de julio 1991- con el artículo 56.2 de la misma Ley permite concluir que sólo cuando el acto de la Entidad Local recaiga en una materia sobre la que la respectiva Comunidad Autónoma tenga competencias, normativas o de ejecución, puede aquélla ejercer el control que representa dicha facultad impugnatoria, y como en el supuesto contemplado en el proceso en que se dictó la sentencia se refería a unas infracciones a la legislación estatal reguladora del Impuesto Municipal de Solares, respecto a la cual el Principado de Asturias no tiene competencia alguna, la Sentencia indicada de 12 de julio 1991 le negó legitimación al Principado de Asturias.

El precedente que supone esta Sentencia ha de ser rechazado con base en el ya citado art. 13.3 del Estatuto de Andalucía, pues, en abierto contraste, en el del Principado de Asturias no existe precepto semejante.

La antes citada Sentencia de 13 de marzo de 1999 ya había afirmado que el precedente jurisprudencial en contrario que pudo significar la Sentencia referida no podía traerse a colación en supuestos como los que ahora nos ocupan.

Además, recuerda la misma Sentencia, este criterio fue superado por el mantenido en las Sentencias de la propia Sala, de 15 de diciembre de 1993 y 14 de febrero 1995 que, después de recordar que la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, sólo se había limitado a proclamar la constitucionalidad de los arts. 65 y 66 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, sin interpretar lo que debía entenderse por actuación en el «ámbito de sus respectivas competencias» a que se refiere el primero de los artículos citados, consideró suficiente, para reconocer la legitimación impugnatoria de acuerdos locales, que el Estatuto de Autonomía contuviera una disposición, como ocurre con el de Andalucía, atribuyendo a la Comunidad Autónoma competencia en materia de régimen local.

En el tercer motivo la entidad recurrente estima que la Sentencia ha quebrantado el artículo 107.1 de la Ley 39/1988, entendiendo que el hecho de que la Ordenanza se publicase el día 23 de enero de 1992, para surtir efectos desde el 1 de enero anterior, es intranscendente, por cuanto lo decisivo es que la Ordenanza fue aprobada el día 21 de noviembre de 1991.

Dado que en la Ordenanza se disponía que el Texto aprobado empezaría a aplicarse el próximo día 1 de enero, entiende la Administración Local recurrente que es aplicable el precepto mencionado, pues en éste se prevé que las Ordenanzas Fiscales comenzarán a aplicarse desde su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, salvo que la misma Ordenanza señalara otra fecha.

Es notorio lo erróneo de la interpretación que el Ayuntamiento hace del precepto, pues obviamente lo que éste indica, en relación con otra fecha que no sea la entrada en vigor en el momento de su publicación, es que tal momento puede deferirse a una fecha posterior a dicho momento, pero jamás a una anterior, pues de ser así se entraría en colisión con el propio artículo 3.2 del Código Civil, que establece que la vigencia de las normas comenzará a raíz de su publicación y no de su elaboración o aprobación.

Elementales razones de seguridad jurídica invalidan la interpretación propugnada por la parte recurrente, debiendo rechazarse el motivo.

Este motivo del recurso ha de ser desestimado también a tenor de lo dispuesto en el art. 107.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que paradójicamente la Corporación municipal recurrente da por infringido. El precepto establece que «las Ordenanzas fiscales reguladoras de los tributos locales comenzarán a aplicarse en el momento de su publicación definitiva en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, salvo que en las mismas se señale otra fecha». Entiende el Ayuntamiento recurrente que este precepto autoriza la aplicación retroactiva de las modificaciones fiscales que afecten a tipos impositivos de impuestos locales, tarifas y precios públicos, sin alterar el resto de sus elementos configuradores.

Pero como afirma la constante doctrina de esta Sala, aunque es cierto que no existe prohibición constitucional para la existencia de legislación tributaria retroactiva, puesto que el principio de irretroactividad viene referido por la Constitución a las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales -art. 9.3 de aquélla y STC 126/1987, de 16 de julio)-, no lo es menos que, en el supuesto de autos, de admitirse hipotéticamente -que no se admite, Sentencias de 13 de febrero de 1984, 1 de septiembre de 1988 y 24 de julio de 1989, entre otras- que una norma de rango reglamentario, como es una ordenanza, pudiera determinar «per se» su aplicación retroactiva, se estaría ante una retroactividad absoluta o, como reiteradamente se la ha llamado, auténtica o propia, porque afectaría a hechos imponibles o situaciones producidos o realizados con anterioridad a su vigencia.

En efecto; es tajante, en materia de entrada en vigor de Ordenanzas, el art. 17.4 de la Ley de Haciendas Locales, en el sentido de que «los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior -se refiere el precepto a los de aprobación, derogación o modificación de Ordenanzas-, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría -como aquí sucede-, y el texto integrado de las Ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el Boletín Oficial de la Provincia, o, en su caso, de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación».

Por consiguiente, las modificaciones fiscales aquí enjuiciadas sólo a partir del 23 de enero de 1992 pudieron tener eficacia. El que pretenda su aplicación a obligaciones tributarias surgidas con anterioridad se coloca ante un supuesto de aplicación retroactiva absoluta que estaría proscrito, según la Sentencia constitucional antes invocada y reiterada jurisprudencia de esta Sala, por contrariar otros principios constitucionales como los de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos o, incluso, capacidad económica del contribuyente.

Resta solamente por examinar el segundo motivo, en el que la parte recurrente sostiene que se ha quebrantando en el supuesto presente el art. 65 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, estimando extemporáneo el requerimiento practicado por la Junta de Andalucía, antes de ejercitar la acción contenciosa de impugnación de los acuerdos en cuestión.

Relata el Ayuntamiento recurrente que la Junta requirió al Ayuntamiento el 7 de abril de 1992 a fin de que aportara la documentación relativa al acuerdo objeto del recurso, y que recibió la documentación el 21 siguiente, tras lo cual la Junta solicitó ampliación de información, que debería ser remitida dentro de los veinte días siguientes, a tenor del art. 64 de la Ley citada, sin que en la solicitud de ampliación se indicara documento alguno que hubiera de aportarse, lo que considera el Ayuntamiento requisito indispensable para que el requerimiento produzca efectos.

Para refutar este motivo basta con que nos remitamos a lo que razona la sentencia impugnada en su Fundamento Tercero, en el sentido de que la ampliación de la información, relativa a que el Ayuntamiento expresara la motivación o razones que pudieran justificar el contenido del acuerdo cuestionado era una exigencia razonable, además, no consta que el Ayuntamiento remitiera a la Junta la certificación de dicho acuerdo.

En consecuencia, deben rechazarse todos los motivos del recurso con la obligada condena en costas que determina en tal supuesto el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.