STS, 15 de Julio de 2003

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó sentencia el 26 de mayo de 1999, cuyo fallo dice:

En atención a lo expuesto, la Sección Segunda de esta Sala ha decidido: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador D. Ignacio López González, en nombre y representación de la Unión de Consumidores de Asturias-UCE, contra el Reglamento regulador del servicio municipal de abastecimiento de agua, saneamiento y depuración de Oviedo, aprobado definitivamente en sesión extraordinaria celebrada el 21 de octubre de 1996 por el Ayuntamiento Pleno, estando la Corporación Municipal representada por el procurador D. Luis de Miguel García Bueres y la Unión Temporal de Empresas coadyuvante, integrada por Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. y Seragua, S.A., por el procurador D. Jesús Vázquez Telenti, acuerdo plenario que se confirma por ser ajustado a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas procesales

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La asociación recurrente invoca la nulidad de pleno Derecho del Reglamento impugnado por haberse aprobado sin cumplir el trámite de audiencia a las asociaciones de consumidores que viene exigido por los artículos 51 y 105 de la Constitución, y 2.1 e) y 20 y siguientes de la Ley 26/1984, de Defensa de los consumidores y usuarios, al incumplir los requisitos previstos en el Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, y en el artículo 86.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

Ninguno de los preceptos citados determina la nulidad de pleno Derecho del acto impugnado. La Constitución se limita a establecer la defensa y protección de usuarios y consumidores y la regulación por ley de la participación de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones administrativas que les afectan. La Ley para la defensa de consumidores y usuarios determina los supuestos en que deben ser oídas las asociaciones de consumidores en la elaboración de disposiciones. Entre éstas se encuentran las reglamentaciones sobre productos o servicios de uso y consumo. La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones contempla el trámite de audiencia de las organizaciones y asociaciones reconocidas conforme a lo establecido en las leyes. Es la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, la que regula en su artículo 49 el procedimiento que debe seguirse para la aprobación de las ordenanzas municipales. En él se prevé un trámite de información pública y audiencia de los interesados para presentación de alegaciones y reclamaciones, para, una vez resueltas, proceder a la aprobación definitiva por el Pleno.

Se invoca que al hallarse inscrita la Unión recurrente en el Registro Municipal de Asociaciones Vecinales y formar parte del Consejo Municipal de Consumo debió notificarse personalmente la apertura del trámite de audiencia. Este trámite se halla cumplido por la apertura de la información pública. Aunque existe una tendencia hacia la exigencia de la notificación individual de la apertura del trámite de audiencia de información pública, sólo es así cuando se trata de afectados o interesados que estén claramente determinados. No puede entenderse como interesada la Unión de Consumidores de Asturias, la cual no ostenta ningún interés particular que pudiera resultar afectado, salvo el general y el propio de todo usuario del servicio de suministro de agua potable y saneamiento en el municipio de Oviedo.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Unión de Consumidores de Asturias-UCE se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 51.2 de la Constitución.

Se ha vulnerado el derecho de audiencia reconocido a favor de las organizaciones y asociaciones de usuarios establecido en el precepto que se cita como vulnerado.

Existe una organización, la Unión de Consumidores de Asturias, y una cuestión que les afecta e interesa cabalmente (la reglamentación del servicio de aguas). Es obligación, pues la Constitución emplea un término imperativo, de los poderes públicos el arbitrar los mecanismos oportunos para dar el cauce a tal derecho de audiencia. Se ha hecho caso omiso del precepto constitucional.

Motivo segundo

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por vulneración del artículo 105 de la Constitución.

El precepto sanciona el derecho de audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.

En el caso examinado, durante la elaboración de una disposición de carácter general se ha marginado la participación y audiencia de la Unión de consumidores de Asturias, directamente concernida, y además de cuantas organizaciones con análoga finalidad se encuentran constituidas y registradas en el Ayuntamiento. Ello demuestra la escasa voluntad municipal de abrir el obligado cauce de participación para las organizaciones representativas de los intereses generales de los consumidores.

Motivo tercero

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por vulneración del artículo 2.1 e) de la Ley 26/1984 general para la defensa de consumidores y usuarios.

El artículo vulnerado establece el derecho de las organizaciones de consumidores y usuarios de participar y ser oídas en el proceso de elaboración de las disposiciones generales que les afecten directamente.

En el mencionado artículo se erige como derecho básico de los consumidores y usuarios el de audiencia en consulta y participación en el procedimiento de elaboración a través de las asociaciones, agrupaciones o confederaciones legalmente constituidas.

Ha quedado probado el cumplimiento por parte de la Unión de consumidores de Asturias de cuantas formalidades demanda la normativa vigente en materia de asociaciones y, en particular, su inscripción en el Registro Municipal de asociaciones vecinales. Se ha probado también la afectación directa de la disposición impugnada respecto de los intereses de la Unión. Se cumplen, por tanto, los requisitos exigidos para disfrutar del específico derecho de audiencia. Motivo cuarto

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por vulneración del artículo 2.2 de la Ley 26/1984 general para la defensa de consumidores y usuarios.

El Ayuntamiento de Oviedo no ha otorgado la protección prioritaria reclamada por el precepto vulnerado para articular la preceptiva audiencia a las organizaciones de usuarios concernidas por el reglamento de aguas municipal.

A tenor del precepto vulnerado, debe gozar de una protección prioritaria cuando guarde relación directa con productos o servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado. Ha sido probada la directísima relación que guarda el reglamento de aguas impugnado con los intereses de los consumidores y usuarios, toda vez que se refiere a un servicio de uso común, ordinario y generalizado.

Se cumplen los requisitos exigidos para disfrutar del específico derecho de audiencia y participación.

Motivo quinto

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por vulneración del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, parcialmente vigente.

El Ayuntamiento ha olvidado el trámite de audiencia corporativa previsto en el artículo vulnerado.

El precepto vulnerado sienta el derecho de audiencia corporativa, sustancialmente diverso del previsto en el artículo 86.4 de la Ley 30/1992 de información pública, porque, si bien arranca de una raíz común, su titularidad y ejercicio se encomienda específicamente a las organizaciones representativas de intereses generales o corporativos. Se trata de un trámite especial y efectivo cuya omisión es determinante de la nulidad del reglamento y así lo ha refrendado la jurisprudencia más avanzada.

Cita las sentencias de 19 de mayo de 1988, 5 de febrero de 1990, 21 de noviembre de 1990 y 11 de marzo de 1991.

En el caso estudiado la Unión debió ser oída porque a tenor del artículo 130.4 era posible; en segundo lugar, porque la índole de la disposición lo aconsejaba y requería al afectar a un servicio de uso ordinario y común; en tercer lugar, no había obstáculos que lo impidieran; en cuarto lugar, la Unión estaba registrada; en quinto lugar, la Unión estaba concernida y afectada directamente por la disposición elaborada; y, en sexto lugar, el informe de la Unión contenía serias, varias, suficientes y razonadas propuestas de fondo cuyo fin era su incorporación al reglamento en beneficio de los derechos e intereses económicos de los usuarios (relativas, entre otras cuestiones, al control de calidad, política de información o métodos de reclamación).

El recurso, lejos de suponer un «culto a la forma», no es más que un intento de hacer prevalecer la legalidad y el Derecho por encima de la inercia burocrática.

Termina solicitando que se estime el recurso de casación y sus distintos motivos, se case la sentencia recurrida y en su razón se dicte otra por la que se anule la disposición recurrida con retroacción del procedimiento al trámite de audiencia previsto en la Ley.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Oviedo se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

El motivo primero no puede separarse de los restantes motivos de impugnación.

Todos inciden en lo mismo: la falta de audiencia de la Unión de Consumidores de Asturias en el procedimiento de elaboración del Reglamento del servicio municipal de abastecimiento de agua, saneamiento y depuración de Oviedo aprobado por el Ayuntamiento Pleno el 21 de octubre de 1996.

La Ley de Consumidores y Usuarios de 19 de julio de 1984 en su artículo 22 señala los supuestos en que es preceptiva la audiencia de las asociaciones de consumidores y usuarios. El Reglamento regulador de aguas no se encuentra entre ellos, ni las ordenanzas municipales, categoría a la que pertenece el Reglamento impugnado.

Es la Ley de Bases de régimen local la que regula en su artículo 49 el procedimiento que debe seguirse para la aprobación de las mismas, con una aprobación inicial, un periodo de información pública y audiencia de los interesados para presentación de alegaciones y reclamaciones y, una vez resueltas, la aprobación definitiva.

Estos trámites fueron seguidos por la Administración recurrida y se cumplió con la apertura de información pública el trámite de audiencia.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1986. Según dicha sentencia el juego de los preceptos aplicables prueba que no había ni hay por el momento más cauces de participación de las asociaciones en la elaboración de normas locales que la información pública, trámite seguido por el Ayuntamiento.

La Unión recurrente no es una asociación que ostente un interés particular que pudiera ser afectado por el Reglamento impugnado, salvo el general de todo usuario del servicio de aguas en el municipio de Oviedo. Debe tratarse de impedir que la Administración tenga que oír ilimitadamente a todas cuantas entidades o asociaciones existan o incluso en ocasiones tenga que conocer o averiguar la existencia de las mismas, cuando, por otra parte, se aborda la nulidad del Reglamento desde la vertiente exclusivamente formal, sin oponer reparo alguno a su contenido sustantivo.

Existe una jurisprudencia muy numerosa que, en relación con el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, califica la participación corporativa como «facultativa» o «de observancia discrecional», más que de un requisito indispensable, frente a una jurisprudencia más actual y moderna que destaca el valor necesario e imprescindible del requisito que se analiza.

La sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 1994 establece que la disparidad de criterios es más aparente que real. Pues es decisivo para el artículo 130.4 condicionar el derecho de audiencia a si la entidad que debe ser oída ostenta la representación o defensa «legal» de las personas afectadas o potencialmente afectadas por la disposición general en proyecto.

Ha terminado por prevalecer la distinción entre asociaciones de afiliación obligatoria y las que son de carácter meramente facultativo para los miembros de los constituyen (sentencias de 27 de marzo de 1996, 16 de junio de 1996 y 15 de octubre de 1997).

Para las primeras el requisito de la previa audiencia en aquellos casos en que la Ley especialmente lo imponga o el artículo 130.4 de la Ley de 1958 lo determine es insoslayable y da lugar a la nulidad del procedimiento en que se hubiese omitido. En cuanto a las segundas -y ese es el caso que nos ocupa- no cabe llegar a la misma conclusión de que pueda reputarse nula la Ordenanza dictada por ese motivo: cita la sentencia de 7 de octubre de 1998. En el mismo sentido, las sentencias de 30 de noviembre de 1998, 10 de noviembre de 1997 y 11 de abril de 2000.

La sentencia de 2 de junio de 1999 insiste especialmente en que el interés general o corporativo supuestamente afectado ha de serlo de manera directa y efectiva.

En conclusión, los artículos 51.2 y 105 de la Constitución, el artículo 130.4 de la Ley de 1958 y el artículo 2.1 e) y 2 de la Ley 26/1984 no resultan vulnerados por la sentencia recurrida, ya que la Ley 6/1984 en su artículo 22 no incluye el Reglamento impugnado.

Éste es una Ordenanza Municipal tramitada con arreglo al artículo 49 de la Ley 7/1985; el trámite de audiencia resulta cumplido con el periodo de información pública; y no se requiere una audiencia específica a cada asociación recurrente por su carácter voluntario y facultativo y carecer de un interés afectado de manera directa y efectiva por el Reglamento impugnado.

Termina solicitando que se dice sentencia por la que, desestimando todos los motivos alegados por la parte recurrente, se declare no haber lugar al recurso de casación, confirmando en sus propios términos la sentencia impugnada, por ser ajustada a Derecho, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de la Unión Temporal de Empresas integrada por Fomento de Construcciones y Contratas, S. A. y Seragua, S. A. se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero

El artículo 53.3 de la Constitución establece que los principios reconocidos en el capítulo tercero (en el que está el artículo 51) sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

Estas leyes son la Ley 26/1984 y la Ley 7/1985.

La audiencia establecida en el artículo 22.2 b) de la Ley 26/1984 ha de ser prevista en cuanto a la forma de realizarla en las normas de procedimiento propias de cada reglamentación.

El artículo 49 de la Ley de bases de régimen local prevé únicamente como trámites la aprobación inicial, el sometimiento a información pública y audiencia de los interesados y la resolución de reclamaciones y sugerencias en el momento de la aprobación.

El trámite de audiencia de las asociaciones de consumidores se cumple en el periodo de información pública, sin que se precise una especial.

Al motivo segundo

En desarrollo del mandato del artículo 105 de la Constitución la Ley para la defensa de los consumidores y usuarios señala los supuestos en que será preceptiva su audiencia, sin que el reglamento de aguas se encuentre entre ellos.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1987.

La propia Sala Segunda del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en sentencia de 16 de mayo de 1995 así lo manifiesta en recurso interpuesto por la Unión de Consumidores de Asturias contra la Ordenanza Municipal de Tráfico de Ayuntamiento de Oviedo.

Al motivo tercero

La audiencia prevista en el artículo 2.1 c) de la Ley 26/1984 se produce durante el período de información pública, toda vez que el reglamento que se impugna regula esencialmente las relaciones con el concesionario del servicio.

El Reglamento aprobado por el Pleno se refiere a la concesión otorgada a las recurridas. En lugar de ser aprobado formando parte de las bases del concurso para otorgar la concesión, se redactó y aprobó con posterioridad, en razón de las facultades que se otorgan a la corporación por el artículo 128 del propio Reglamento de servicios. La potestad sobre el servicio de abastecimiento de aguas y tratamiento de aguas residuales reside en el municipio. Sólo a éste incumbe conocer el establecimiento o modificación de las tarifas del servicio. Así se deduce alser uno de los servicios de competencia municipal y prestación obligatoria que consagra el artículo 26 de la Ley de Bases.

El artículo 49 de la misma regula el procedimiento que debe seguirse para la aprobación de las Ordenanzas. Por tanto, si éste es el trámite para todas las Ordenanzas, el trámite de audiencia a las asociaciones se cumple aquí en el periodo de información pública.

Al motivo cuarto

El Reglamento no hace sino trasladar al conocimiento del concesionario y de la población, para el exacto cumplimiento por aquél, los diferentes acuerdos ya adoptados para la prestación del servicio que habían quedado pendientes al producirse la concesión. La Ley de Consumidores y Usuarios no sería aplicable a un reglamento que regule las relaciones entre la Administración y el concesionario.

El artículo 34 de la Ley sanciona no con la nulidad de los acuerdos administrativos, sino con multa. Estaríamos, en su caso, ante una infracción procedimental que daría lugar a la anulabilidad, pero para ello es preciso que se produzca alguna infracción del Ordenamiento Jurídico (artículo 63 de la Ley de Procedimiento Administrativo) y la Ley de Bases no recoge el trámite específico para la audiencia de las asociaciones, por lo que la infracción no se da.

Cuando el legislador quiere un trámite especial lo regula expresamente, como ocurre en el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento.

El legislador de régimen local conocía perfectamente la existencia de la Ley 6/1984, que es anterior, y no acogió expresamente un trámite el especial de audiencia.

Por otra parte, el artículo 22 de la Ley de Consumidores y Usuarios hace referencia a disposiciones de carácter general y no de carácter local, por lo que no es aplicable al trámite del artículo 49 de la Ley de Bases.

Al motivo quinto

La participación del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, como recoge la sentencia impugnada, además de por el cauce ordinario del periodo de información pública, será facultativa.

En el presente caso el recurso contencioso-administrativo ha probado que se cumplieron todos los requisitos formales. Se procedió a la apertura de un plazo de treinta días de información pública sin que los recurrentes, que pudieron formular cuantas alegaciones tuvieran por conveniente, lo hicieran. Cuando se produjo la aprobación definitiva se interpuso recurso de nulidad radical en vía administrativa, así como petición de revisión de oficio y finalmente se acudió a la Jurisdicción contenciosa, por lo que no puede decirse que haya existido indefensión.

La Ley 30/1992 sólo considera inválido el acto administrativo cuando carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o cuando da lugar a indefensión. Fuera de estos supuestos, una jurisprudencia muy restrictiva mantiene la tesis de que la forma tiene un valor puramente instrumental (sentencias de 26 de abril de 1985, 15 de noviembre de 1984, 18 de febrero de 1977, 19 de febrero de 1985 y 23 de febrero de 1985).

La corriente jurisprudencial mayoritaria admite la convalidación del vicio por la defensa a posteriori que comporta la interposición de los pertinentes recursos administrativos y judiciales.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación en todos sus motivos, confirmando en consecuencia la sentencia recurrida en todos sus extremos declarando ajustado a Derecho del acto administrativo impugnado.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 9 de julio de 2003, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Unión de Consumidores de Asturias-UCE contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias el 26 de mayo de 1999, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Reglamento regulador del servicio municipal de abastecimiento de agua, saneamiento y depuración de Oviedo, aprobado definitivamente en sesión extraordinaria celebrada el 21 de octubre de 1996 por el Ayuntamiento Pleno, que se confirma por ser ajustado a Derecho, fundándose, esencialmente, en que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, regula en su artículo 49 el procedimiento que debe seguirse para la aprobación de las ordenanzas municipales, previendo un trámite de información pública y audiencia de los interesados para presentación de alegaciones y reclamaciones, con lo que basta con dicho trámite para entender cumplido el de audiencia de las organizaciones de consumidores y usuarios, por no ser necesaria la notificación personal al carecer la Unión recurrente de interés personal en el asunto ajeno a los intereses de clase que representa.

En el motivo primero se alega la infracción del artículo 51.2 de la Constitución, pues, al no haberse dado audiencia a la recurrente, se ha vulnerado el derecho de audiencia reconocido a favor de las organizaciones y asociaciones de usuarios establecido en el precepto.

El motivo debe ser desestimado.

El artículo 51.2 de la Constitución dispone que «Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la Ley establezca».

Como dice la sentencia del Tribunal Constitucional 15/1989, la audiencia de las organizaciones de consumidores y usuarios en las cuestiones que les puedan afectar, constituye, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 51.2 de la Constitución, un principio rector de la política social y económica que vincula a todos los poderes públicos.

Sin embargo, el reconocimiento de este principio se verifica «en los términos que la ley establezca». Con ello se da lugar al nacimiento de un derecho de configuración legal, cuya aplicación debe realizarse de acuerdo con las leyes que resulten aplicables a la materia correspondiente (en este caso la aprobación de Ordenanzas Municipales). El artículo 53.1 de la Constitución abunda en esta conclusión al disponer que «El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III, informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen».

La sujeción de los poderes públicos al principio invocado únicamente puede justificar la invocación directa del mismo ante los Tribunales cuando se trata de hacer valer el respeto a su núcleo esencial indisponible para el legislador ordinario.

Las leyes ordinarias regulan la participación de los consumidores y usuarios y establecen diversas formas de intervención de los interesados en la elaboración de las disposiciones generales que puedan afectarlos. En consecuencia, el artículo 51.2 de la Constitución ha de ser contemplado como norma que debe inspirar la aplicación e interpretación de aquellos preceptos legales, pero no cabe estimar producida una infracción del precepto constitucional con abstracción de la correcta o incorrecta aplicación de éstos, pues el derecho de participación surge ex lege [a partir de la ley].

La sentencia a quo no infringe esta interpretación cuando afirma que la Constitución se limita a establecer la defensa y protección de usuarios y consumidores; pero esta protección, en lo que se refiere a la participación en la elaboración de las Ordenanzas Municipales que puedan afectarlos, debe articularse mediante la información pública que regula la Ley de Bases de Régimen Local al regular el procedimiento para su aprobación.

En el motivo segundo se denuncia la vulneración del artículo 105 de la Constitución, pues el precepto sanciona el derecho de audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que los afecten.

El motivo debe ser desestimado.

El artículo 105 a) y b) de la Constitución establece que «La Ley regulará: La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten; [...] El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado».

Se trata también aquí de un derecho de configuración legal, pues su reconocimiento se vincula a su regulación por la ley.

Como dice la sentencia del Tribunal Constitucional 119/1995, el constituyente ha previsto formas de participación en ámbitos concretos, algunas de las cuales se convierten en verdaderos derechos subjetivos, no ex constitutione [a partir de la Constitución], sino como consecuencia del posterior desarrollo por parte del legislador; como es el caso, entre otros, del artículo 105, según el cual la ley regulará la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas (apartado a), y la garantía de la audiencia de los interesados en el procedimiento de producción de actos administrativos (apartado c).

En consecuencia, la conclusión a que debemos llegar es idéntica a la formulada respecto del motivo anterior.

La sentencia a quo no infringe esta interpretación cuando afirma que la Constitución se limita a establecer la regulación por ley de la participación de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones administrativas que los afectan, pero esta participación debe ser canalizada con arreglo al trámite previsto en la Ley de Bases de Régimen Local para la aprobación de las Ordenanzas Municipales.

En el motivo tercero se denuncia la vulneración del artículo 2.1 e) de la Ley 26/1984 General para la defensa de consumidores y usuarios, pues el artículo vulnerado establece el derecho de las organizaciones de consumidores y usuarios de participar y ser oídas en el proceso de elaboración de las disposiciones generales que los afecten directamente y en el caso sometido a los Tribunales no se ha oído a la Unión de Consumidores de Asturias, a pesar de haber cumplido cuantas formalidades demanda la normativa vigente en materia de asociaciones y, en particular, su inscripción en el Registro Municipal de asociaciones vecinales y de afectarla directamente la disposición impugnada.

El motivo debe ser desestimado.

El artículo 2.1 e) de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la defensa de los consumidores y usuarios establece que «Son derechos básicos de los consumidores y usuarios: [...] la participación en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que les afectan directamente [...] a través de las asociaciones, agrupaciones o confederaciones de consumidores y usuarios legalmente constituidas».

Este precepto establece un derecho de participación de los consumidores o usuarios en la elaboración de las disposiciones generales que los afecten directamente a través de las entidades que indica. El deber de dar participación en la elaboración de disposiones generales que puedan afectar a los consumidores y usuarios comporta, en su contenido mínimo, ofrecer la oportunidad a las entidades representativas de formular alegaciones u observaciones antes de la aprobación de la disposición general sobre su contenido y procedimiento de elaboración, pero la Ley no establece un procedimiento concreto mediante el cual se haya de canalizar dicha participación.

En el caso examinado la sentencia de instancia sienta que se ha seguido en la aprobación de la Ordenanza discutida el trámite de información pública y audiencia de los interesados para presentación de alegaciones y reclamaciones que prevé el artículo 49 de la Ley reguladora de las bases del régimen local. Dicho trámite, en cuanto comporta la posibilidad de que todos los interesados presenten alegaciones al proyecto, satisface suficientemente el derecho de participación de las organizaciones afectadas. No puede entenderse, en consecuencia, que el precepto que se cita como vulnerado imponga que dicho trámite necesariamente haya de evacuarse mediante una comunicación o notificación personal a las asociaciones u organizaciones afectadas en relación con los intereses de los consumidores y usuarios, puesto que el carácter convocatorio y público de la información, el plazo que se concede para la presentación de escritos y el trámite de examen y aprobación de las reclamaciones y sugerencias en el Pleno del Ayuntamiento que prevé la Ley de Bases es suficiente para que pueda entenderse colmado el derecho de participación.

La sentencia a quo no infringe esta interpretación cuando afirma que la Ley de Consumidores y Usuarios no comporta la nulidad de pleno Derecho de la Ordenanza impugnada, puesto que determina los supuestos en que deben ser oídas las asociaciones de consumidores en la elaboración de disposiciones, pero esta audiencia debe ser evacuada con arreglo al trámite previsto en la Ley de Bases de Régimen Local para la aprobación de las Ordenanzas Municipales.

En el motivo cuarto se alega la vulneración del artículo 2.2 de la Ley 26/1984 General para la defensa de consumidores y usuarios, pues el Ayuntamiento de Oviedo no ha otorgado la protección prioritaria reclamada por el precepto vulnerado al no articular la preceptiva audiencia a las organizaciones de usuarios concernidas por el reglamento de aguas municipal.

El artículo 2.2 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la defensa de los consumidores y usuarios, establece que «Los derechos de los consumidores y usuarios serán protegidos prioritariamente cuando guarden relación directa con productos o servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado».

Fija un derecho de protección de los derechos de los consumidores que no puede estimarse vulnerado por el hecho de que su participación en la elaboración de una disposición municipal que puede afectarlos haya sido articulada mediante un trámite convocatorio y general de información pública. Como ha quedado expuesto, dicho trámite es suficiente para hacer posible la presentación de observaciones o sugerencias y para garantizar su examen y resolución por el órgano competente para la aprobación de la Ordenanza.

La sentencia a quo no infringe esta interpretación cuando afirma que la Ley de Consumidores y Usuarios no comporta la nulidad de pleno Derecho de la Ordenanza impugnada, puesto que determina los supuestos en que deben ser oídas las asociaciones de consumidores en la elaboración de disposiciones, pero esta audiencia debe ser evacuada con arreglo al trámite previsto en la Ley de Bases de Régimen Local para la aprobación de las Ordenanzas Municipales.

En el motivo quinto se denuncia la vulneración del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, parcialmente vigente a la sazón, pues el Ayuntamiento ha omitido el trámite de audiencia corporativa previsto en el artículo vulnerado.

El motivo debe ser desestimado.

La cuestión planteada ha sido resuelta por la sentencia de esta Sala de 14 de junio de 1994, recurso 11108/1990, que sigue la doctrina ya sentada en la sentencia citada por una de las partes recurridas de 17 de diciembre de 1986, según la cual no hay por el momento otros cauces de participación de las asociaciones en la elaboración de normas locales que la información pública.

En la primeramente citada hemos declarado que «Los artículos 130.4 y 130.5 de la Ley de procedimiento administrativo de 17 julio 1958 (no derogados por la Ley 30/1992 de 26 noviembre), no son de directa aplicación al procedimiento de elaboración de Ordenanzas Municipales, al resultar el artículo 49 Ley 7/1985 de 2 abril, Reguladora de las bases de régimen local, una norma específica de procedimiento que desarrolla el artículo 105 a) de la Constitución en el ámbito local. El citado art. 49 dispone que la aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará a un procedimiento en el que, tras la aprobación inicial del Pleno, se abre un trámite de "información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias", concluyendo con el acuerdo de aprobación definitiva por el Pleno, tras la resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo que para ello se haya concedido y -artículo 70.2 de la Ley 7/1985- su inserción en el Boletín oficial de la provincia».

No obstan a esta interpretación las sentencias citadas por la parte recurrente, pues todas ellas se refieren a la aplicación del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo a normas reglamentarias de carácter estatal.

Aun cuando el artículo que se estima infringido fuera aplicable a las Ordenanzas Municipales, no podría estimarse vulnerado. Con arreglo a la evolución sufrida por la jurisprudencia, el artículo 130 de la Ley de 1958 sólo se aplica a las asociaciones de afiliación obligatoria (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 1997, recurso 1483/1993, que expone detalladamente la evolución jurisprudencial en la materia, citada por la representación del Ayuntamiento de Oviedo).

La sentencia a quo no infringe esta interpretación cuando rechaza declarar la nulidad de pleno Derecho de la Ordenanza impugnada afirmando que la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones contempla el trámite de audiencia de las organizaciones y asociaciones reconocidas conforme a lo establecido en las leyes y que es la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de régimen local, la que configura en su artículo 49 el procedimiento que debe seguirse para la aprobación de las Ordenanzas Municipales. En él se prevé un trámite de información pública y audiencia de los interesados para la presentación de alegaciones y reclamaciones, para, una vez resueltas, proceder a la aprobación definitiva por el Pleno.

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

En virtud de lo establecido en el artículo 139.3 de dicha Ley, esta imposición de las costas no excederá para cada parte y por el concepto de minuta de honorarios de abogado, de la cifra máxima de 1500 ¤. Se fija esta cantidad en atención al grado de complejidad del objeto procesal y los criterios seguidos habitualmente por esta Sección, sin perjuicio de que los abogados puedan percibir de sus clientes la diferencia no trasladada a la parte vencida correspondiente al trabajo efectivamente realizado.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,