STS, 25 de Octubre de 2006

Ponente:SEGUNDO MENENDEZ PEREZ
Número de Recurso:3713/2003
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:25 de Octubre de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANA. RECLASIFICACIÓN DEL SUELO. Se impugna aprobación definitiva de la revisión del PGOU de Palma de Mallorca. La potestad de planeamiento deja de ser discrecional para convertirse en reglada, pues es el ordenamiento jurídico, cuyo fundamento cabe encontrarlo en el mismo artículo 45 de la Constitución y en el principio de desarrollo sostenible, los que imponen la clasificación de ""suelo no urbanizable"" para los terrenos en que concurran los valores allí previstos; en consecuencia, devendrá ilícita una reclasificación como la dicha que no cuente con el respaldo de esa justificación razonada y suficiente. En primera instancia se rechaza la demanda. Se desestima el recurso de casación."

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Octubre de dos mil seis.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por D. Lorenzo, D. Alvaro y Dª Patricia, representados por el Procurador Sr. Álvarez Buylla Ballesteros, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de fecha 21 de marzo de 2003, sobre aprobación definitiva de la revisión del PGOU de Palma de Mallorca.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, el CONSEJO INSULAR DE MALLORCA, representado por el Procurador Sr. González Salinas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 306/99 la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, con fecha 21 de marzo de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: PRIMERO. Desestimamos el recurso. SEGUNDO. Declaramos ser conforme a Derecho el acuerdo recurrido. TERCERO. Sin costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de

  1. Lorenzo, D. Alvaro y Dª Patricia, interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Primero

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia contenidas en los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución y 218.2 y 3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Segundo

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 120.3 de la Constitución y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Tercero

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución y la jurisprudencia que se cita, por cuanto el interés supramunicipal alegado por la parte demandada para aprobar definitivamente el PGOU de Palma con prescripciones no es lo suficientemente consistente como para facultar per se a la Administración demandada a invadir la competencia municipal; por infracción de los artículos 41 de la Ley del Suelo de 1976, 132 del Reglamento de Planeamiento y de la jurisprudencia que cita, al entender que la Comisión Insular de Urbanismo introduce modificaciones sustanciales del planeamiento mediante prescripciones, por lo que de ha omitido el preceptivo trámite de información pública previsto en los meritados preceptos y, en consecuencia, se ha violado el principio de participación ciudadana; y, finalmente, por infracción de los artículos 9.3 y 106 de la Constitución y jurisprudencia contenida en las sentencias que se citan.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, case y anule la sentencia dictada por el Tribunal "a quo" y, en consecuencia, anule el Acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca de 23 de Diciembre de 1.998 por el que se aprobó el PGOU de Palma en el apartado de las prescripciones de desclasificación de suelos concretos, por ser contrario a derecho, y, conforme a la súplica inicial, declare que el Sector "Son Puigdorfila Nord" debe mantener la clasificación y ordenación que le otorgó la aprobación provisional de la Revisión del Plan General de Palma, con imposición de las costas según prescribe la Ley Jurisdiccional en su art. 139 ".

TERCERO

La representación procesal del CONSEJO INSULAR DE MALLORCA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que lo desestime íntegramente y declare no haber lugar al recurso con imposición de costas a los recurrentes.

CUARTO

Mediante Providencia de fecha 11 de septiembre de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 10 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Fijándonos en lo esencial, el supuesto de hecho que describe la sentencia recurrida puede sintetizarse en estos términos:

  1. Los terrenos propiedad de los actores, denominados "Son Puigdorfila Nord", estaban clasificados en el Plan General de Ordenación Urbana de Palma de Mallorca de 1985 como suelo no urbanizable de interés paisajístico.

  2. Dichos actores participaron en el procedimiento de revisión de ese PGOU que culminaría con el acuerdo impugnado en el proceso (de fecha 23 de diciembre de 1998, en el que el Pleno del Consell Insular de Mallorca aprobó definitivamente la citada revisión), y en él propusieron la reclasificación del sector animados, según se lee en la sentencia, por "...el crecimiento urbanístico" y por considerar que se trataría de "...soluciones urbanísticas ventajosas para la Ciudad y sus habitantes".

  3. Tanto en la aprobación inicial de la revisión del PGOU (acordada el 11 de julio de 1994), como en la aprobación provisional (de fecha 10 de abril de 1995), aquellos terrenos fueron clasificados como suelo urbanizable no programado.

  4. Apartándose de lo anterior, el acuerdo de aprobación definitiva mantuvo la clasificación del Plan en revisión.

  5. Aquellos propietarios pretendieron en su demanda obtener la declaración de que los terrenos mantengan la clasificación y ordenación que les otorgó la Aprobación Provisional. Y

  6. Por último, afirma la Sala de instancia en su sentencia, contestando al argumento de que el suelo no tiene elementos paisajísticos singulares, que ese preciso interés ya se encontraba específicamente recogido en el Plan de cuya revisión aquí se trata y no se había intentado justificar siquiera que hubiese desaparecido; a lo que añade que en la Memoria del Avance de la Revisión del Plan General de 1985 ni se contemplaba modelo territorial alguno ni se justificaban ninguna de sus propuestas, entre ellas, la clasificación de Son Puigdorfila Nord como suelo urbanizable no programado. Afirmaciones de no justificación en las que insistirá más tarde, al decir: debe reiterarse que ni se encontraba justificada en modo alguno la propuesta de clasificar los terrenos del caso como suelo urbanizable ... ni la prescripción contenida en la aprobación definitiva se traducía sino en mantener la clasificación que tenían los terrenos en el Plan General sujeto a revisión.

Supuesto de hecho que aquí, en este recurso de casación, hemos de aceptar, pues es lo cierto que en ninguno de los motivos en que se sustenta se combate la descripción que, según acabamos de exponer, resulta de la sentencia recurrida.

SEGUNDO

Si ese es el supuesto enjuiciado, el pronunciamiento no podía ser otro que el de desestimar la pretensión de los actores, por ser la clasificación urbanística mantenida en el acuerdo de aprobación definitiva la única acomodada al ordenamiento jurídico. Es así, porque una vez que el planeamiento urbanístico detectó en un suelo alguno o algunos de los valores que entonces preveía el artículo 80.b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y que hoy prevé el artículo 9.2ª de la Ley 6/1998, como era, en el caso de autos, su valor paisajístico, otorgándole, por ende, la clasificación de suelo no urbanizable, no le será posible al planificador modificar esa clasificación por otra que permita, ya o en el futuro, incluirlo en el desarrollo urbano, sin justificar antes, de modo razonado y suficiente, que aquel o aquellos valores, o no existían realmente, o son ya inexistentes, o no pueden seguir siendo protegidos, allí, en aquel suelo, por causas jurídicamente atendibles. En un caso así, la potestad de planeamiento deja de ser discrecional para convertirse en reglada, pues es el ordenamiento jurídico, y en concreto los preceptos citados, cuyo fundamento cabe encontrarlo en el mismo artículo 45 de la Constitución y en el principio de desarrollo sostenible, los que imponen la clasificación de "suelo no urbanizable" para los terrenos en que concurran los valores allí previstos; en consecuencia, devendrá ilícita una reclasificación como la dicha que no cuente con el respaldo de esa justificación razonada y suficiente.

TERCERO

Lo expuesto conduce directamente a rechazar varios de los argumentos en que se sustentan los motivos de casación. Así ocurre con los siguientes, que abordamos siguiendo el orden en que se esgrimen en el escrito de interposición:

  1. Aquellos que denuncian en el primero de los motivos de casación un vicio de incongruencia omisiva alegando que la Sala de instancia: (1) no analizó si el interés supramunicipal invocado tiene verdadera consistencia; (2) no motivó la adecuación a derecho del acto del Consell desde la óptica de que la clasificación del suelo es un aspecto discrecional del planeamiento, cubierto por la autonomía municipal y no sujeto al control de la Administración autonómica; y (3) no entró a analizar si los límites de la autonomía municipal se entienden igualmente incumplidos si se introducen modificaciones no sustanciales en el planeamiento sin contar con la decisión del Ayuntamiento.

    Argumentos cuyo rechazo se impone: De un lado, porque es jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, recogida, entre otras muchas, en sus sentencias de 10 de junio de 2000, 15 de febrero (recurso de casación 8895/1998), 14 de julio (recurso de casación 4665/1998) y 2 de octubre de 2003 (recurso de casación 3460/97), 3 de marzo (recurso de casación 4353/2001), 6 de abril (recurso de casación 5475/2001), 9 y 30 de junio de 2004 (recursos de casación 656 y 865/2002), y 2 de febrero (recurso de casación 5405/2001) y 23 de marzo de 2005 (recurso de casación 2736/2002 ), así como en la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 172/94, 222/94 y 203/98, entre otras), la que declara que el principio iura novit curia excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi, si bien ha de pronunciarse sobre lo solicitado motivando debidamente su decisión, lo que no supone que la motivación jurídica de la sentencia deba replicar a cada uno de los argumentos aducidos ni sea exigible que responda exhaustivamente a todas las alegaciones realizadas por los litigantes, pues la congruencia requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación pero no de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones sino el discurso lógico jurídico de las partes. De otro, porque una vez que la Sala de instancia alcanzó la conclusión de que la reclasificación aceptada en los acuerdos de aprobación inicial y provisional carecía de toda justificación (conclusión refrendada en el informe pericial practicado en el proceso, en el que se lee, entre otras muchas afirmaciones de interés, que el Avance no argumenta ni justifica la inclusión del sector de Son Puigdorfila Nord como suelo urbanizable no programado; o, también, que en ese sector sí concurre uno de los criterios contemplados en la fase última de la elaboración de la Revisión como conducentes a eliminar aquella reclasificación, cual era el de proteger el paisaje de la zona afectada por el sector), tenía dicha Sala que tener como subsistente el interés supramunicipal detectado en el planeamiento anterior, constituido por el valor paisajístico, sin que sobre ello fuera necesaria mayor argumentación que la que se contiene en la sentencia. Y, en fin, porque dada la clasificación urbanística otorgada en el Plan anterior, devenían erróneos de raíz, sin necesitar por ello de singulares consideraciones, o de una mayor atención, los argumentos referidos al carácter discrecional de la potestad atribuida para la clasificación de aquel suelo, o a que la clasificación acordada por el Ayuntamiento estuviera cubierta por la autonomía municipal y no sujeta al control de la Administración autonómica; recordemos, en este punto, que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, recaída para acomodar la expresión "en todos sus aspectos" que se contenía en el artículo 41.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 al principio constitucional de la autonomía municipal, y que cabe ver condensada en la muy conocida sentencia de 18 de mayo de 1992 (dictada en el recurso de apelación número 1694 de 1990), ha concretado la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:

    "

  2. Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-: a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal. b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

  3. Aspectos discrecionales. También aquí es necesaria aquella subdistinción:

    1. Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés comunitario. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto: a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la Jurisprudencia -SS. 1 y 15 diciembre 1986, 19 mayo y 11 julio 1987, 18-7-1988, 23 enero y 17 junio 1989, 20 marzo, 30 abril y 4 mayo 1990, 11 febrero, 2 abril y 27 marzo 1991, 20 enero, 14 abril y 12 mayo 1992, etc.-. b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

    2. Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y dado que «en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último» -Sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170/1989 - resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria".

    En suma, y para terminar el último aspecto al que estábamos refiriéndonos, tanto por ser reglada la reclasificación de un suelo antes clasificado como no urbanizable por su interés paisajístico, como por ser en todo caso viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, le cabía a la Administración autonómica, sin conculcar por ello el principio de autonomía local, decidir como lo hizo en el acuerdo de aprobación definitiva.

  4. Aquel que en el motivo segundo de casación alega una lectura parcial de la prueba pericial, pues siendo así que el principio de igualdad no opera en la ilegalidad, o lo que es lo mismo, que no puede ser invocado para pretender que se mantenga un tratamiento ilegal por ser éste el dado a otras situaciones, devenía irrelevante la hipótesis de que en la aprobación definitiva no se hubiera dado el mismo tratamiento a otros terrenos de similares características que el de los actores. Y

  5. Aquellos que en el tercero de los motivos de casación alegan: (1) la infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución, en los que, como es sabido, se consagra el principio de la autonomía municipal; y (2) la de los artículos 9.3 y 106, también de la Constitución, que garantizan la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y la legalidad de la actuación administrativa. Los primeros deben ser rechazados por lo ya dicho acerca de la extensión del control autonómico en la aprobación definitiva de los planes. Y los segundos, porque en un caso como el enjuiciado, no es el mayor o menor acierto, o la mayor o menor coherencia o suficiencia de la motivación ofrecida por el acto de aprobación definitiva (cuyo déficit es, precisamente, lo que se imputa), lo que determina su conformidad o disconformidad a Derecho, sino los razonamientos que hemos condensado en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia; razonamientos con los que sí guardan coherencia los de la sentencia recurrida y su fallo; siendo ésta, y no el acto administrativo, lo que constituye el objeto de revisión en un recurso de casación.

CUARTO

Para terminar el análisis de los motivos de casación, resta abordar la cuestión relativa a si las modificaciones introducidas en el acto de aprobación definitiva del Plan debían reputarse sustanciales y obligar, en tal caso, a la apertura de un nuevo trámite de información pública; cuestión que se invoca: a) en el primero de los motivos de casación como vicio de incongruencia omisiva, alegando que la Sala de instancia la examinó sólo desde la perspectiva de los terrenos de los actores, esto es, valorando sólo la desclasificación del sector Son Puigdorfila Nord, y no la desclasificación que también se acordaba de otros sectores; y b) en el tercero, para denunciar la infracción de los artículos 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 132 del Reglamento de Planeamiento.

Recordemos ante todo, sirviéndonos para ello de las palabras de la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 6 de noviembre de 2003, dictada en el recurso de casación número 6193 de 2000, que ese concepto de modificaciones sustanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las Sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996, en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto, no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado.

Pues bien, a partir de ahí, no podemos acoger ninguno de los motivos en los que se invoca la cuestión que ahora analizamos. De un lado, porque si bien es cierto que la parte actora hizo cita de que la desclasificación afectaba a cinco sectores de suelo urbanizable programado, diez de suelo urbanizable no programado y dos suelos urbanos, no lo es menos que, ni en su escrito de demanda (ver en especial los folios 63, 67 y 73 de autos), ni en el de conclusiones (ver los folios 269 y 270), argumentó nada en concreto de lo que pudiera deducirse que la modificación así operada reuniera las características necesarias para merecer, conforme a lo antes dicho, la calificación de sustancial; en este sentido, es de añadir que la sola circunstancia de que la modificación afectara a ese número de sectores, no es significativa en sí misma, pues nada se indicaba sobre su proporción en relación con el total de sectores ordenados, sobre sus concretas características, o sobre su incidencia en la estructura fundamental del planeamiento, en sus líneas y criterios básicos, o en el modelo territorial dibujado. Y, de otro, porque siendo esto así, cumplió la Sala de instancia el deber de congruencia, y no infringió aquellos artículos 41 y 132, al fijarse en el informe pericial (que entre otras afirmaciones contiene la de que la estructura urbana y territorial de Palma no variaría, tanto si se urbanizara Son Puigdorfila Nord, como si no) y concluir sus razonamientos con la aseveración de que el cambio aprobado, conforme a todo lo antes señalado, no es sino meramente puntual y accesorio, de modo que no afecta al modelo territorial.

QUINTO

Lo hasta aquí razonado conduce a la desestimación del recurso de casación. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en él a la parte recurrente; si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de tales costas por el concepto de honorarios del Letrado defensor de la parte recurrida no podrá exceder de 3000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de D. Lorenzo, D. Alvaro y Doña Patricia interpone contra la sentencia que con fecha 21 de marzo de 2003 dictó la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso número 306 de 1999. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico. Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.-Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado.