STS, 27 de Mayo de 1998
| Ponente | D. PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 5868/1992 |
| Procedimiento | APELACION |
| Fecha de Resolución | 27 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación nº 5868/92, interpuesto por la Procuradora Sra. Ruano Casanova, en nombre y representación de la Sociedad Civil Minera "La Recuperada", contra la sentencia dictada en fecha 16 de Marzo de 1992, y en su recurso nº 474/89, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), sobre impugnación de aprobación definitiva del suelo urbanizable de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Mojacar (Almería), siendo parte apelada el Ayuntamiento de Garrucha, representado por la Procuradora Sra. Hurtado Pérez. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Junta de Andalucía se interpuso este recurso de apelación, que fue admitido a trámite por providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de Abril de 1992; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se personó ante la Sala el Letrado de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de ésta, como apelante, y también la Procuradora Sra. Hurtado Pérez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Garrucha, como apelado.
Por providencia de esta Sala de fecha 7 de Mayo de 1993 se tuvo por personadas a las partes dichas, y se acordó sustanciar esta apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo efecto se concedió el plazo de veinte días a la parte apelante, (Junta de Andalucía) dentro del cual las formuló exponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que creyó oportunos, y solicitando la revocación de la sentencia recurrida y la desestimación del recurso contencioso administrativo.
Por escrito presentado en fecha 24 de Febrero de 1997 el Letrado de la Junta de Andalucía presentó escrito desistiendo del recurso de apelación, dictándose seguidamente auto de fecha 23 de Abril de 1997 teniendola por desistida.
Habiéndose personado la Procuradora Sra. Ruano Casanova, en nombre y representación de la Sociedad Civil Minera "La Recuperada", en calidad de apelante, al no haber tenido oportunidad de intervenir en la primera instancia, (pese a ser propietaria de los terrenos discutidos), por providencia de fecha 25 de Abril de 1994 se la tuvo por parte en calidad de apelante, y formuló sus alegaciones como tal en escrito presentado en fecha 7 de Marzo de 1995, al que acompañó ciertos documentos, que fueron acordados unir a los autos por resolución de 18 de Diciembre de 1996, tras el correspondiente recurso de súplica. En sus alegaciones solicitó "se dicte sentencia revocando y dejando sin efecto la sentencia recurrida y se dicte otra en su lugar declarando que las normas subsidiarias del Ayuntamiento de Mojacar debidamente aprobadas y por lo tanto la clasificación como urbanizable del sector 15 de dichas normas, en las condiciones en la misma establecidas es correcta. Al mismo tiempo que procede indemnizar costas y los daños y perjuicios causados a esta parte por la suspensión del acto administrativo que le ha impedido ejercitar sus legítimos derechos y facultades dominicales de acuerdo con la clasificación legal como urbanizable de su propiedad"
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines a la parte apelada (Ayuntamiento de Garrucha) que formuló sus alegaciones exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos oportunos, con la suplica final de desestimación del presente recurso de apelación y confirmación de la sentencia impugnada.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se llevó a cabo por providencia de fecha 26 de Diciembre de 1997, en la que se señaló para tal acto el día 20 de Mayo de 1998, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de apelación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada) dictó en fecha 16 de Marzo de 1992, y en su recurso nº 474/89, por medio de la cual se estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Echeverría Gutiérrez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Garrucha (Almería), contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Almería de fecha 23 de Diciembre de 1987 (confirmado presuntamente en alzada) por el cual se aprobó definitivamente el suelo urbanizable de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Mojacar (Almería).
Dicho acuerdo fue impugnado por el Ayuntamiento de Garrucha, en razón a que con la clasificación de suelo urbanizable en el Sector 15, colindante con el casco urbano de Garrucha, no se respeta una masa arbórea allí existente, que es el único pulmón y reserva forestal de Garrucha, aunque esté en el término municipal de Mojacar.
El Tribunal de instancia estimó el recurso contencioso administrativo y declaró disconforme a Derecho la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Mojacar, "en cuanto al Sector 15 del Suelo Urbanizable en las que no se justifica el respeto integral de la masa arbórea existente".
Se basó para ello en la existencia de tres informes, (a saber, el de la Delegación de Almería de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de 5 de Octubre de 1988, el del Instituto Andaluz de Reforma Agraria de fecha 21 de Junio de 1988 y el del Servicio de Planeamiento de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de fecha 6 de Mayo de 1989), cuyos informes dicen "que la ejecución del planeamiento previsto para el Sector 15, que sólo reserva para espacios libres 1'5 Hectáreas, pondría en evidente peligro el resto de la masa arbórea existente, que ocupa 6'75 Hectáreas; a lo que se añade para su viabilidad la imposibilidad de que tal sector cuente con los servicios municipales indispensables, ya que ha de prestarlo por su proximidad al municipio de Garrucha, de quien no es el planeamiento recurrido.
Contra la sentencia interpuso la Junta de Andalucía recurso de apelación, del que después desistió. Pero, en trámite tal impugnación, se personó la entidad "Sociedad Civil Minera "La Recuperada", propietaria de los terrenos sobre cuya clasificación se discute, y, alegando no hacer sido emplazada pese al evidente interés que tiene en el asunto, solicitó ser tenida como parte apelante, a lo que se accedió por providencia de fecha 25 de Abril de 1994. Más tarde se le dio traslado en providencia de fecha 8 de Febrero de 1995 para que formulara alegaciones, lo que hizo en escrito presentado en fecha 7 de Marzo de 1995.
En él, después de alegar lo que a bien ha tenido, ha solicitado literalmente "que se dicte sentencia revocando y dejando sin efecto la sentencia recurrida y se dicte otra en su lugar declarando que las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Mojacar debidamente aprobadas y, por lo tanto, la clasificación como urbanizable del sector 15 de dichas Normas, en las condiciones en la misma establecidas, es correcta. Al mismo tiempo, que procede indemnizar costas y los daños y perjuicios causados a esta parte por la suspensión del acto administrativo que le ha impedido ejercitar sus legítimos derechos y facultades dominicales de acuerdo con la clasificación legal como urbanizable de su propiedad, declarando en todo caso la irrecurribilidad de dicha clasificación, que dado el tiempo transcurrido está consolidada y estaría realizada de no haberse producido, sin garantía alguna, la suspensión del acto administrativo".
Antes de entrar en la cuestión de fondo (que es si es o no conforme a Derecho que en la aprobación definitiva del suelo urbanizable se clasificara como tal la parte del Sector 15 en la que existe una masa arbórea), conviene desbrozar el hilo discursivo con las siguientes precisiones:
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- Hay problemas que laten en este proceso, como los referentes a la cuestión del término municipal de Garrucha, y a la existencia o no de un censo enfiteútico sobre el terreno discutido, que nada tienen que ver con el problema urbanístico de clasificación del suelo, que es aquí el único que importa.
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- La solicitud de indemnización de "costas y daños y perjuicios causados por la suspensión del acto administrativo" debe en este momento ser rechazada, pues la ha planteado la parte actora fuera del cauce establecido en el artículo 124-4 de la Ley Jurisdiccional.
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- La alegada indefensión que se dice sufrida por la parte apelante por no haber sido emplazada en la instancia ha resultado subsanada en esta segunda, y así lo ha entendido ella misma al no solicitar la anulación de la sentencia por motivos de forma, sino por motivos sustantivos.
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- El Ayuntamiento de Garrucha está legitimado para ejercitar la acción pública que existe en materia de urbanismo (artículo 235 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976), no importando, por lo tanto, que el suelo discutido no se encuentre en su término municipal y pertenezca al vecino de Mojacar, de quien es el planeamiento discutido.
La sentencia de instancia, seria y muy razonada, aplica la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la posibilidad de revisión judicial de la discrecionalidad administrativa en el planeamiento urbanístico, de la que son muestra, entre otras muchas, las sentencias de 22 de Septiembre y 15 de Diciembre de 1986, 19 de Mayo y 21 de Diciembre de 1987, 18 de Julio de 1988, 23 de Enero y 17 de Junio de 1989, 20 de Marzo y 2 de Abril de 1991, 20 de Enero, 17 de Marzo, 14 de Abril, 12 de Mayo y 8 de Junio de 1992, etc.
Según esta jurisprudencia, el "genio expansivo del Estado de Derecho ha dado lugar al alumbramiento de un conjunto de técnicas que permiten que el control jurisdiccional de Administración, tan ampliamente dibujado por el art. 106.1 de la Constitución, se extienda incluso a los aspectos discrecionales de las potestades administrativas. Nuestra jurisprudencia ha venido acogiendo los logros doctrinales al respecto: A) en primer lugar, a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad: los hechos son tal como la realidad los exterioriza. No le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos aunque tenga facultades discrecionales para su valoración. B) Y, en segundo lugar, mediante la contemplación o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de los principios generales del Derecho que son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas. Tales principios ---art. 1º 4 del Título Preliminar del Código Civil--- informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto también la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos ---la Administración no está sometida sólo a la Ley sino también al Derecho, art. 103.1 de la Constitución---.
Claro es que esta doctrina es plenamente aplicable a los aspectos discrecionales de la potestad de planeamiento. Por ello la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer término, a la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ---art. 9º.3 de la Constitución--- que, en lo que ahora importa, aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas".
Hasta aquí la jurisprudencia de esta Sala sobre el control de la discrecionalidad en el planeamiento urbanístico.
Queda ahora por decidir, aplicando esta doctrina, si existe base para pensar en una irracionalidad de la clasificación impugnada, es decir, en el hecho de que las Normas recurridas hayan clasificado el suelo en el que se encuentra la masa arbórea como suelo urbanizable, en lugar de protegerla con una clasificación distinta.
Y, en este punto, consideramos que la sentencia de instancia, dando un gran valor a ciertos informes administrativos (ya citados) que se inclinaron por la necesaria protección de la masa arbórea, y olvidando quizá otros aspectos del problema, dejó de valorar ---a fin de hacer la necesaria comparación entre los distintos intereses públicos que concurren en el planeamiento urbanístico--- otro interés expreso del Ayuntamiento de Mojacar, que era el de urbanizar aquél terreno, tal como fue decidido por la Corporación con las aprobaciones inicial y provisional y por la Junta de Andalucía, en la definitiva. Sobre este extremo, es decir, sobre el interés municipal de contar con nuevo suelo urbanizable, sobre la voluntad de la Corporación de urbanizar concretamente el Sector 15, sobre las razones que llevaron al Municipio a tal decisión, sobre las dificultades que podrían acaso existir para urbanizar otros Sectores, etc, sobre todo esto, repetimos, nada sabemos.
Es muy posible que la decisión municipal de hacer urbanizable el Sector 15 sea, en efecto, irrazonable, si con ello se destruye la masa arbórea allí existente. Pero a esta conclusión no se puede llegar sólo a la vista de unos informes que parten exclusivamente de la conveniencia del mantenimiento de la zona arbolada con olvido del otro aspecto del problema, de otro interés público (por si fuera poco, de un interés público de municipio distinto), que es el de urbanizar el Sector 15.
Ninguna prueba pericial se ha hecho en el pleito sobre las consecuencias que para los designios básicos de las Normas impugnadas habría de tener la anulación de esa determinación, y, en estas circunstancias, no puede afirmarse sin más que no se ha justificado la aptitud del Sector 15 para ser urbanizado: era la parte actora quien debió plantear en el proceso el problema en toda su amplitud, a la vista de las finalidades generales y específicas de las Normas, y no sólo desde la insuficiente y escueta voluntad de conservar la masa arbórea.
Por todo ello, y a falta de dicha prueba, debemos concluir que no se ha acreditado suficientemente que exista un interés público en conservar la masa arbórea de que se trata ni que la clasificación como suelo urbanizable de ese Sector 15 sea irrazonable o injustificada, debiendo en tal caso prevalecer la voluntad planificadora del Ayuntamiento de Mojacar.
Dado que, según lo alegado en apelación, el Sector 15 ha pasado ahora ya a formar parte del término municipal de Garrucha, podrá ahora su Ayuntamiento, mediante el instrumento urbanístico pertinente, planificar el suelo según lo que más convenga al interés público.
Procede por ello revocar la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso administrativo.
No existen razones que aconsejen una condena en las costas de ninguna de las dos instancias.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que estimamos en parte el presente recurso de apelación nº 5868/92, interpuesto por el Procuradora Sra. Ruano Casanova, en nombre y representación de la entidad "Sociedad Civil Minera La Recuperada" contra la sentencia dictada en fecha 16 de Marzo de 1992, y en su recurso contencioso administrativo nº 474/89, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), y en consecuencia:
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- Revocamos y anulamos dicha sentencia.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 474/89 interpuesto por el Ayuntamiento de Garrucha contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Almería de fecha 23 de Diciembre de 1987 (confirmado presuntamente en alzada) por el cual se aprobó definitivamente el suelo urbanizable de las Normas Subsidiarias de Mojacar (Almería).
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- Desestimamos la petición de indemnización de daños y perjuicios formulada en esta apelación por la entidad "Sociedad Civil Minera La Recuperada".
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- No hacemos condena en las costas de ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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