STS, 18 de Mayo de 2001
| Ponente | LEDESMA BARTRET, FERNANDO |
| ECLI | ES:TS:2001:4113 |
| Número de Recurso | 110/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 15 |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Paloma Alonso Muñoz, en representación de la FEDERACIÓN DE EMPRESAS COOPERATIVAS DE TRANSPORTE DE ANDALUCÍA, contra el R.D. 1830/1999, de 3 de diciembre, por el que se modifica parcialmente el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres -en lo sucesivo, R.O.T.T.- aprobado por R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
El 7 de febrero de 2000 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo escrito de la Procuradora de los Tribunales Doña Paloma Alonso Muñoz, en representación de la Federación de Empresas Cooperativas de Transporte de Andalucía, interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el R.D. 1830/1999, de 3 de diciembre, por el que se modifica parcialmente el R.O.T.T. aprobado por R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre.
Admitido el recurso mediante providencia de 8 de marzo de 2000, reclamado y recibido el expediente administrativo, y hecha la publicación en el BOE, por la representación procesal de la citada Federación (en lo sucesivo, ENCOFEANTRAN) se dedujo el escrito de demanda, en el que suplica sea dictada sentencia que "anule el artículo único del citado Reglamento, en cuanto da nueva redacción al art. 40 del R.O.T.T., en relación con los dos últimos párrafos del nº 2 de dicho art. 40, y en relación con el nº 3 del mismo art. 40." Mediante otrosí solicitó la substanciación del recurso por el trámite de conclusiones suscintas.
Por medio de escrito fechado el 22 de mayo de 2000, el Abogado del Estado formuló como alegación previa la inadmisibilidad del recurso, de acuerdo con el art. 69.b) de la L.J., al no haber sido justificada la legitimación del recurrente por no haber acompañado los Estatutos por los que la Federación se rige. Las alegaciones previas fueron desestimadas por auto de 20 de septiembre de 2000.
Con fecha 26 de octubre de 2000 contestó a la demanda el Abogado del Estado. Suplicó sentencia desestimatoria de las pretensiones de la recurrente.
La recurrente evacuó sus conclusiones el 5 de diciembre de 2000. El Abogado del Estado, el 27 de diciembre de 2000.
En virtud de providencia de 19 de marzo de 2000 se señaló para votación y fallo el 16 de mayo de 2001, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha ambos actos tuvieron lugar.
La Federación de Empresas Cooperativas de Transporte de Andalucía (ENCOFEANTRAN) impugna en este recurso el R.D. 1830/1999, de 3 de diciembre, pero sólo en la parte del mismo que modifica el art. 40 del R.O.T.T. aprobado por R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre, dando nueva redacción a los dos último párrafos -el tercero y cuarto- del nº 2 de dicho artículo y al nº 3 -de sólo un párrafo- del mismo art. 40, pretendiendo que se declare la nulidad de esas concretas modificaciones.
El tenor literal del art. 40.2 y 3 del R.O.T.T. resultante de las modificaciones impugnadas es, en lo que aquí importa, el siguiente:
Art. 40.2 Párrafo 3º.- "El Ministro de Fomento podrá elevar las referidas cantidades hasta el triple cuando las circunstancias del mercado determinen que sólo las empresas con una capacidad económica superior a la anteriormente señalada resultan idóneas para desenvolverse con eficacia. "
Párrafo 4º.- "A los efectos previstos en este apartado, el Ministro de Fomento podrá determinar que se admita o se exija, cuando la mejor ordenación de un sector o subsector del transporte así lo aconseje, que la capacidad económica de la empresa se acredite mediante el depósito en metálico o valores en la Caja General de Depósitos de la cantidad de que se trate o mediante un aval o garantía de entidad financiera o de afianzamiento legalmente reconocida por dicha cantidad, ejecutable judicialmente por los acreedores de la empresa".
Art. 40.3.- "El Ministro de Fomento podrá determinar, asimismo, condiciones de capacidad económica específicas, fundamentalmente de número mínimo de vehículos, medios materiales exigibles, volumen o capacidad de la empresa y garantía o solvencia de la misma. Dicho Ministro establecerá, además, en su caso, la exigencia del cumplimiento de otras condiciones que, de conformidad con la normativa de la Unión Europea, resulten exigibles."
Antes de abordar el examen de los motivos de impugnación debemos precisar cuanto sigue: 1º) la Ley 16/1987, de 30 de julio, de O.T.T., dispone en su art. 42.1.b) que el transporte público por carretera así como las actividades que a continuación menciona, únicamente podrán ser llevadas a cabo por las personas que reúnan, además de otros requisitos, el de "acreditar las necesarias condiciones de capacidad económica". El art. 45 de dicha Ley define la capacidad económica como "la disposición de los recursos financieros y de los medios materiales precisos para la puesta en marcha y adecuada gestión de las actividades de que se trate en los términos que reglamentariamente se determinen"; 2º) para la ejecución de la L.O.T.T. fue aprobado el R.O.T.T. por R.D. 1211/1990, de 28 septiembre, que regula en el Capítulo I de su Título II las condiciones previas de carácter personal para el ejercicio de la actividad de transporte público. En gran medida, el referido Capítulo es transposición de las principales reglas contenidas en la Directiva 92/26/CE, del Consejo, de 29 de abril, relativa al acceso a la profesión de transportista de mercancías y de transportista de viajeros por carretera, así como al reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos destinados a favorecer el ejercicio de la libertad de establecimiento de estos transportistas en el sector de los transportes nacionales e internacionales, en materia de capacitación profesional, capacidad económica y honorabilidad exigidas a las empresas transportistas. Esta Directiva ha sido modificada por la Directiva 98/76/CE del Consejo, de 1 de octubre, lo que ha obligado a realizar una modificación paralela de los preceptos contenidos, entre otros, en el art. 40 del R.O.T.T.; y 3º) la Directiva 98/76/CE establece en la letra d) del apartado 3 de su art. 3 lo siguiente: "A efectos de lo dispuesto en las letras a), b) y c), la autoridad competente podrá aceptar o exigir como prueba la confirmación o garantía prestada por un banco o por otro establecimiento debidamente cualificado. Esta confirmación o esta garantía podrá aportarse mediante garantía bancaria, en su caso en forma de pignoración o fianza, o mediante cualquier otro medio similar".
La recurrente no discute las nuevas cuantías fijadas para las empresas que realicen transporte de mercancías. Lo que mantiene es: a) respecto del art. 40.2, párrafo tercero, que la norma confiere una competencia en términos de excesiva e injustificada discrecionalidad, apoderando al Ministro de Fomento para adoptar una resolución que corresponde al Consejo de Ministros y que por ello no está dentro de sus atribuciones, manteniendo que la remisión al Reglamento contenida en el art. 45 de la L.O.T.T. ha de entenderse en el contexto del art. 97 CE, de donde desprende que la elevación de cantidades a que el párrafo se refiere ha de ser aprobada por medio de Real Decreto; b) respecto del art. 40.2 párrafo 4º, que también esta norma atribuye al Ministro de Fomento una competencia discrecional que no se justifica, pues le habilita para poder exigir instrumentos acreditativos de la capacidad económica susceptibles de provocar en los afectados indebidos sacrificios económicos, alegando que debe ser suficiente una garantía bancaria por medio de fianza u otra similar, y c) respecto del art. 40.3, que habilita sólo al Ministro de Fomento para determinar condiciones de capacidad específicas, cuando también las CCAA pueden fijarlas e incluso dispensarlas.
El recurso ha de ser desestimado. El párrafo tercero del art. 40.2 no es transposición literal de la Directiva 98/76/CE sino norma introducida "ex novo" por el Real Decreto impugnado. La potestad que atribuye al Ministro de Fomento no facilita la arbitrariedad, que eso es lo que parece sostener la recurrente cuando dice que la norma es expresión "de una injustificada y excesiva discrecionalidad". Basta advertir que dicha norma establece un tope o límite a la elevación de cantidades, condicionando además la decisión a que "las circunstancias del mercado lo determinan", lo que supone introducir un elemento reglado que obligará a motivar las decisiones, quedando siempre la resolución de elevación sujeta al control jurisdiccional. Esta Sala no aprecia por lo demás infracción alguna de norma de rango superior. Y al estar la decisión referida a un aspecto de carácter no sustancial, no perteneciente al núcleo esencial de lo que la L.O.T.T. remite al Reglamento General, condicionada además por las cambiantes circunstancias del mercado, y siempre relacionada con las materias propias del Departamento de Fomento, parece adecuado reconocer esa competencia a su titular, que la ejercerá al amparo de las atribuciones previstas en el art. 4.1.b) de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre.
El párrafo cuarto del art. 40.2 encuentra su justificación en el preámbulo del Real Decreto recurrido, donde se expone que tal modificación se hace con el fin de "flexibilizar" el cumplimiento de los requisitos de capacidad económica. La norma es congruente y proporcionada. Congruente porque la pluralidad de los instrumentos de garantía que el precepto prevé como idóneos para acreditar tan referida capacidad económica lejos de empeorar la situación de los destinatarios de la norma, les permite optar por cualquiera de ellos, pues todos son válidos para el fin a que sirven, no pudiendo la Administración negar que el empresario afectado seleccione aquel de entre los que el párrafo prevé que mejor se acomode a su situación; y proporcionada porque ninguna de las formas de aseguramiento que el precepto reputa idóneas para el acreditamiento que persigue impone el sacrificio desmedido, injusto, desproporcionado que el recurrente parece denunciar. Dicho con otras palabras, la nueva regulación responde a las exigencias de adecuación y necesidad que, según la doctrina del T.C. (SSTC de 13 de noviembre 2000, Fº.Jº. 8, y 23 de abril 2001, Fº.Jº. 10) integran el principio de proporcionalidad. Además, la norma a que nos venimos refiriendo es conforme a lo establecido en el inciso final del art. 3 apartado 3 d) de la Directiva 98/76/CE, que antes hemos transcrito.
Por ultimo, el art. 40.3 sólo es aplicable en el ámbito de las competencias del Estado, dejando a salvo las medidas que, en ejercicio de sus competencias exclusivas, que comprenden tanto la potestad legislativa como la reglamentaria, puedan acordar las autoridades autonómicas. El traspaso del acervo comunitario al ordenamiento jurídico español es sabido que tiene lugar sin alteración del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas resultante del bloque integrado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Todo ello se desprende con evidencia por otra parte de la STC 118/1996, de 27 de junio, cuya doctrina responde positivamente a lo que la demandante pretende, lo que evidentemente no requiere por nuestra parte un pronunciamiento declarativo de nulidad de tal nº 3, cuya interpretación y aplicación habrán de efectuarse, igual que la del art. 40.2 párrafo tercero y cuarto, de conformidad con los criterios contenidos en esta sentencia.
Ex art. 139.1 de la L.J., no ha lugar a la condena en costas por no apreciarse mala fe ni temeridad en la actuación procesal del demandante.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Paloma Alonso Muñoz, en representación de la FEDERACIÓN DE EMPRESAS COOPERATIVAS DE TRANSPORTE DE ANDALUCÍA, contra el R.D. 1830/1999, de 3 de diciembre, por el que se modifica parcialmente el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre. Todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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