STS, 8 de Octubre de 2003
| Ponente | D. Mariano Baena del Alcázar |
| ECLI | ES:TS:2003:6137 |
| Número de Recurso | 4869/2000 |
| Procedimiento | Recurso contencioso-administrativo |
| Fecha de Resolución | 8 de Octubre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDED. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de dos mil tres.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Gomez Villaboa en representación de la Junta de Extremadura contra la Sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 12 de abril del 2000 relativa al apoyo de producción de cultivos formulado al amparo del motivo d) del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, habiendo comparecido como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Con fecha 12 de abrtil del 2000, por la Audiencia Nacional se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por .la Junta de Extremadura contra la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ,publicada en el BOE con fecha 25 de marzo de 1997, sobre el Plan de Rgionalización Pruductiva de España para la aplicación en la campaña 1997/1998 del sistema de pagos compensatorios.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por .la Letrada de la Junta de Extremadura, mediante escrito de 16 de Mayo de 2000, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia la Audiencia Nacional de 2 de Mayo de .2000 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En fecha uno de julio de 2000 por la Letrada de la Junta de Extremadura se interpuso recurso de casación, basandose en el motivo d) del artículo 88,1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Mediante Providencia de 17 de Diciembre de 2001 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado las partes lo que convino a su interés sobre el mismo.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el dia 7 de .octubre de 2003 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna en casación en este proceso una Sentencia de la Audiencia Nacional que se pronuncia sobre si es conforme a derecho una Orden Ministerial reguladora de ayudas a la agricultura y la ganaderia en ejecución de la politica económica agraria de la Unión Europea. Pues en el Boletín Oficial del Estado de 25 de marzo de 1997 se publicó la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 20 de marzo del mismo año, sobre el sistema de pagos compensatorios a productores de determinados cultivos herbaceos, que contenía la regulación de la materia y por la que se ampliaba el plazo de presentación de solicitudes de ayudas por superficie y ganaderas y de indemnización conpensatoria básica en zonas desfavorecidas. La Orden se dictaba para la campaña agrícola 1997 - 98 y se adjuntaba a la misma como Anexo el Plan oportuno de Regionalización Productiva, que por cierto modificaba el Plan anterior del mismo caracter. Contra esta Orden por la Junta de Extremadura se interpuso recurso contencioso directo ante la Audiencia Nacional.
La citada Audiencia desestimó el recurso interpuesto. En su Sentencia, además de concretar la disposición impugnada, se estudia el contenido del Reglamento CEE 1765/92, por el que se rigen las actividades de apoyo a los productores de cultivos herbaceos. En el citado estudio se destaca que para asegurar un mayor equilibrio del mercado debe crearse un nuevo régimen de apoyo mediante la aproximación de los precios europeos a los del mercado mundial, y la realización de pagos que compensen las pérdidas de ingresos de los cultivadores. Dada la distinta situación y los diferentes problemas que se plantean en los Estados de la Unión Europea, éstos habían de elegir entre mantener las preferencias pasadas para el cálculo de las ayudas, o bién partir de las preferencias regionales a determinar según las circunstancias específicas de los paises y las regiones.
Asímismo, al exponer los mandatos del Reglamento comunitario aplicable, se hace constar cual es el sistema de cálculo de los pagos compensatorios, siendo uno de los elementos de dicho cálculo el rendimiento medio cerealista de cada región, fijado según sus caractéristicas específicas. Los Estados deben elaborar un Plan de Regionalización de Cultivos atendiendo a esas características que influyen en los rendimientos. Este plan debe presentarse a la Comisión de la Unión Europea, a efectos de comprobar su conformidad con el Reglamento, pudiendo ser modificado o revisado el Plan por el mismo procedimiento.
Se destaca igualmente en la Sentencia que el Reglamento fué cumplido por el Estado español y así el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación aprobó sucesivas Ordenes Ministeriales relativas a las distintas campañas agrícolas, resultando que la Orden recurrida se aplica a la de 1997-98 como solución transitoria de los desajustes comprobados desde el Plan de 1994, en cuanto a las zonas homogéneas de rendimiento y la cuantía de este. En consecuencia se modifican tanto los rendimientos como las zonas mismas. En ocasiones, se reducen esos rendimientos procurando una solución que se basa en el criterio de proporcionalidad respecto a los excedentes para minimizar los impactos negativos en las explotaciones, así como la optimización de la distribución territorial de los cultivos, y la simplificación técnica y administrativa de las acciones a llevar a cabo.
Se expone así en los Fundamentos de derecho de la Sentencia de los que en síntesis acaba de darse cuenta, el criterio de politíca ecónomica agraria del Reglamento Europeo y el contenido de la regulación de la Orden impugnada, para venir a estudiar despues las alegaciones de la Comunidad Autonoma demandante. Estas alegaciones son sustancialmente las siguientes. En primer lugar falta de competencia del Ministerio que, al dictar la Orden, invade competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura. En segundo lugar vulneración del art. 49,1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues segun se afirma se utiliza la ampliación del plazo de presentación de solicitudes, que es uno de los mandatos de la Orden, como excusa para modificar las condiciones de las ayudas en perjuicio de los cultivadores extremeños. Por último se alega vulneración del art. 4 del Reglamento de la Unión Europea 1765/92 porque se modifica el Plan de Regionalización de forma arbitraria y sin fundamento objetivo.
En la Sentencia recurrida en casación se afirma que las cuestiones debatidas han sido resueltas por otra Sentencia del mismo Tribunal de 27 de octubre de 1999, recaida en un recurso interpuesto por la Junta de Andalucía. En concreto, respecto al tema de la competencia se transcriben ampliamente los Fundamentos de derecho de ésta Sentencia. A tenor de lo que se expone en ellos el art. 3 del Reglamento comunitario dispone que los Planes de Regionalización de Cultivos se aprueban y revisan por los Estados miembros de la Unión Europea. Por otra parte el Estado tiene competencia (art.149,1,13 de la Constitución) para aprobar las bases y la coordinación general de la actividad económica. Si bién a tenor de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no puede ejercer ésta competencia de forma excesiva privando de contenido las potestades que a las Comunidades Autónomas reconocen sus Estatutos, ello es asi salvo que la actuación tenga una incidencia en la actividad económica general, como se afirma sucede en el caso de autos. Se mantiene que carecen de virtualidad los argumentos de la parte para excluir ésta incidencia, fundados en la distinción entre las superficies de base y rendimientos. Unos y otros tienen incidencia, pués son instrumentos indispensables para la determinación de los pagos y la Orden fija al efecto criterios adecuados. Se hace constar además que la Orden se adopta o aprueba previa consulta a la Comunidad Autónoma, habiéndose celebrado al efecto una reunión de la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural.
En lo que respecta a las demás alegaciones de la Comunidad Autónoma recurrente se expone que también se ha pronunciado la Audiencia Nacional en sus Sentencias anteriores de 27 de enero de 1999. 27 de octubre de 1999, y 29 de marzo de 2000. Por lo que se refiere a la falta de motivación se destaca que según la jurisprudencia de éste Tribunal Supremo es motivación suficiente de las disposiciones generales la contenida en el preámbulo o Exposición de Motivos de las mismas, y que en el caso estudiado los antecedentes y el contenido del expediente muestran que la Orden estaba motivada. Se reprocha ademas a la parte la ausencia de actividad probatoria suficiente para demostrar la arbitrariedad y la desproporción de las medidas adoptadas.
Por lo demás se transcriben de modo amplio los Fundamentos de una de las Sentencias anteriores, refiriendose extensamente a un informe que también se incorpora al expediente en este caso, que se entiende es suficiente motivación. También se hace constar que el Plan revisado fué sometido a la Comisión de la Unión Europea sin merecer reproche de la misma. Igualmente se expone que son correctos los criterios seguidos respecto a la modificación de las superficies de base( como se deduce del conjunto documental 3) y los estudios sobre estado de situación (conjunto documental 2), de los que se desprende que debian disminuirse determinados rendimientos para alcanzar una neutralidad productiva. A la vista de todo ello, se entiende que carece de base la argumentación de que la ampliación de plazos para presentar solicitudes es una mera excusa para modificar el Plan, pues la ampliación es consecuencia de la modificación normativa y no a la inversa.
Con estos Fundamentos de derecho se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación la Junta de Extremadura invocando los que deben entenderse como tres motivos de casación ( se enumera uno sólo pero este se articula en tres apartados), todos ellos de acuerdo con el art. 88,1,d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del ordenamiento Jurídico y la jurisprudencia. Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
En el motivo primero se plantean dos cuestiones que son las siguientes. De una parte afirma la Comunidad Autónoma recurrente que la Orden impugnada se dictó a la mitad del tiempo que comprende una campaña agrícola, cuando la regulación debe hacerse por campañas completas. La segunda cuestión alegada consiste en que la aprobación de la Orden supone infringir las normas del Estatuto de la Comunidad Autónoma que otorgan a la Junta de Extremadura competencia en matería de agricultura y ganadería.
Respecto al primero de los puntos mencionados debe estarse a la alegación del Abogado del Estado. En efecto, el Reglamento de la Unión Europea se refiere a una regulación por campañas y la correspondiente aprobación de los Planes de Regionalización de Cultivos, pero otorga competencia a los Estados, no sólo para la aprobación, sino también para la revisión. El Reglamento citado no excluye que se hagan correcciones de las previsiones anteriores si están justificadas, siendo al respecto decisivo que no se combate por la Junta recurrente la declaración de la Sentencia, a tenor de la cual la Orden recurrida se puso en conocimiento de la Unión Europea que no formuló observaciones.
En cuanto al segundo punto, es decir, la vulneración de las normas sobre competencia de la Junta de Extremadura, como afirma el Abogado del Estado hay que tener en cuenta que la propia Comunidad Autónoma admite la competencia del Estado respecto a la regulación de las campañas agrícolas y la aprobación de los Planes de Regionalización, si bién lo que se alega en realidad es que según la Sentencia se celebró una sesión de la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural con caracter previo, pero que el texto aprobado en ella es distinto de la normativa de la Orden. Es decir, se está alegando que el Estado se apartó del acuerdo de la conferencia sectorial, resultando además que la modificación que implica la Orden se produce cuando sólo faltaban escasos días para que finalizase el plazo de la presentación de solicitudes de ayuda según la regulación anterior a la modificación. En definitiva se reprocha a la Sentencia por la Junta de Extremadura no haber tenido en cuenta estos extremos que afectan a la competencia de la Comunidad Autónoma.
Pero a lo sumo podría entenderse en su caso que eventualmente se produjo una conducta desconsiderada de las autoridades del Estado al aprobar una regulación distinta de los acuerdos de la Conferencia Sectorial. Lo cierto es sin embargo que una conducta desconsiderada, aunque no implique un cumplimiento cabal del deber de colaboración entre Administraciones (que por cierto no invoca la Comunidad Autónoma recurrente), no supone una conducta contraria a derecho. Como la Sentencia, recoge la competencia es del Estado por tratarse de matería que incide en la actividad ecónomica general, y como alega el Abogado del Estado los acuerdos de las Conferencias Sectoriales no son vinculantes al menos si no se formalizan en convenios. En definitiva la regulación impugnada suponía corregir desajustes anteriores, lo que estaba justificado aunque se hiciera pocos días antes de que expirase el plazo de presentación de solicitudes previamente fijado.
Por tanto procede desechar o no acoger el primer motivo de casación que se invoca.
La argumentación que se contiene en el motivo segundo vuelve en realidad, al menos en parte, sobre temas o aspectos de la cuestión debatida ya mencionados. Se invoca en el mismo infracción del art. 49,1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por entender que se han modificado los plazos de presentación de solicitudes en perjuicio de terceros, contra lo que prescribe el inciso final del citado precepto. También se alega vulneración del art. 5 de la misma Ley 30/1992, regulador de las Conferencias Sectoriales. Se intenta establecer una vinculación entre ambas cuestiones razonando que, producido o adoptado el acuerdo de la Conferencia Sectorial con el que sin duda estaba conforme la Junta de Extremadura, se dicta la Orden en sentido distinto con perjuicio de los cultivadores extremeños al modificarse los plazos.
Respecto a éste motivo, las argumentaciones del Abogado del Estado recurrido tienen un valor desigual. Ciertamente, como se alega el art. 49,1 de la Ley 30/1992, no se aplica a la elaboración a las disposiciones de caracter general que debe atenerse a un procedimiento especifico, pero ello no supone que la modificación de plazos con perjuicio de terceros sea conforme a derecho, en especial si no está justificada. Lo que sucede es que en el caso de autos la modificación de la normativa anterior estaba justificada para corregir desajustes como razona la Sentencia impugnada. Por otra parte no se expone por la Comunidad Autónoma actora cuales son los perjuicios ni se razona ampliamente sobre ellos, no debiendo olvidarse (y en ello asiste la razón al Abogado del Estado) que el resarcimiento de esos perjuicios es una cuestión para la que estarían legitimados los agricultores que se consederen perjudicados.
Lo cierto es que, teniendo en cuenta el caracter no vinculante del acuerdo de la Conferencia Sectorial y a la vista de las declaraciones de la Sentencia, no puede mantenerse que tales declaraciones sean contrarias a los preceptos del ordenamiento juridíco invocados. Por ello procede desechar también o no acoger tampoco el segundo motivo de casación.
En el motivo tercero se alega que se han infringido los artículos 9 y 14 de la Constitución. Se mantiene que estamos ante una disposición, la Orden impugnada, que tiene caracter retroactivo y aprueba preceptos de consecuencias desfavorables para los agricultores que ya habían presentado solicitudes de ayuda. Por lo que se refiere al art. 14 del texto constitucional se alega que se ha vulnerado el principio de igualdad respecto a otros agricultores.
En cuanto a este motivo consiera la Sala que asiste la razón al Abogado del Estado en sus alegaciones. Hay que entender que la Orden no es de aplicación retroactiva pues ninguno de sus preceptos lo declara, y además los agricultores solicitantes de ayuda no tenían un derecho consolidado. Simplemente resulta que presentaron sus solicitudes a la vista de una normativa y ha de resolverse conforme a otra distinta. Pero al actuar así, no se vulneran derechos adquiridos, sino a lo sumo simples expectativas. Por lo demás, dado que la argumentación de la Comunidad Autónoma supone vincular el supuesto incumplimiento de los dos preceptos citados en el motivo, incumplimiento que no se ha producido, no puede apreciarse que se haya vulnerado el principio de igualdad que establece el art. 14 de la Constitución.
Por tanto procede no acoger el tercer motivo de casación que se invoca y, habiendose desechado también los anteriores, procede desestimar el recurso.
De acuerdo con el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción debemos imponer las costas del proceso a la Comunidad Autónoma recurrente.
Vistos los preceptos legales citados y los demas de general y común aplicación
Que no acogemos ninguno de los motivos invocados, por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamaos el presente recurso; con expresa imposición de costas a la parte recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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