STS, 29 de Mayo de 2001
| Ponente | MAURANDI GUILLEN, NICOLAS |
| ECLI | ES:TS:2001:4452 |
| Número de Recurso | 8276/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Mayo de dos mil uno.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 8276/1995 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE GRADUADOS SOCIALES, representado por la Procuradora Dª Cristina Palma Martínez, contra la sentencia de 11 de octubre de 1.995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en las Palmas de Gran Canarias.
Habiendo sido parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representado por la Procuradora Dª Remedios Yolanda Luna Sierra.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLO; "En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido:
No admitir el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE GRADUADOS SOCIALES contra la disposición mencionada en el antecedente de hecho primero de esta sentencia.
No hacer especial pronunciamiento sobre costas".
Notificada la anterior sentencia, por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE GRADUADOS SOCIALES se preparó recurso de casación, y por Providencia de 30 de octubre de 1.995 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, la representación procesal del recurrente presentó su escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras formular las correspondientes consideraciones fácticas y jurídicas, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dicte, en su día, sentencia por la que acuerde estimar el recurso por los motivos aducidos, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se acuerde declarar la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo nº 01/000719/1.993, interpuesto por esta parte ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Canarias, y consecuentemente, declare la nulidad del art. 3º de la Orden de 6 de octubre de 1.992 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias por el que se prorrogó la transformación del Seminario de Estudios Sociales de Las Palmas".
La representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS se opuso al recurso de casación, mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:
"(...) dicte Sentencia en su día desestimando el recurso interpuesto y confirmando la Sentencia recurrida".
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia 22 de mayo de 2.001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El proceso de instancia se inició en virtud de un recurso contencioso-administrativo que el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE GRADUADOS SOCIALES interpuso contra el art. 3 de la Orden de 6 de octubre de 1992, de la Consejería de Educación Cultura y Deportes de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Ese artº 3 decía así:
"Los alumnos que hayan superado la Prueba de Acceso para Mayores de 25 años en el Seminario de Estudios Sociales de las Palmas para iniciar los estudios de primer año en el curso 1992/1993, podrán solicitar su admisión en la Diplomatura de Relaciones Laborales impartida por la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad de las Palmas de Gran Canarias".
La demanda luego formalizada, en el "suplico", pidió que se declarara la "nulidad de pleno derecho del artículo de la orden citada objeto de impugnación (...)."
Y la sentencia dictada en dicho proceso de instancia, ahora recurrida de casación, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, apreciando para ello falta de legitimación en la parte recurrente.
El recurso de casación que aquí ha de examinarse ha sido interpuesto también por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE GRADUADOS SOCIALES, y pretende apoyarse en dos motivos, formalizados ambos por el cauce del ordinal cuarto del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA- de 1956.
En el primero de ellos se ataca la declaración de inadmisibilidad de la sentencia atacada, a la que se reprocha que con ese pronunciamiento ha infringido los artículos 28.1.a), y 32, 80 y 82.a) de la citada LJCA, así como los artículos 5.1, 7.3, 9.3 y 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -LOPJ-, y también la jurisprudencia de este Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.
En el segundo de ellos lo que se pretende es que el pronunciamiento de la sentencia de instancia sea sustituido por otro que declare la nulidad de ese art. 3 de la Orden de 6 de octubre de 1992 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Las infracciones que en este motivo se señalan aparecen referidas a los artículos 83.2 de la LJCA; 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (texto de 26 de julio de 1957); a los artículos 51 y 53 de Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común - LRJAP/PAC-; y al Real Decreto 1524/1966, de 13 de junio.
Y también en este motivo se dice expresamente que, en relación a la cuestión que en él se suscita, se dan por reproducidos los argumentos que fueron formalizados en el escrito de demanda.
No puede ser compartida la falta de legitimación que apreció la sentencia recurrida para fundar su pronunciamiento de inadmisibilidad, y, por ello, el primer motivo de casación sí merece ser acogido.
Conviene subrayar, en relación con lo que acaba de afirmarse, que la Orden autonómica controvertida versa sobre la manera de seguir los estudios dirigidos a obtener la Diplomatura de Relaciones Laborales en la Universidad de las Palmas de Gran Canaria, y dicha materia tiene una directa conexión con los intereses cuya defensa es atribuida a los Consejos Generales de los Colegios por los artículos 5 y 9 de la Ley de Colegios Profesionales (Ley 2/1974, de 13 de febrero).
Y no puede aceptarse el alcance territorial que a dicha Orden parece atribuir la sentencia recurrida para justificar también esa falta de legitimación que aprecia, pues la habilitación profesional que puede conllevar la Diplomatura de Relaciones Laborales no queda circunscrita solo a un determinado territorio de España.
El éxito de ese primer motivo de casación hace que esta Sala deba entrar en el estudio y decisión de la cuestión de fondo que fue planteada en el proceso de instancia, constituida, como antes se dijo, por la pretensión de nulidad de ese artículo 3, de la Orden autonómica de 6 de octubre de 1992, que fue impugnado en el recurso contencioso-administrativo que dio origen a aquel proceso.
La idea central utilizada para apoyar esa pretensión de nulidad es que lo dispuesto en ese polémico art. 3 parte de la subsistencia del Seminario de Estudios Sociales de Las Palmas durante el curso académico 1991/1992, y que ello carece de justificación, puesto que en dicho curso académico había operado ya la extinción que establecía la Disposición Transitoria - DT- Tercera del Real Decreto 1524/1986, de 13 de junio.
Y esa idea principal se viene a desarrollar y completar de la manera que sigue:
- Se alude a dos iniciales Ordenes autonómicas, una primera de 26 de septiembre de 1990, y una segunda 23 de septiembre de 1991, y se dice que prorrogaron el plazo para la transformación en Escuela Universitaria del aludido Seminario, respectivamente, en un año a partir de agosto de 1990, y en otro más a partir de agosto de 1991.
- Se señala que la Orden de 6 de octubre de 1992, cuyo art. 3 ahora se cuestiona, estableció una tercera prorroga hasta 31 de agosto de 1993.
- Se sostiene que esas prórrogas, y la subsistencia que comportaron para la actividad el mencionado Seminario en cuanto al acceso a los estudios de Graduado Social, eran nulas de pleno Derecho.
- Y se afirma que tal nulidad estaría determinada por estas razones: realización de la prórroga en fecha extemporánea, ya que la primera de ellas fue ya acordada cuando ya había vencido el plazo de la DT Tercera del RD 1524/1986; falta de competencia de la Consejería para aprobar esas prórrogas; y falta de norma con rango adecuado que pudiera acordarlas.
Lo primero que hay que poner de manifiesto es que esas Ordenes autonómicas cuya validez se cuestiona, en cuanto a la decisión de prorroga que incluyeron, no merecen la calificación de actos normativos sino de actos administrativos en sentido estricto.
La razón de ello es que esas sucesivas decisiones de prórroga no exteriorizaron el establecimiento de una ordenación o regulación abstracta, y destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad absolutamente indeterminada de casos concretos; pues lo que incorporaron fue un mandato o decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica, con un destinatario, unos efectos y una duración claramente determinados: la habilitación de un determinado organismo, el Seminario de Estudios Sociales de las Palmas, para que actuara como centro docente de determinadas enseñanzas oficiales durante un preciso lapso de tiempo.
Por tanto, esas decisiones de prórroga, incluidas en las tan repetidas Ordenes autonómicas, utilizando los términos que ha venido empleando esta Sala cuando ha abordado esta cuestión de la distinción entre normas y aplicaciones de ellas, no eran actos ordenantes sino actos ordenados.
Y no estándose ante disposiciones generales sino ante actos administrativos en sentido estricto, las consecuencias que de ello se derivan son estas:
1) La invalidez de esas decisiones de prórroga, y la de las concretas consecuencias que de ellas puedan haberse derivado, debió reclamarse siguiendo las reglas de impugnación de los actos administrativos, y dentro de los plazos procesales establecidos para ello; o, en su caso, instando la revisión de oficio que permite el ordenamiento jurídico.
2) No tratándose de disposiciones generales, resulta improcedente el empleo de la técnica que consiste en la inaplicación o impugnación indirecta de los reglamentos ilegales.
3) En consecuencia, la no impugnación o revisión de oficio de esas Ordenes, ni de la prórroga que decidían para el Seminario de Estudios Sociales de las Palmas, hace que las actuaciones de este último realizadas durante esas prórrogas deban en principio ser respetadas.
4) En todo caso, aún en la hipótesis de que se reconociera a esas Ordenes alcance normativo (lo que ahora solo se contempla a efectos dialécticos), los resultados de las Pruebas de Acceso que el Seminario hubiera realizado sí encarnarían concretos actos administrativos, y les sería de aplicación (ya que estaba vigente cuando de dictó la orden autonómica de 6 de octubre de 1992) lo que establecía el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo -L.P.A.- de 1958 sobre la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de disposiciones cuya impugnación haya sido estimada.
5) A todo lo anterior ha de añadirse el dato de que ese polémico art. 3 no dispone el directo ingreso en la Universidad, sino únicamente la posibilidad de solicitar la admisión en la Diplomatura de Relaciones Laborales.
6) La pretensión de nulidad deducida en la demanda que fue formalizada en el proceso de instancia se limitó, como antes se dijo, al artículo 3 de la Orden autonómica de 3 de octubre de 1992. Por tanto, no siendo de acoger el fundamento esgrimido en apoyo de esa concreta pretensión, procede la desestimación del recurso contencioso administrativo que fue interpuesto en ese proceso de instancia.
Procede, según lo antes razonado, declarar haber lugar al recurso de casación, y, a consecuencia de ello, anular la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el proceso de instancia.
Y en lo que se refiere a las costas procesales, no hay razones que aconsejen un especial pronunciamiento sobre las causadas en el proceso de instancia; y debe declararse que cada parte satisfaga las suyas en cuanto a las correspondientes a este recurso de casación (artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956).
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- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES de GRADUADOS SOCIALES contra la sentencia de 11 de octubre de 1995 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de las Palmas de Gran Canarias, y anular dicha sentencia con las consecuencias que se indican a continuación.
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- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por en el proceso de instancia contra el art. 3 de la Orden de 6 de octubre de 1992, de la Consejería de Educación Cultura y Deportes de la Comunidad Autónoma de Canarias, por ser conforme a Derecho en cuanto a lo que se ha discutido en este proceso.
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- No hacer pronunciamiento sobre las costas causadas en el proceso de instancia; y declarar que cada parte satisfaga las suyas en cuanto a las correspondientes a este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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