STS, 23 de Enero de 2003

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Generalidad de Cataluña, por la de D.

Sebastián

y otros y por la de la "Associació D'afectats D'Expropiació de Ciutat Vella" y otros, se presentó escrito preparando recurso de casación, los cuales fueron tenidos por preparados en providencias de la Sala de instancia de fechas 11 de Mayo y 16 de Junio de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 22 y 24 de Junio y 3 de Septiembre de 1999, los escritos de interposición del recurso de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo.

Por auto del Tribunal Supremo de 2 de Julio de 2001 se admitieron los recursos de casación, de la siguiente forma:

1. Se admitió el recurso de casación formulado por la Generalidad de Cataluña.

2. Se admitió sólo el motivo 2º del recurso de casación formulado por el Procurador Sr. Pinilla Peco.

3. Se admitieron sólo los motivos 2º y 5º del recurso de casación formulado por el Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez.

Por providencia de fecha 19 de Octubre de 2001 se ordenó dar traslado de los escritos de interposición de los recursos de casación a las partes comparecidas como recurridas (Ayuntamiento de Barcelona y Universidad Pompeu Fabra), a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 30 de Noviembre y 21 de Diciembre de 2001, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a las partes contrarias.

Por providencia de fecha 11 de Diciembre de 2002, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de Enero de 2003, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) dictó en fecha 26 de Enero de 1999, y en sus recursos acumulados números 1059/94, 1116, 1138, 1139, 1140, 1178, 1179, 1180, 1192 y 1242, todos del año 1994, por medio de la cual, y estimándose los mismos, se anularon las resoluciones de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de fechas 2, 10, 12, 17 y 25 de Mayo de 1994, (que, estimando recursos de reposición, dejaron sin efecto el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 30 de Septiembre de 1992, aprobatorio de la modificación del Plan Especial de Reforma Interior de Enlace de la Rambla con la calle Rull, de Barcelona, ordenando la retroacción de actuaciones al momento de exposición al público para sugerencias previas a la aprobación inicial), declarando la sentencia definitivamente aprobada la citada modificación.

A) La Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona, mediante acuerdo de 30 de Septiembre de 1992, aprobó definitivamente la modificación del Plan Especial de Reforma Interior de Enlace de la Rambla con la calle Rull, de Barcelona, promovida por la Universidad Pompeu Fabra.

2. Varios propietarios afectados interpusieron recurso de reposición, alegando distintos motivos de impugnación, tales como infracción del artículo 125 del Reglamento de Planeamiento, al no haberse expuesto los trabajos al público para sugerencias con anterioridad a la aprobación inicial; falta de citación personal por ser la modificación de iniciativa privada; no introducción de las modificaciones y correcciones exigidas anteriormente por la propia Comisión de Urbanismo; vulneración del principio de jerarquía normativa, por infracción del Plan General Metropolitano; improcedencia de la nueva calificación 7-b, dado el interés supralocal del equipamiento que se pretende introducir; desviación de poder; falseamiento de la realidad en la Memoria; incongruencia de la afección; silencio en la memoria de datos relevantes y vulneración de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

3. La Generalidad de Cataluña estimó los recursos de reposición, por infracción del artículo 125 del Reglamento de Planeamiento (es decir, falta de exposición para sugerencias previas). No estudió los demás motivos de impugnación. Dejó sin efecto la aprobación impugnada y retrotrajo las actuaciones al momento anterior a la aprobación inicial de la modificación del PERI a fin de que se efectúe el trámite de información pública previsto en el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento.

4. El Ayuntamiento de Barcelona y la Universidad Pompeu Fabra interpusieron recurso contencioso administrativo contra las citadas resoluciones de la Generalidad, y el Tribunal de instancia, en la sentencia aquí recurrida, estimó los recursos, anuló las resoluciones autonómicas y declaró definitivamente aprobada la modificación del Plan Especial. Se basó para ello en el argumento de que no se había infringido el artículo 125 de R.P.U. porque, primero, la modificación impugnada se refería a un Plan Especial en cuya tramitación sí se había cumplido aquél requisito de sugerencias previas, y segundo, porque en la propia tramitación de la modificación impugnada había existido con posterioridad a la aprobación inicial la normal fase de información pública.

5. Contra esa sentencia han interpuesto recurso de casación la Generalidad de Cataluña, el Procurador Sr. Pinilla Peco (en nombre y representación de la "Associació de Afectats" y otros) y el Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez (en nombre y representación de D.

Sebastián

y otros).

El único motivo de fondo admitido es el formulado por la Generalidad de Cataluña. Por el contrario, los esgrimidos por los Procuradores Sres. Pinilla Peco y Rodríguez Rodríguez han sido sólo admitidos respecto de motivos formales, a saber, el segundo de aquél y el segundo y quinto de éste.

La lógica del razonamiento jurídico-procesal impone que el estudio comience por los motivos formales.

Tanto la parte representada por el Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez como la representada por el Procurador Sr. Pinilla Peco esgrimen como motivo de casación la incongruencia omisiva de la sentencia, con infracción del artículo 24.1 de la C.E., al no haberse ocupado la sentencia de instancia de muchos de los argumentos que esas partes utilizaron en sus contestaciones a la demanda.

Este motivo debe ser estimado.

La Sala de Barcelona, después de estimar el único motivo de impugnación en que los actores (Ayuntamiento de Barcelona y Universidad Pompeu Fabra) fundaron su demanda, a saber, aplicación errónea por la Generalidad de Cataluña del artículo 125 del Reglamento de Planeamiento, estimó los recursos contencioso administrativos y declaró definitivamente aprobada la modificación del Plan Especial. Lo hizo porque dijo que no existía "ninguna otra motivación diferente al trámite del artículo 125 en relación con el artículo 147.3 del Reglamento de Planeamiento".

Sin embargo, esa apreciación es errónea. Naturalmente que había "otra motivación diferente", constituida por todos aquellos motivos de impugnación que los afectados por la modificación del Plan Especial habían esgrimido en sus recursos de reposición (véase letra B) del fundamento de Derecho segundo de esta sentencia), muchos de cuyos motivos, y, desde luego, los más relevantes, habían sido reproducidos en las contestaciones a la demanda, lo que obligaba al Tribunal a examinarlos y responderlos. Es cierto que en casos como el presente si el demandado no reproduce expresamente en su contestación a la demanda los otros motivos que contra el acto administrativo originario esgrimió en el recurso de reposición y se limita a discutir el único que el actor formula en su demanda, el Tribunal no tiene obligación de acudir de oficio al recurso de reposición a buscar esos otros motivos o argumentos. Pero aquí las cosas son distintas: los demandados (perjudicados por el acto originario pero favorecidos por el que estimó la reposición) reprodujeron expresamente en sus contestaciones a la demanda la mayor parte de los motivos que tenían expuestos en sus recursos de reposición, a fin de que, si el Tribunal daba la razón a los actores en el único argumento que estos utilizaban, estudiara y respondiera a esos otros motivos en los que ellos seguían fundando la disconformidad a Derecho del Plan Especial. De esta manera, el objeto dialéctico del proceso estaba constituido no sólo por lo que los actores dijeron en su demanda contra el acto que estimó la reposición, sino también por lo que los demandados dijeron contra el acto originario en sus recursos de reposición y en sus contestaciones a la demanda. Y la Sala de Barcelona no podía dar por aprobada la modificación del Plan sin estudiar antes esos otros motivos que los afectados por el Plan traían ya expuestos desde la vía administrativa.

La Sala de Barcelona no lo hizo así, produciendo el resultado de que esta es la hora en que los afectados por el Plan no han logrado que nadie estudie esos motivos, ni la Generalidad de Cataluña (que pudo no estudiarlos porque estimaba otro prioritario) ni el Tribunal de instancia (que debió hacerlo antes de dar por aprobado el Plan).

La sentencia, en consecuencia, ha incurrido en incongruencia omisiva, con infracción del artículo 24.1 de la C.E. (en cuanto la falta de respuesta judicial viola el derecho a la tutela judicial efectiva), lo que conduce a la resolución de lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95-2-c) y d) de la Ley 29/98, de 13 de Julio).

Al declararse haber lugar a estos recursos de casación no procede hacer condena en las costas de los mismos, (artículos 95-3 y 139-2 de la Ley 29/98), ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia.

A renglón seguido, este Tribunal Supremo debería entrar a examinar los motivos o argumentos que no examinó el Tribunal de instancia, y por cuya razón se ha declarado su incongruencia.

Ahora bien; el estudio de esos otros motivos de fondo no examinados hasta ahora puede resultar inútil si es que este Tribunal Supremo concluye que se ha aplicado erróneamente en la instancia el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico. En tal caso, confirmada la resolución autonómica que anuló el Plan Especial, los afectados carecerían de interés para pedir el estudio del resto de los motivos que expusieron, (y así se deduce, por lo demás, de las solicitudes de sus contestaciones a la demanda, en las que pidieron la confirmación del acto autonómico recurrido).

Estas razones nos llevan a comenzar el estudio por el argumento que examinó el Tribunal de instancia y que coincide con el motivo formulado aquí por la Generalidad de Cataluña, a saber, infracción del artículo 125 del Reglamento de Planeamiento en relación con su artículo 147.3.

En el presente caso, la aprobación inicial de la modificación del Plan se produjo sin que con anterioridad se cumpliera el trámite de sugerencia previas regulado en el artículo 125 del R.P.U., al que (para los Planes Especiales) se remite específicamente su artículo 147.3. (A su vez, el artículo 49-1 del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976 sujeta la modificación de los Planes a los mismos trámites que su formación).

A propósito de esa fase de sugerencias previas este Tribunal Supremo, en sentencia de 15 de Enero de 2000 (casación nº 2172/94), ponencia del Sr. Enríquez Sancho, realiza un resumen completo y exhaustivo de la doctrina jurisprudencia, lo que justifica su cita literal. Dice así:

"Supuesta la necesidad de exponer al público los trabajos de elaboración de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento, se alega que la omisión de ese trámite, en cuanto se trataría de una causa de anulabilidad pero no de nulidad de pleno derecho, únicamente podría viciar el acuerdo de aprobación definitiva de aquellas si hubiera causado indefensión a los recurrentes en la instancia, efecto que en el presente caso ha de descartarse puesto que, conforme al artículo 128.1 RP tuvo lugar una fase de información pública en la que aquellos se personaron y formularon cuantas alegaciones estimaron oportunas. Tal como el presente motivo de casación ha sido formulado no puede prosperar, porque refleja un claro error respecto a la función que el artículo 125.1 RP representa en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de planeamiento. El hecho de que los recurrentes en la instancia hayan formulado alegaciones en el periodo de información pública abierto conforme al artículo 128 RP no subsana, sin mas, la omisión de la exposición al público de los trabajos preparatorios, porque en esta fase no se trata propiamente de la defensa de intereses particulares afectados sino de hacer efectivo el derecho de participación ciudadana reconocido en el artículo 4.2 TRLS que tiene en el citado artículo 128 RP una expresión distinta de la que se reconoce en el trámite de información pública abierto cuando la voluntad de la Administración se ha manifestado en la aprobación inicial del plan. La cuestión no es, pues, si los recurrentes en la instancia han sufrido o no indefensión, puesto que formularon alegaciones en la fase formal de información pública, sino si la infracción cometida ha impedido alcanzar el fin propuesto con el trámite omitido, que es el de la elaboración de las Normas con la mas amplia participación ciudadana. Aunque en atención a las circunstancias del caso esta Sala haya declarado en alguna ocasión (sentencias de 10 de junio de 1997 y 6 de abril de 1987) que la omisión del trámite de participación previsto en el artículo 125.1 RP puede quedar subsanada por el resultado de la información pública abierta conforme al artículo 128 RP, la finalidad de uno y otro trámite no es coincidente por lo que no puede sostenerse esa tesis con carácter general. La exposición al público prevista en el artículo 125.1 RP actúa cuando el planificador no ha mostrado todavía preferencia sobre ninguna de las opciones posibles, enriqueciendo los trabajos preparatorios con las sugerencias que los ciudadanos puedan aportar, mientras que el trámite de información pública se proyecta sobre una decisión ya inicialmente adoptada y, en la práctica, opera mas como crítica a la solución acogida que como propuesta de soluciones alternativas, por lo que, en sentencia de 22 de febrero de 1988, esta Sala ha declarado que la infracción del artículo 125.1 RP determina la nulidad del plan aprobado. Sólo el análisis de las circunstancias de cada caso podrá excluir ese vicio de nulidad, en función de su eventual subsanación por la posterior fase de información pública, y es claro que entre esas circunstancias habrá de atenderse a la mayor o menor entidad de la alteración del planeamiento que se pretenda llevar a cabo. Sin embargo, no cabe, como parece entender la Comunidad Foral de Navarra, reducir la exigencia de la fase de exposición al público de los trabajos preparatorios a los supuestos de revisión del planeamiento, excluyendo los de modificación del mismo, porque, en ambos casos ha de seguirse el procedimiento establecido en los artículos 124 y siguientes RP".

Pues bien; aplicando toda esa doctrina al supuesto de autos, se está en el caso de concluir que para la modificación del Plan Especial de que se trata debió abrirse el trámite de sugerencias previas a que se refiere el artículo 125 del R.P.U., lo que conduce a la desestimación de los recursos contencioso administrativos y a la confirmación de la resolución autonómica que, estimando los recursos de reposición, anuló la modificación del Plan y ordenó la retroacción de las actuaciones por ese motivo.

Las circunstancias del caso así lo exigían, pues eran las siguientes:

1. - La modificación del Plan Especial se hacía por iniciativa privada. Así, la Comisión Provincial de Urbanismo dijo que aprobaba definitivamente esa modificación "promovida por la Universidad Pompeu Fabra". (Artículo 146 del R.P.U.). Esa Universidad es, a estos efectos, un particular, según se deduce de ese precepto. Pues bien, siendo las cosas así, juega con más intensidad la exigencia del trámite de sugerencias previas, dado que no hay término hábil para suponer "ab initio" que una sugerencia del promotor es mejor, o más fundada, o más acorde con el interés urbanístico que cualesquiera de las sugerencias que los ciudadanos puedan hacer, y no parece lógico que el Ayuntamiento asuma sin más el proyecto de un particular en cuyo ánimo puede estar quizá más (aunque quizá no) el propio beneficio que el interés público, lo que sólo puede calibrarse debidamente examinando otras sugerencias.

2. - No puede decirse en absoluto que en este caso el posterior trámite de información pública subsanara la falta, porque el anuncio fue publicado sin expresar que la modificación consistía en la ampliación del ámbito del Plan Especial a los inmuebles 36 y 38 de Las Ramblas. Frente a un edicto de esa naturaleza es lógico que los propietarios de inmuebles originariamente no incluidos en el ámbito del Plan Especial no se sintieran afectados, por cuya razón ese trámite de información pública no cumplió la función que le es propia.

3. - La existencia del trámite de sugerencias previas en la anterior tramitación del Plan que ahora se modificaba no eximía a la modificación de la necesidad del mismo trámite. Las sugerencias del artículo 125 del R.P.U. se refieren a lo que se va a hacer y no a lo que se hizo, y mucho más cuando lo proyectado es distinto, y acaso contradictorio, con lo originario.

4. - El trámite de sugerencias previas hubiera servido sin duda para que los nuevos afectados por el Plan propusieran otro modelo que solventara la en principio poco explicable circunstancia (dicho sea esto sin prejuzgar en absoluto la cuestión) de que estando ya afectados por el Plan Especial los inmuebles 30 y 32 de las Ramblas y siendo ya utilizadas por la Universidad, se afecten ahora los números 36 y 38, excluyéndose el 34 que colinda con los primeros. Quizá esta circunstancia tiene una justificación razonable, pero no ha sido explicada por nadie. (Repetimos, sin que con ello prejuzguemos en absoluto la bondad de esta u otra solución urbanística).

En consecuencia, la resolución autonómica (aquí impugnada) que deja sin efecto la modificación del Plan, es conforme a Derecho, y procede la desestimación de los recursos contencioso administrativos, sin necesidad (ahora sí) de entrar en el estudio de todos los demás argumentos de impugnación de la modificación del Plan, que abundan en lo mismo.

La desestimación del argumento impugnatorio formulado en la demanda coincide con la estimación del único motivo de casación esgrimido por la Generalidad de Cataluña, lo que conduce a la estimación de éste, sin costas (artículo 139-2 Ley 29/98), ni tampoco en las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.