STS, 19 de Diciembre de 2002

La entidad "Río Eume, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso- administrativo número 1311/1994 contra la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1992 relativa a la declaración de caducidad de la concesión otorgada el 6 de diciembre de 1947 para ocupar terreno en la zona marítimo-terrestre en la margen izquierda de la Ría de Puentedeume (La Coruña) con destino a la construcción de un depósito de maderas con un cobertizo y un pequeño muelle de atraque para embarcaciones menores, y contra la resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda de 28 de marzo de 1994 que desestimó el recurso de reposición contra aquélla.

En su escrito de demanda, de 1 de abril de 1995, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se anulen y dejen sin efecto los mencionados acuerdos recurridos, Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1992, relativa a declaración de caducidad de concesión, así como la Resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda de fecha 28 de marzo de 1994, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra aquélla, por no ajustarse a derecho declarando así mismo que la parcela de que se trata es de la propiedad privada de mi representada, por consecuencia de haber sido desecado y saneado, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones e imponiéndole las costas del recurso".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 8 de marzo de 1996, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 3 de octubre de 1996, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso interpuesto por la representación procesal del recurrente, 'Río Eume, S.A.', debemos declarar y declaramos ser nula la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de 23 de diciembre de 1992, así como la resolución expresa de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda, de 28 de marzo de 1994, que confirmó aquélla en reposición, con revocación y cesación de sus efectos para ambas. En relación a las costas de esta litis y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad".

Con fecha 10 de septiembre de 1997 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1810/1997 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 9 y 97 de la Constitución.

Bajo el mismo ordinal, por infracción de los artículos 132 de la Constitución, 3, 4 y Transitoria Segunda de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y las Disposiciones Transitorias 6 y 14 del Reglamento para la ejecución de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, modificado por el 1112/1992, de 18 de septiembre, todo ello en relación con las Leyes de Puertos de 1880 y 1928 y la Ley de 24 de julio de 1918.

Con el mismo apoyo, por infracción de los artículos 79 y 72 y Disposiciones Transitorias 4ª y 5ª de la Ley 22/1988, y de la jurisprudencia relativa a la extinción de concesiones administrativas en zona marítimo-terrestre.

"Río Eume, S.A." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa imposición de costas al recurrente.

Por providencia de 14 de octubre de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 11 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 3 de octubre de 1996, estimó el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto "Río Eume, S.A." contra las resoluciones administrativas antes reseñadas que declararon la caducidad de la concesión otorgada el 6 de diciembre de 1947 para ocupar terreno en la zona marítimo-terrestre con destino a la construcción de un depósito de maderas con un cobertizo y un pequeño muelle de atraque para embarcaciones menores en la margen izquierda de la Ría de Puentedeume (La Coruña).

La Sala de instancia, tras subrayar que no era discutida por la Administración "la transmisión en favor de la empresa actora de parte de los terrenos objeto de la concesión, según escritura de compraventa realizada ante Notario en 1968, en los que se ha levantado el edificio de viviendas que constituye el origen del conflicto que aquí se ventila", se remitió para estimar el recurso contencioso administrativo al "[...] pronunciamiento emitido por esta misma Sala en su Sentencia de 28 de marzo del presente año (recurso 954/93), en relación con el mismo bien inmueble y actos administrativos sujetos ahora a impugnación, a instancia entonces de los propietarios de la finca colindante pero comprendida en el mismo ámbito de la antigua concesión".

En esta línea de razonamiento, la Sala de la Audiencia Nacional afirmó que "[...] como ya expusimos en dicha sentencia, y ha de reproducirse ahora, la circunstancia de que la concesión estudiada sea a perpetuidad y para saneamiento de marisma, otorgada conforme a lo dispuesto por los arts. 51 y 99 de la antigua Ley de Puertos de 19/1/1928, la hace beneficiaria de la regla contenida en la Disposición Transitoria Segunda , Dos, de la actual Ley de Costas (22/88, de 28 de julio), en el sentido de respetar la situación preexistente generada por esa concesión. Esto significa, en línea con la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída en esta materia, que la empresa recurrente ha adquirido 'un derecho real administrativo para el disfrute, uso y vindicación exclusivo de un bien de dominio público', con transmisión de la propiedad, que habrá de mantenerse siempre y cuando no se acredite la inobservancia de las condiciones esenciales pactadas en su día (y reseñadas en el título) como pueden serlo la conservación de los terrenos; pero también su aprovechamiento para el uso inicialmente calculado, al cual habría que añadir aquellos usos que legalmente resulten hoy permisibles a la luz del art. 25, en relación con el art. 32, de la misma Ley de Costas -como ejemplos, Sentencias del Alto Tribunal de 5/12/1990; 25/3/1991; 10/4/1992; 16/7/ 1993, 20/12/1993, 5/5/1994-.

[...] Por lo tanto, para que en este caso pueda válidamente acordarse la caducidad de la concesión, es necesario, visto que efectivamente ese edificio de viviendas no estaba proyectado como obra propia de la concesión original de 1947, comprobar sin embargo si la misma resulta o no legalizable de acuerdo con los criterios de la actual legislación de costas. Mientras esta incógnita no se despeje, y para ello será necesario que el Ministerio resuelva la apertura y sustanciación de un expediente con ese específico fin (legalización o no del edificio de viviendas), y por ende, mientras no haya una declaración formal de que esa estructura es contraria a su ubicación en zona marítimo-terrestre, no podrá postular que sea legal la orden de caducidad de la citada concesión".

La sentencia precedente de la Sala de la Audiencia Nacional (de 28 de marzo de 1996, estimatoria del recurso contencioso-administrativo número 954/93) sobre la que se basa la que ahora es objeto del presente recurso fue, a su vez, impugnada en casación (recurso número 503/1996) por el Abogado del Estado, quien alegó entonces los mismos tres motivos que ahora aduce en éste.

De dichos motivos estimamos el segundo y el tercero en nuestra sentencia de 8 de julio de 2002, lo que determinó la casación de la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional de 28 de marzo de 1996 y, en coherencia con los razonamientos entonces expuestos, la desestimación del recurso contencioso- administrativo número 954/93, lo que era tanto como hacer la declaración de que eran conformes a derecho las Órdenes del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente que habían acordado la caducidad de la concesión administrativa, por incumplimiento de las condiciones a que venía sujeta.

Decíamos en nuestra sentencia de 8 de julio de 2002 (fundamento jurídico cuarto in fine) que "la solución del litigio precisa, en un orden lógico, dar respuesta a cuatro cuestiones sucesivas. La primera de ellas se refiere a los problemas que, en general, derivan de las concesiones para saneamiento de marismas litorales otorgadas antes de la Ley de Costas de 1988; la segunda, cuyo planteamiento procederá si, como veremos, el régimen jurídico de dichas concesiones presenta perfiles singularizados en algunas de ellas, requerirá definir qué tipo de concesión se otorgó en el caso de autos y si se produjo la transferencia de titularidad de los terrenos públicos, esto es, su conversión en privados; la tercera cuestión se centrará en examinar la procedencia de la declaración de caducidad de la concesión y la cuarta, en fin, atenderá a cuáles son los efectos ulteriores de dicha declaración, en el caso de que fuera conforme a derecho, con particular atención a la incidencia que sobre ella pudiera tener la eventual legalización de las obras o instalaciones levantadas en los terrenos públicos concedidos."

Sin necesidad de repetir ahora las consideraciones que en los fundamentos jurídicos quinto a octavo de la sentencia de 8 de julio de 2002 hicimos, y ahora de nuevo corroboramos, sobre el régimen general de este género de concesiones administrativas en función de sus características singulares, sí creemos oportuno transcribir la parte final del fundamento jurídico séptimo, por su relevancia para el litigio. Decíamos en ella:

"[...] Un tercer subgrupo, en fin, dentro de este género de concesiones es el integrado por aquellas cuyo objeto no es sólo el saneamiento de la marisma, sino también una finalidad específica de utilización (cuando este destino singular, por su interés público, no resulte indiferente para la Administración del Estado) que sigue siendo la causa o razón de ser determinante de la pervivencia de la concesión, como lo fue de su otorgamiento, una vez que se han llevado a cabo las obras de desecación.

En todos estos supuestos, no hay realmente transferencia de la propiedad de los terrenos públicos a manos privadas: el demanio no se transmuta en patrimonio de particulares. Subsiste, por el contrario, aquello que resulta propio de toda concesión demanial, esto es, el uso exclusivo del dominio público por parte del concesionario. El hecho de que este uso exclusivo se otorgue a perpetuidad (sujeto a la condición resolutoria de que se mantenga el cumplimiento de determinadas prescripciones insertas en el clausulado del otorgamiento) no empece a la pervivencia de la relación propia concesional.

En todo caso, pues, la importancia del título constitutivo es obvia, pues a él habrá de estarse para discernir el alcance y los efectos de la concesión misma."

Sentada esta consideración, en los fundamentos noveno a undécimo de la sentencia de 8 de julio de 2002 analizábamos la aplicación al caso de autos del régimen jurídico aplicable a la concesión concretamente objeto de litigio, en los siguientes términos:

"[...] Si, a partir de estas premisas, hemos de valorar en qué situación se encontraba la concesión de autos (otorgada en 1947) cuando entró en vigor de la Ley de 1988 diremos, coincidiendo en este extremo con el dictamen emitido por el Consejo de Estado en el expediente de declaración de caducidad, que los terrenos en litigio no habían pasado a formar parte del dominio privado de los concesionarios.

Recordaremos que la Orden Ministerial por la que se autorizó a D. Diego 'para sanear y rellenar una porción de marisma de 1.142,69 metros cuadrados de la zona marítimo-terrestre de la ribera izquierda de la carretera de Puentedeume a la de Villar a Curtis, e inmediata aguas abajo de la huerta de D. Juan ', tenía como finalidad, inherente al propio desecado y saneamiento, la ejecución de un pantalán de veinte metros de largo por tres de ancho, de modo que el destino de la concesión eran tanto la construcción de un depósito de maderas como la construcción y ulterior uso del embarcadero.

Expresamente se afirmaba que 'el pantalán quedará sometido a lo dispuesto en el art. 47 de la vigente Ley de Puertos, así como también al pago de los arbitrios existentes o a los que se impongan por las operaciones efectuadas en el pantalán y al pago del canon que por ocupación de superficie se le fije por la Dirección General de Puertos y Señales Marítimas, a propuesta de la Jefatura'.

Según su cláusula número 3 'se otorga esta concesión, por lo que se refiere a la marisma, a perpetuidad, salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero, según los artículos 51 de la vigente Ley de Puertos y 99 de su Reglamento, ya que implica la desecación y saneamiento del terreno'. Para que la condición de perpetuidad sea aplicable era condición ineludible que el concesionario deseque y sanee la totalidad del terreno concedido. Añadía la Orden Ministerial que 'de la superficie saneada quedará de dominio y uso público, como zona de vigilancia litoral, una franja de seis metros de ancho que bordee la zona marítimo-terrestre y un camino de servicio de tres metros de ancho'.

A partir de estos datos del título constitutivo, no es difícil concluir que la concesión de autos corresponde al tercero de los grupos que hemos reseñado en el fundamento jurídico séptimo. En efecto, si la concesión tuvo como finalidad no sólo la desecación del terreno sino también la construcción del embarcadero o pequeño "muelle de atraque de embarcaciones menores", que quedaba sujeto a las previsiones de la Ley de Puertos incluso con el pago de cánones de ocupación, es claro que:

1. La propia concesión suponía, por sí misma, la exigencia de mantener la naturaleza demanial de los bienes, sólo cuyo uso exclusivo se atribuía al concesionario.

2. La Administración no era, en el momento inicial, ni en los ulteriores, ajena a la finalidad específica de utilizar los terrenos desecados como cobertizo y muelle de embarque, fines que por su interés público, determinaban la propia pervivencia de la relación concesional.

El hecho de que la Orden Ministerial de concesión previera la permanencia indefinida (a perpetuidad) de ésta, una vez producida la desecación de la marisma, no obsta a la anterior conclusión, según hemos razonado en el fundamento jurídico séptimo in fine de esta sentencia.

[...] Afirmada, pues, la pervivencia de la relación concesional ante la falta de transmutación del dominio público en privado, es preciso a continuación analizar si aquélla podía ser caducada, como de hecho lo fue por la Administración.

A tenor del artículo 79.1 de la Ley de Costas de 1988, puede la Administración, previa audiencia del titular, declarar la caducidad de las concesiones tanto por alteración de la finalidad del título (letra d) como por la privatización de la ocupación, cuando aquellas estuvieren destinada a la prestación de servicios al público (letra g) como, en fin, y con carácter general, por el incumplimiento de otras condiciones cuya inobservancia esté expresamente sancionada con la caducidad en el título correspondiente (letra l). Además, añade el apartado 2 del mismo artículo, la Administración podrá declarar la caducidad, previa audiencia del titular y demás trámites reglamentarios, "en cualquier otro supuesto de incumplimiento o en caso de infracción grave conforme a la presente Ley."

En el caso de autos la propia cláusula número trece de la Orden concesional disponía, según ya hemos transcrito, que la "falta de cumplimiento por el concesionario de cualquiera de las condiciones anteriores será causa de caducidad de la concesión".

No cabe duda de que las condiciones fueron incumplidas: a pesar de que en el título constitutivo se disponía expresamente la obligación de conservar las obras realizadas, han desaparecido el depósito o cobertizo y el muelle o pantalán para cuya construcción y uso se concedieron los terrenos públicos en 1947.

La Sala de instancia no llega a negar que procediera la declaración de caducidad; por el contrario, según también hemos transcrito en el fundamento jurídico tercero, reconoce expresamente que "[...] el destino originalmente consensuado para el aprovechamiento de la marisma desecada no se corresponde con el que se ha pretendido atribuir hoy día (construcción de edificio para viviendas)". SÍ afirma que esta última circunstancia "no puede sin más traer consigo la caducidad de la concesión" no es tanto porque no exista motivo legal para hacerlo, sino porque, a su juicio, la declaración de caducidad debe ir precedida de otra actuación administrativa, cuestión que examinaremos en el fundamento jurídico siguiente.

Siendo ello así, el motivo de casación debe estimarse, pues la sentencia incurre en contradicción incompatible con los preceptos citados por el Abogado del Estado, al igual que hemos hecho en la reciente sentencia de 3 de julio de 2002 al estimar asimismo el recurso de casación 4625/96, interpuesto por aquél contra otra sentencia de la misma Sala de la Audiencia Nacional.

En el referido caso, al igual que en este, la Sala de instancia anuló, por motivos análogos a los presentes, la declaración de caducidad de una concesión para ocupar terrenos de dominio público marítimo- terrestre con destino a muelle embarcadero para la industria de serrería y depósito de materiales, terrenos ubicados en la playa de Beluso, margen izquierda de la ría de Arosa, en el término municipal de Boiro (La Coruña).

Tal anulación, decíamos en nuestra sentencia de 3 de julio de 2002, es improcedente y debe, por el contrario, mantenerse la declaración de caducidad. El hecho de que la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Costas permita la legalización de las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley sin autorización ni concesión cuando así lo aconsejen razones de interés público no es razón suficiente para anular la declaración de caducidad. A este respecto afirmábamos:

"[...] Si la sentencia ordena la iniciación del expediente de legalización, da por sentado que las obras ejecutadas no están autorizadas ni entran dentro del ámbito de la concesión, ya que sólo se puede legalizar lo que ha sido realizado ilegalmente. Esto no se compagina con la declaración que se hace de la nulidad del acto de caducidad. Admitida, por tanto, la posibilidad de legalización, quiere ello decir que la caducidad de la concesión por ejecución de obras sin autorización o excediendo los límites de la concesión [...] es válida, siendo con posterioridad a ella cuando procederá abrir el indicado expediente si existen méritos para ello."

Estas mismas razones son aplicables al caso de autos, lo que implica el acogimiento del motivo casacional correspondiente y, en realidad, resuelven también el problema al que se refiere el fundamento jurídico siguiente.

"[...] En efecto, afirmada la validez de la declaración de caducidad en cuanto tal, la cuestión de si, según argumenta la sentencia para anular el acto impugnado, antes de declarar aquélla debía procederse al examen de la posible legalización de las obras, debe resolverse en el mismo sentido antes expuesto.

La respuesta debe ser negativa y justificará, por ello, el acogimiento del motivo de casación correspondiente (en este caso, el tercero de los aducidos por el Abogado del Estado, con cita de los artículos 72 y 79 de la Ley de Costas). El primero de dichos artículos dispone que en todos los casos de extinción de una concesión (entre los que figura, obviamente, la declaración de su caducidad prevista en el artículo 79) la Administración del Estado decidirá sobre el mantenimiento de las obras e instalaciones o su levantamiento y retirada del dominio público y de su zona de servidumbre de protección. Si opta por el mantenimiento, revertirán a la Administración del Estado gratuitamente y libres de cargas todas las obras e instalaciones, cuya explotación o utilización podrá continuar aquélla.

Reiteramos que la declaración de caducidad no está condicionada a la previa decisión sobre el mantenimiento de las obras, decisión que la Administración del Estado podrá adoptar en función de las características de aquéllas y de los intereses públicos que ha de tutelar; sea cual sea su sentido, este último acuerdo es lógica y cronológicamente posterior a la declaración de caducidad de la concesión, declaración que tiene sus propios fundamentos y no depende de aquél."

Estas mismas consideraciones son aplicables al recurso de casación que ahora debemos fallar: si la sentencia contra la que se interpone se limita a reiterar lo ya dicho en la precedente, que en su día casamos, y los motivos que el Abogado del Estado aduce son los mismos en ambos casos, sin que tampoco varíen las circunstancias de hecho (pues la propia Sala de instancia reconoce que el edificio levantado por la empresa actora no se ajusta a los términos de la concesión originaria), la solución final debe ser la que pronunciamos el 8 de julio de 2002.

La oposición que "Río Eume, S.A." formula al escrito de interposición del recurso de casación se basa, por un lado, en que los terrenos concedidos "pasaron del dominio público al privado" y, por otro, en que no se infringió ninguna de las cláusulas reguladoras de la concesión originaria. Afirmaciones de las cuales la segunda no se compadece ni siquiera con las conclusiones a las que llegó la Sala de instancia y la primera no es aceptable, en virtud de los razonamientos que ya hemos expuesto.

La estimación de los motivos de casación determina también, por razones de coherencia, y al igual que hicimos en la tan citada sentencia de 8 de julio de 2002, la afirmación de la validez de los actos administrativos impugnados en el recurso contencioso-administrativo.

En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfará las de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso de casación número 1810/1997 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada con fecha 3 de octubre de 1996 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional en el recurso número 1311/1994, que casamos.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 1311/1994 interpuesto por la entidad "Río Eume, S.A." contra la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1992 que declaró la caducidad, por incumplimiento de las condiciones, de la concesión administrativa otorgada para ocupar terreno en la zona marítimo-terrestre con destino a la construcción de un depósito de maderas con un cobertizo y un pequeño muelle de atraque para embarcaciones menores en la margen izquierda de la Ría de Puentedeume (La Coruña).

Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Pablo Lucas.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.