STS, 25 de Marzo de 2003

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 24 de diciembre de 1999, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1125 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 1125/1997, interpuesto por el Procurador Sr. Vega González, en nombre y de INMOBILIARIA CANARIA S.A. contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Las Palmas de 28 de febrero de 1997, que revocamos exclusivamente en la valoración de la indemnización que fijamos en 66.455.659 como se detalla en el fundamento quinto, todo ello sin hacer pronunciamiento en costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: « Por último resta por examinar la valoración atribuida al terreno del recurrente por la Administración Municipal, y que también es objeto de impugnación en el presente recurso. Así tenemos de un lado la valoración realizada por la Administración al folio 114 del expediente administrativo y de otro el informe elaborado por el perito judicial. La pericia del arquitecto debía versar sobre los siguientes extremos: en el apartado a) El suelo desde el punto físico es urbano y b) calcular el valor como suelo urbano referido al año 1997. Ambos puntos no pueden ser tomados en consideración puesto que ya hemos dicho en fundamentos anteriores que el suelo es urbanizable programado. Se solicitaba también del arquitecto que dictaminase si el coeficiente de antigüedad del 0,67% aplicado por la Administración debía modificarse por el 0,47% en la valoración de la edificación industrial (naves industriales) realizada. Ello por estimar el recurrente que en 1980 se habían realizado obras que provocaron la rehabilitación casi integral del inmueble, por lo que al aplicar el coeficiente de 0,67 se obtendría una valoración de 66.413.462,43 pesetas superior a los 46.588.548,29 pesetas, atribuidos a la edificación industrial. El perito informa en el sentido de considerar que no procedía modificar el coeficiente de antigüedad porque las obras realizadas en 1980 no fueron de rehabilitación integral sino de conservación afectando a los aseos y a las cubiertas de la nave industrial, pero sí que procedía modificar el coeficiente de conservación, en base a las referidas obras. Consideramos acertado el informe pericial sobre este extremo, si atendemos al Decreto 1020/1993, en su norma 13, el estado de conservación puede ser normal (construcciones que, a pesar de su edad, cualquiera que fuera ésta, no necesitan reparaciones importantes): 1,00 regular (construcciones que presentan defectos permanentes, sin que comprometan las normas condiciones de habitabilidad y estabilidad): 0,85; deficiente (construcciones que precisan reparaciones de relativa importancia, comprometiendo las condiciones de habitabilidad y edificabilidad) 0,50 y por último ruinoso (construcciones manifiestamente inhabitables o declaradas legalmente en ruina). Estimamos con arreglo a la documentación gráfica aportada a los autos y concretamente de las actas notariales 2.222 y 495 de 20 de junio y 21 de febrero de 1997 que las naves y construcciones se encontraban en un estado normal, y no precisaban de reparaciones importantes. No empece a ello, como afirma el Ayuntamiento, que el perito haya manifestado "que el inmueble objeto de valoración, con una antigüedad media de entre 20 y 24 años, señala que su conservación es regular". En primer lugar porque el informe pericial ha de leerse en su conjunto y la afirmación antes recogida colocarla en su contexto, en el apartado b) en el que el perito comienza que "debemos hacer una abstracción de la realidad.. y después supondremos para realizar una valoración una antigüedad media de la muestra de 20 a 24 años y un estado de conservación regular", esta afirmaciones parten de los propios informes del Ayuntamiento, sin que se hubiera contrastado su aplicación al caso en concreto. El informe de la Administración no razona el coeficiente de conservación atribuido al inmueble que es el de 0,80 para una conservación regular, no especifica cuáles son los defectos permanentes y además por un error aritmético en vez de aplicar 0,85 conforme a la calificación de regular, lo atribuye 0,80. Por ello procede aplicar como coeficiente de conservación el de 1 al valor de la construcción industrial que de 46.558.548 ha de pasar a 58.235.685, mientras que no se altera el valor de la construcción residencial. Con ello el valor de las indemnizaciones pasa de los 54.808.558 reconocidos por la Administración a 66.455.696 pesetas. Estimamos en este apartado el recurso».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Inmobiliaria Canaria S.L. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 24 de marzo de 2000, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, representado por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto, y, como recurrente, el Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de la entidad Inmobiliaria Canaria S.L., al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo el primero del artículo 88.1 c) de la Ley de esta Jurisdicción, y los otros dos al del artículos 88.1 d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia omisiva con infracción de lo dispuesto en el artículo 70.1 y 2 de la Ley de esta Jurisdicción, al no haberse pronunciado ni sobre la valoración del suelo ni sobre la indemnización sustitutoria por vía de responsabilidad patrimonial de la Administración, de modo que la sentencia recurrida ha conculcado también, por falta de motivación, el artículo 120.3 de la Constitución; el segundo por haber infringido la Sala de instancia en la sentencia recurrida lo dispuesto por los artículos 83,10, 200, 140 y 142.3 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, en relación con los artículos 155 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, 14 del mismo Real Decreto Legislativo (78.a de la Ley del Suelo de 1976), 139 y 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 58 de la Ley de Expropiación Forzosa, porque el suelo objeto de ocupación directa, al momento de llevarse ésta a cabo, era urbano, por lo que, como tal solar debió valorarse a efectos de su adquisición por el Ayuntamiento, de modo que, aunque en este pleito no haya sido posible discutir la cuestión relativa a la clasificación del suelo, procede indemnizar al propietario su pérdida como si de suelo urbano se tratase, aunque ello sea por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y el tercero por haber infringido la Sala de instancia la doctrina jurisprudencial relativa a la indemnizabilidad de todos los daños y perjuicios causados por la Administración, ya que el cambio de planeamiento ha supuesto para la recurrente un perjuicio que procede reparar a través del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y «se declare la procedencia de la demanda articulada por esta representación en los términos interesados en la súplica de la misma».

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que efectuó con fecha 27 de diciembre de 2001, alegando que la sentencia recurrida modificada exclusivamente la valoración de la edificación industrial pero no la de los terrenos por las razones que en dicha sentencia se expresan en el fundamento jurídico quinto y que se concretan a que el suelo no era urbano sino urbanizable programado, mientras que en la sentencia se declara ajustado a derecho el sistema empleado por la Administración para adquirir los terrenos, por lo que implícitamente desestima la pretensión subsidiaria de que se declarase la responsabilidad patrimonial de la Administración, sin que, al alegar la incongruencia de la sentencia, sea posible discutir la valoración de la prueba pericial hecha por la Sala de instancia, mientras que en el segundo motivo no se discute realmente lo declarado por el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida, pues no se explica la razón por la que en ésta se conculcan todos los preceptos citados en dicho motivo de casación, partiendo todas las consideraciones realizadas por la recurrente, al articularlo, del error de considerar como urbanos los terrenos ocupados cuando la Sala en el fundamento jurídico segundo de su sentencia ha explicado las razones de su clasificación como suelo urbanizable programado, incurriéndose en contradicción al aceptar que la cuestión relativa a la clasificación del suelo no es susceptible de ser discutida en este proceso y obviando que es precisamente tal clasificación la determinante de su valoración, sin que surja responsabilidad patrimonial de la Administración al haber ocupado los terrenos porque ello lo hizo en virtud de un sistema de adquisición legalmente establecido y que el Tribunal "a quo" declara en la sentencia recurrida correctamente usado en este caso, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 12 de marzo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el primer motivo de casación, esgrimido al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de esta Jurisdicción, se denuncia la conculcación por el Tribunal "a quo" de lo dispuesto en el artículo 70.1 y 2 de la Ley de esta Jurisdicción por ser incongruente la sentencia recurrida al no haberse pronunciado sobre las peticiones formuladas en la súplica de la demanda relativas a la valoración del suelo como urbano o, en su defecto, la indemnización por la devaluación de dicho suelo en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Aunque las normas, que exigen que las sentencias sean congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito, debiendo hacer las declaraciones que aquéllas exijan y decidir todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate, no son las citadas en este motivo como infringidas por la Sala de instancia, ya que éstas se limitan a establecer el contenido de los pronunciamientos de las sentencias según sean o no ajustados a derecho las disposiciones, actos o actuaciones impugnados, sin embargo no se puede negar que, a pesar de esa incorrecta articulación del motivo de casación, se argumenta extensamente acerca de la incongruencia omisiva de la sentencia por no dar expresa respuesta a las dos cuestiones y pretensiones antes expresadas, al mismo tiempo que se alega que es inmotivada por no dar razón suficiente acerca del valor de los terrenos y de la indemnización pedida, subsidiariamente, por el concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración a fín de obtener una adecuada compensación por el suelo ocupado por la Administración.

En cuanto a la alegada falta de motivación de la sentencia carece ostensiblemente de fundamento porque la sentencia recurrida justifica la clasificación del suelo como urbanizable programado, que el Ayuntamiento le ha conferido para asignarle un concreto valor a efectos de obtenerlo por ocupación directa a fín de ejecutar un sistema general, en el hecho de que en repetidas sentencias firmes se desestimaron sendos recursos que pretendieron para otros terrenos del mismo sector la clasificación de urbanos.

Se rechazan, después, por la Sala de instancia las conclusiones valorativas del informe pericial en relación con el suelo por haberlo considerado el perito erróneamente como urbano, de modo que la Sala sentenciadora explica la razón por la que desestima la pretensión esgrimida en la demanda en orden a que el terreno se debería haber valorado por la Administración como si fuese urbano.

Ciertamente que dicha Sala sentenciadora no alude a otra pretensión, también formulada en la demanda, relativa a la indemnización a la propietaria del terreno, en concepto de responsabilidad patrimonial, para el caso de entenderse que el terreno ocupado debería valorarse como urbanizable programado, pero tal cuestión ha de entenderse implícitamente resuelta y desestimada al declararse en la sentencia que el sistema de ocupación directa para la adquisición de terreno ha sido correctamente elegido y adecuadamente tramitado con arreglo a lo dispuesto en los artículos 201 y 203 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, al mismo tiempo que fue ajustado a derecho atribuir al terreno el valor que le correspondía en atención a su clase.

Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 25 de octubre de 1993, 5 de febrero de 1994, 9 de mayo de 1994, 20 de enero de 1998, 14 de marzo de 1998, 30 de enero de 1999, 27 de febrero de 1999 y 29 de junio de 2002, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida en las Sentencias 161/93, 280/93, 378/93, 91/95, 56/96, 85/96, 26/97, 16/98, 230/98 y 1/99, que se han de ponderar las circunstancias singulares para inferir si la falta de concreto pronunciamiento respecto de alguna de las pretensiones ejercitadas debe ser razonablemente interpretada como desestimación implícita de aquélla, siendo esta la conclusión a que se debe llegar en el presente caso a la vista de lo expresado y decidido por el Tribunal "a quo" en relación con la ocupación directa del terreno para la ejecución de un sistema general previsto en el planeamiento y con su valoración, razón por la que este primer motivo de casación deber ser desestimado.

Se afirma, además, por la representación procesal de la entidad recurrente que la sentencia recurrida incurre en error material, tanto en su fundamento jurídico quinto como en la parte dispositiva, al establecer las indemnizaciones a que tiene derecho la propietaria de las construcciones desaparecidas sin incluir el valor que corresponde al suelo, pero no existe error alguno porque el recurso contencioso-administrativo ha sido estimado parcialmente al accederse a la pretensión de revocar el acuerdo impugnado en cuanto a la indemnización por la pérdida de las edificaciones industrial y residencial, la que se fija en la suma total de 66.455.695 pesetas, mientras que se desestima la petición encaminada a obtener una valoración del suelo como si de urbano se tratase, en cuyo extremo se declara dicho acuerdo ajustado a derecho.

En el segundo motivo de casación se invocan como infringidos, por inaplicación, preceptos tan heterogéneos como los artículos 10, 14, 83, 140 y 142.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, 155 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3.288/1978, de 25 de agosto, 139 y 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 58 de la Ley de Expropiación Forzosa, cuya cita se hace con el fín de cuestionar que el suelo ocupado se haya valorado por la Administración como urbanizable programado y que así haya sido aceptado por la sentencia recurrida, en lugar de valorarse como urbano, si bien, se afirma también por la recurrente, en el caso de no calcularse su valor según esa clasificación, se le debería indemnizar por el concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración en la diferencia entre el valor efectivamente tenido en cuenta y el que debería fijarse en atención a su naturaleza urbana.

Se reitera así el mismo planteamiento que en el motivo anterior pero al amparo de normas del ordenamiento jurídico, que se asegura fueron infringidas por el Tribunal "a quo", aunque lo cierto es que los preceptos citados no permiten calcular el valor del suelo ocupado como si fuese urbano, ya que, según indicamos antes, la sentencia recurrida explica las razones por las que a ese terreno no debe atribuírsele la condición de urbano, por no concurrir en él los requisitos o circunstancias contemplados en el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y después en el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, tanto cuando fue clasificado como urbanizable programado en el Plan General como después cuando se adquirió por la Administración con arreglo a lo dispuesto por los artículos 201 y 203 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.

Si bien esta Sala del Tribunal Supremo declaró en su Sentencia de 12 de diciembre de 2000 (recurso de casación 3179/1996) que la inconstitucionalidad declarada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, de los artículos 94 a 99 y 151 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, impedía usar los instrumentos legales imprescindibles para la ocupación directa como medio de obtener terrenos destinados a sistemas generales, por lo que este modo de obtención de terrenos dotacionales devino inoperante, sin embargo, al articularse este segundo motivo de casación, no se plantea esta cuestión sino que se pretende conseguir una valoración más elevada del suelo, bien sea atribuyéndole la clasificación de urbano bien a través del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, pero ni una ni otra pretensión son atendibles porque el suelo venía correctamente clasificado como urbanizable programado por el planeamiento al no reunir los requisitos o circunstancias para ser considerado como urbano ni puede considerarse como un daño antijurídico, causado por la Administración actuante, la valoración que ésta ha realizado del terreno ocupado para ejecutar un sistema general atendiendo a su correcta clasificación urbanística, por lo que huelga la cita de los artículos 139 y 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y otro tanto cabe decir del precepto contenido en el artículo 58 de la Ley de Expropiación Forzosa, que contempla el derecho a la retasación de los bienes y derechos expropiados cuando transcurren dos años sin que la cantidad fijada como justiprecio se haga efectiva o se consigne, lo que no guarda relación alguna con la cuestión planteada en la instancia relativa a la valoración del terreno ocupado.

Los demás preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, citados en este segundo motivo de casación, fueron declarados inconstitucionales y nulos por aludida Sentencia del Tribunal Constitucional, salvo el artículo 140, pero, en cualquier caso, como se declara en la sentencia recurrida, aunque el artículo 116 del Texto Refundido de la ley del Suelo de 1976, aplicable, en virtud de la inconstitucionalidad declarada del mencionado artículo 142 del Texto Refundido de 1992, prevea que las actuaciones en suelo urbanizable programado requieren la previa aprobación del Plan Parcial del Sector correspondiente, el mismo precepto excepciona de tal exigencia de previa redacción de Plan Parcial la ejecución de los sistemas generales, que es de lo que se trata en el caso enjuiciado, de donde se concluye que tampoco se ha vulnerado lo dispuesto por el artículo 116 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.

No eran aplicables por el Tribunal "a quo" los preceptos contenidos en los artículos 155 y 156 del Reglamento de Gestión Urbanística porque la Administración actuante acudió al sistema de ocupación directa para obtener los terrenos a fín de ejecutar el sistema general en cuestión por haber la propia Sala de instancia anulado en sentencia firme, según se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, la Orden de 9 de septiembre de 1991, que preveía la compensación para ejecutar dicho sistema general, de modo que, al no ser aplicables al caso, no fueron infringidos por inaplicación como incorrectamente se asegura por la representación procesal de la recurrente al articularse este segundo motivo de casación.

En el último motivo de casación se aduce que la sentencia recurrida ha conculcado, al confirmar la valoración dada por la Administración actuante al suelo ocupado, la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias que se citan de esta Sala del Tribunal Supremo, relativa a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Como hemos dicho, no es el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración el que ampara el derecho del dueño del terreno ocupado por la Administración, en virtud de lo establecido por los artículos 201 y 203 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, a obtener una cóngrua indemnización sino la exigencia legal de atribuir al terreno expropiado el aprovechamiento urbanístico que le corresponde según su clase así como de señalar la unidad o unidades de ejecución donde habrá de hacerse efectivo tal aprovechamiento, para lo que es necesario llevar a cabo la correspondiente valoración del suelo, como ha procedido en este caso la Administración actuante, cuyo proceder ha sido declarado ajustado a derecho por la Sala sentenciadora al venir clasificado el suelo ocupado como urbanizable programado y no como urbano, según indebidamente pretende la recurrente, de modo que este tercer motivo de casación no puede prosperar al igual que los anteriores, ya que no es aplicable la doctrina jurisprudencial invocada para resolver las cuestiones planteadas en el debate procesal.

La desestimación de todos los motivos alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado 3 de este mismo precepto, procede limitar el importe de las costas a satisfacer por la recurrente, en concepto de honorarios de abogado, a la cantidad de dos mil euros, dada la actividad desarrollada por la defensa del Ayuntamiento comparecido como recurrido al oponerse al indicado recuso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de esta misma Ley.