STS, 8 de Abril de 2002

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por Monopolios de Petróleo S.A. (sic) contra Resolución del Ayuntamiento de San Javier de 22 de Diciembre de 1992, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra acuerdo de 8 de septiembre de 1992 de la Comisión de Gobierno de dicha Corporación por el que se aprobaba una liquidación provisional por la ocupación por el oleoducto Cartagena Alicante del subsuelo de diversos caminos de éste término, así como contra la propia liquidación provisional girada al amparo del referido acuerdo, por importe de 35.609.400 pesetas, y contra las sucesivas providencias de apremio dictadas en relación con la indicada liquidación, actos que quedan anulados y sin efecto por no ser dichos actos impugnados conformes a Derecho. Debiendo el Ayuntamiento practicar nueva liquidación, consistente en el uno y medio por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación que teóricamente podría obtener la Empresa anualmente en el término municipal de San Javier, en comparación con otros Municipios de similares características tal y como se dice en el fundamento jurídico quinto, en trámite de ejecución de sentencia; sin costas".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal de la COMPAÑÍA ARRENDATARIA DEL MONOPOLIO DE PETROLEOS, S.A., el día 30 de julio de 1996.

La COMPAÑÍA LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS, S.A. (en lo sucesivo C.L.H., S.A.) representada por el Procurador de los Tribunales D. Tomás Soro Sánchez, que sustituyó procesalmente a la COMPAÑÍA ARRENDATARIA DEL MONOPOLIO DE PETROLEOS, S.A., por cambio de denominación y razón social, presentó con fecha 6 de Septiembre de 1996 escrito de preparación del recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Segunda- del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, acordó por Providencia de fecha 23 de Octubre de 1996 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

CLH, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Francisco José Abajo Abril, presentó escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que expuso los hechos que consideró convenientes y formuló seis motivos casacionales, con sus correspondientes fundamentos jurídicos, suplicando a la Sala "dicte sentencia, casando la dictada en el recurso nº 288/93, dictando otra mas ajustada a derecho por la que se acojan todos o algunos de los motivos de casación expuestos en este recurso".

Esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 12 de Febrero de 1997 admitir a trámite el presente recurso de casación.

La Sección Tercera declinó su competencia en cumplimiento de las Normas de distribución de asuntos entre las Secciones, en favor de la Sección Segunda, que la aceptó.

Terminada la sustanciación del recurso de casación, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 27 de Marzo de 2002, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los seis motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso de casación, es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

EL AYUNTAMIENTO DE SAN JAVIER practicó con fecha 8 de Septiembre de 1992, liquidación provisional a CAMPSA en concepto de Precio público por ocupación del dominio público local, por importe de 35.609.400 ptas, resultado de aplicar la tarifa de 6 ptas/m2, al día, según Ordenanza de precio público aprobada el 30 de Octubre de 1989, a una superficie del subsuelo de caminos locales de 542 m2, por un período de tiempo de 30 años.

No conforme, CAMPSA interpuso recurso de reposición que le fue desestimado el 22 de Diciembre de 1992.

El AYUNTAMIENTO DE SAN JAVIER dictó providencia de apremio con fecha 5 de Diciembre de 1992, que fue recurrida en reposición, y volvió a dictar otra segunda providencia de apremio, a pesar de que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia había concedido la suspensión del ingreso, previa aportación de aval bancario.

CAMPSA interpuso recurso contencioso-administrativo, nº 288/1993, que, una vez sustanciado, fue resuelto con fecha 10 de Julio de 1996, por la sentencia nº 482/96, cuya casación se pretende ahora, estimando en parte el recurso, conforme a los siguientes fundamentos de derecho, expuestos sintéticamente: 1º) Que no procedía llevar la cuestión controvertida (liquidación provisional por precio público por ocupación de subsuelo) mediante un procedimiento expropiatorio, como pretendía la entidad mercantil recurrente, porque la declaración de utilidad pública no la había hecho el Ayuntamiento de San Javier y porque los bienes de dominio público son inalienables. 2º) Que los bienes de dominio público sí son susceptibles de aprovechamiento especial o utilización privativa, precisando que la utilidad pública fue declarada en beneficio de los consumidores, no de CAMPSA que era simplemente beneficiaria del aprovechamiento especial. 3º) Que no existía incompatibilidad entre el precio público por ocupación del subsuelo de los caminos locales y la tasa de licencia de obras para tal ocupación, ni tampoco respecto del Impuesto sobre Instalaciones, Construcciones y Obras. 4º) Que la sentencia nº 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, ni se refiere, ni alcanza a los precios públicos locales. 5º) Que el artículo 45.2 segundo párrafo de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, que establece y regula el precio público por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, en favor de Empresas explotadoras de servicios de suministros que afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, consistente en el 1'50% de los ingresos brutos procedentes de la facturación, no era aplicable al caso de autos, porque no existía prestación de servicios ni facturación alguna, ni siquiera ocupación del subsuelo de las vías públicas municipales, sino de los caminos. 6º) Que, como consecuencia de lo anterior, era aplicable el régimen general de los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, establecido en el artículo 45, apartado 1, párrafo primero, que se fija tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de aquéllos. 7º) Que, para resolver la cuestión, acordó que procedía aplicar la Tarifa 8 de la Ordenanza Municipal. "De ocupación del subsuelo en terrenos de uso público. Calles, todas las categorías a 6 ptas/m2 al día", pero como en esta Tarifa 8 sólo se contemplan calles, procedía utilizar el valor de mercado, del subsuelo ocupado, calculando la superficie ocupada, sin que tuviera justificación liquidar por un período de treinta años, pues este precio público es de período y devengo anual.

La sentencia anuló la liquidación y las providencias de apremio, y ordenó "practicar nueva liquidación, consistente en el uno y medio por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación que teóricamente podría obtener la empresa anualmente en el término municipal de San Javier, en comparación con otros Municipios de similares características tal y como se dice en el fundamento jurídico quinto en trámite de ejecución de sentencia".

El primer motivo casacional se formula "al amparo de lo establecido en el artículo 95.1.3º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia, infringiéndose así el artículo 43.1 de dicha Ley y la Jurisprudencia que se cita en este motivo".

La línea argumental que sigue la recurrente es que "planteado el recurso interpuesto por mi mandante contra una liquidación de precios públicos, practicada al amparo de los artículos 41.a) y 45.2, párrafo primero, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, la Sala "a quo" resuelve con la aplicación analógica del párrafo segundo del art. 45.2 de la misma Ley, en el que se contempla un supuesto dispar al sometido por las partes; esto es, la utilización privativa o aprovechamiento especial, constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales en favor de Empresas explotadoras de servicios de suministros que afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, circunstancia que en ningún modo concurre en mi representada, y que tampoco ha sido objeto del debate procesal" (subrayado en el escrito de interposición).

La Sala anticipa que acepta este primer motivo casacional por las razones que a continuación aduce.

El artículo 41, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en su versión original, establecía que "tendrán la consideración de precios públicos las prestaciones pecuniarias que se satisfagan por: A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio local. (...)", y el artículo 45, apartado 2, de la misma Ley establece que: "2. El importe de los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de aquélla". Este es el régimen general, aplicable a todos los supuestos de utilización privativa o de aprovechamientos especiales del dominio público local, que constituyen un amplio repertorio, basta con leer el texto del artículo 20.3 de la Ley 39/1988, según la nueva redacción dada por la Ley 25/1998, de 13 de Julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, aunque esta Ley haya reconvertido los precios públicos, por estos mismos conceptos, en tasas.

Aparte, había un régimen especial de precios públicos (posteriormente tasas por este mismo concepto, según la Ley 25/1998), el regulado en el segundo párrafo, del apartado 2, del artículo 45 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, aplicables exclusivamente a la utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, en favor de Empresas explotadoras de servicios de suministros (electricidad, gas, etc) que afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, consistente en el 1'50% de los ingresos brutos facturados por la empresa de que se trate en cada término municipal.

Es incuestionable que este régimen especial no es aplicable al caso de autos por las siguientes razones: a) La entidad mercantil CHL, S.A. no es empresa suministradora de productos petrolíferos, sino transportista y almacenista de los mismos. b) La entidad CHL, S.A. no ha suministrado nada al vecindario de San Javier. c). La entidad CHL, S.A. no ha obtenido ingreso bruto alguno procedentes de los vecinos de San Javier.

Es claro, por tanto, que el régimen aplicable era el general.

Pues bien, la pretensión de la entidad mercantil CHL, S.A. era lisa y llanamente la anulación de la liquidación provisional practicada, aplicando la Tarifa 8 de la Ordenanza Fiscal, correspondiente a la ocupación de calles, a razón de 6 pts/m2, por un período de 30 años, lo cual implicaba anticipar el precio público de 29 de años, y por entender que tal Tarifa 8 era improcedente en el caso de autos. La sentencia de instancia no se limitó a anular la liquidación, sino que se extralimitó al ordenar que se practicara una nueva liquidación, aplicando indebidamente el régimen especial, pero al ser este imposible, dadas las circunstancias del caso, estableció una base teórica por referencia a otros municipios similares, incidiendo indiscutiblemente en un caso claro de incongruencia "extra petitum".

La Sala acepta este primer motivo casacional.

El segundo motivo casacional se formula "al amparo de lo establecido en el artículo 95.1.3 y 43.2 de la L.R.J.C.A. al haberse quebrantado las formas esenciales del juicio por infracción de los actos y garantías procesales, produciéndose indefensión a esta parte".

El argumento que esgrime la parte recurrente es que la sentencia de instancia le ha producido indefensión, toda vez que la Sala "a quo" no hizo uso de lo dispuesto en el artículo 43.2 de la Ley Jurisdiccional, al introducir en el debate procesal motivos no planteados por la recurrente.

La Sala acepta este segundo motivo casacional, porque es palmario que la Sala de instancia ha seguido un razonamiento que ha desembocado en pronunciamientos ajenos por completo a los motivos o fundamentos y pretensión de la recurrente, que exceden notoriamente del "iura novit curia", y que debieron dar lugar a la aplicación del apartado 2, del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional.

El tercer motivo casacional se formula "al amparo de lo establecido en el art. 95.1.A. de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por infracción del art. 31.3 de la Constitución".

Los extensos argumentos de la recurrente se resumen en la siguiente conclusión:" Parece evidente que la regulación contenida en la Ley de Haciendas Locales no respeta el principio de legalidad tributaria, al dejar en manos de las Corporaciones municipales -ya en el Pleno, ya en la Comisión de Gobierno, e incluso en Organismos autónomos o Consorcios municipales- la determinación de los elementos esenciales de las prestaciones patrimoniales de carácter público, cuales son el hecho imponible y la cuantía. Por ello, y siguiendo la misma línea argumental de la sentencia 185/1995, el artículo 41 de la Ley 39/1988, en cuanto se refiera a prestaciones patrimoniales de carácter público ha de ser considerado contrario a la Constitución".

La Sala rechaza este tercer motivo casacional, porque el Tribunal Constitucional ha declarado en sus sentencias 233/1999, de 16 de Diciembre y de 4 de Mayo de 2000, que el artículo 41 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, respeta la Constitución.

El cuarto motivo casacional se formula "al amparo de lo dispuesto en el art. 95.2.4 de la L.R.J.C.A. por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico, y, en concreto, del art. 41 de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales".

La línea argumental que sigue la recurrente consiste en: 1º) Que de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 656/1990, de 18 de Mayo, la instalación de los oleoductos se declara de utilidad pública. 2º) Que "el artículo 3º del Real Decreto-Ley 5/1985, de 12 de Diciembre, declaró a CAMPSA como empresa de interés general, al desarrollar en la Península e Islas Baleares la misión de garantizar una correcta y segura distribución de aquellos productos petrolíferos, cuya distribución y venta se enmarcan en el ámbito funcional del Monopolio de Petróleos". 3º) La Ley 34/1992, de 22 de Diciembre extinguió el Monopolio de Petróleos, pero la Disposición Adicional Séptima mantuvo la consideración de CHL,S.A. como empresa de interés general, concluyendo: "Por lo tanto, gozando mi representada de esa consideración de empresa de interés económico general, y, fundamentalmente, habiendo sido declarado de utilidad pública el oleoducto Cartagena-Alicante, difícilmente podrá justificarse, a nuestro parecer, que se someta a gravamen en concepto de aprovechamiento privativo o especial la necesaria ocupación para su instalación, del subsuelo de caminos vecinales, pues como ya dijimos en la instancia, donde hay utilidad pública no existe aprovechamiento privativo o viceversa".

La Sala rechaza este cuarto motivo casacional, porque la prestación de los servicios de suministro de electricidad, gas, teléfono, transportes, etc. son de utilidad pública, al igual que el transporte mediante oleoductos y el almacenamiento de productos petrolíferos, y esta utilidad pública es la que obliga a los particulares, por medio de los procedimientos expropiatorios, a supeditar su derecho individual de propiedad, para permitir las instalaciones necesarias, pero ello no empece en absoluto a que como reconoce expresamente el artículo 41, apartado 2, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, las empresas suministradoras deban pagar el correspondiente precio público, (después de la Ley 25/1998, tasas), por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

La Sala rechaza este cuarto motivo casacional.

El quinto motivo casacional se formula "al amparo de lo establecido en el art. 95.1.4 de la L.R.J.C.A. por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico y en concreto del art. 24.1 de la Ley General Tributaria, en relación con el art. 45.2 de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales".

Los diversos y extensos argumentos de la recurrente se sintetizan en que "la Sala "a quo" no sólo está integrando en su interpretación analógica la base y la cuantía de los precios públicos discutidos, sino que está extendiendo el hecho imponible o concepto a un supuesto no específicamente regulado por la Ordenanza".

La Sala anticipa que acepta este quinto motivo casacional, por las razones que a continuación aduce.

La Sala reitera que el Ayuntamiento de San Javier podía haber establecido y exigido a C.H.L,S.A. el correspondiente precio público por aprovechamiento especial del subsuelo de los caminos locales (dominio público local), conforme al régimen general previsto y regulado en el artículo 45, apartado 2, párrafo primero, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, pero lo cierto es que no lo hizo adecuadamente, pues la Tarifa 8, de ocupación del subsuelo en terrenos de uso público, solo se refiere y contempla calles, pero no los caminos públicos, dándose, en consecuencia, una evidente laguna en la Ordenanza, que debió completarse mediante la necesaria y obligada modificación y adaptación a la ocupación del subsuelo de los caminos por el oleoducto, sin que sea posible legalmente extender analógicamente esta Tarifa 8, al caso de autos, por prohibir el artículo 24, apartado 1 de la Ley General tributaria, "la analogía para extender mas allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, o el de las exenciones o bonificaciones".

A mayor abundamiento, la tarifa 8, referida, está basada en el valor de mercado de las calles del núcleo urbano de San Javier, que, obviamente, es superior al de los caminos.

Por último, reiteramos que a esta modalidad de ocupación del subsuelo de los caminos locales le es ajeno por completo el precio público (luego tasa) previsto y regulado en el artículo 45, apartado 2, segundo párrafo (1'5% de los ingresos brutos por facturación), infracción en la que ha incurrido notoriamente la sentencia impugnada.

La Sala acepta este quinto motivo casacional.

El sexto motivo casacional se formula "al amparo del art. 95.1.4 de la L.R.J.C.A. por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico, y en concreto del art. 26.2 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos".

La entidad recurrente "fundamenta este motivo en la falta o inexistencia de justificación de los precios públicos regulados en la Ordenanza del Ayuntamiento de San Javier a través de la preceptiva memoria económico-financiera", exigida por el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios públicos.

La Sala anticipa que acepta este sexto y último motivo casacional por las razones que a continuación aduce.

En el expediente administrativo consta el titulado "Estudio Económico de los precios públicos por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público. Precio público de: Ocupación del subsuelo en terrenos de uso público, fechado el 17 de Octubre de 1989", en el cual aparece como Antecedente (epígrafe I) la reproducción de unos párrafos del artículo 45, apartado 2, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre de Haciendas Locales, y como Cuantificación de la utilidad (epígrafe II), el siguiente texto: "La utilidad obtenida para la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público municipal puede cifrarse de la forma siguiente. Zona de emplazamiento: Todas las categorías de calles. Superficie ocupada. Valor unitario por m2: 25.000 ptas/m2. Coste financiero por m2: 9%. A tales efectos, se ha tomado, como valor de la superficie ocupada, el valor en venta de terrenos de las mismas características y análoga situación, mientras que el coste financiero se ha calculado aplicando el tipo de interés legal del dinero". Propuesta (epígrafe III). Por todo ello, se propone, como precio por este aprovechamiento especial o utilización privativa del dominio público, el equivalente a la utilidad obtenida, que asciende a 2.250 ptas, por cada m2/año de superficie ocupada".

Este denominado Estudio económico es notoriamente insuficiente, pero lo cierto es que la Sentencia de instancia no ha aplicado la Tarifa que pretendidamente justifica, sino algo muy distinto, cual es el precio público especial regulado en el artículo 45.2, párrafo segundo, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, proponiendo la aplicación del 1'50% sobre los ingresos brutos procedentes de la facturación que teóricamente podría obtener la Empresa anualmente en el término municipal de San Juan, en comparación con otros Municipios de similares características", que obviamente nada tiene que ver con el Estudio Económico, referido, y si a esto se une, que esta Sala Tercera se ha pronunciado en los razonamientos anteriores en el sentido de que el Precio público de ocupación del subsuelo en terrenos de uso público, es el regulado con carácter general en el artículo 46, apartado1, párrafo primero de la Ley 39/1988, que es el que se justifica pretendidamente por dicho Estudio Económico, habrá de concluirse que carece de sentido pronunciarse sobre este sexto motivo casacional, aunque si parece adecuado, a modo de advertencia, con efectos futuros, recordar la conveniencia de motivar adecuadamente los valores utilizados al efecto.

Aceptados los motivos primero, segundo y quinto, procede estimar el presente recurso de casación y casar y anular la sentencia recurrida.

Estimado el recurso de casación, procede de conformidad con lo que dispone el artículo 102, apartado 1, ordinal 3º de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, que la Sala resuelva lo que corresponde dentro de los términos que aparece planteado el debate, a cuyo efecto procede estimar totalmente el recurso contencioso-administrativo nº 288/1993, interpuesto por la entonces CAMPSA, luego CLH, S.A. anulando la liquidación provisional por el concepto de precio público, practicada por el Ayuntamiento de San Javier el 8 de Septiembre de 1992 por importe de 35.009.400 ptas, así como las resoluciones desestimatorias expresas y presuntas de los recursos de reposición interpuestos, reembolsando a la entidad mercantil recurrente de los gastos de los avales aportados para conseguir la suspensión del ingreso de la liquidación referida.

No procede acordar la imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague la suyas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Estimar el recurso de casación nº 8402/1996, interpuesto por la entidad mercantil COMPAÑÍA LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS - CLH, S.A., contra la sentencia nº 482/96, dictada con fecha 10 de Julio de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Segunda- del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, recaída en el recurso contencioso- administrativo nº 288/1993, sentencia que se casa y anula.

Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 288/1993 interpuesto por COMPAÑÍA ARRENDATARIA DEL MONOPOLIO DE PETROLEOS, S.A. (CAMPSA), luego COMPAÑÍA LOGÍSTICA DE HIDROCARBUROS - CLH S.A. anulando la liquidación provisional por el concepto de precio público, practicada por el Ayuntamiento de San Javier con fecha 8 de Septiembre de 1992, por importe de 35.609.400 ptas, y las dos providencias de apremio dictadas por dicho Ayuntamiento, así como las resoluciones desestimatorias expresa y presunta de los recursos de reposición interpuestos, reembolsando a la entidad mercantil recurrente de los gastos de los avales aportados para conseguir la suspensión del ingreso de la liquidación recurrida.

No acordar la especial imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-