STS, 12 de Marzo de 2003

PRIMERO.- Por escrito de 24 de octubre de 1.996, la empresa "Olis Bargallo, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Excma. Sra M. A., P. y A. de 2 de septiembre de 1.996 por la que se resuelve ordenar la retirada de la autorización CEE-ESP-118 concedida a esta empresa para la obtención de los beneficios derivados de régimen de ayuda al consumo de aceite de oliva y la imposición de una multa por importe de 2.876.186 pesetas equivalente al doble de la ayuda solicitada por el producto comercializado durante el mes de abril de 1.995, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 1 de julio de 1.998, cuyo fallo es de siguiente tenor: "DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por OLIS BARGALLO, S.A., contra la resolución de la Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 2 de septiembre de 1.996, que acordó retirar por un periodo de un año la autorización CEE-ESP-118 concedida a la interesada para la obtención de los beneficios derivados de régimen de ayuda al consumo de aceite de oliva, y la imposición de una multa por importe de 2.876.186 pesetas, equivalente al doble de la ayuda solicitada por el producto comercializado durante el mes de abril de 1.995, por ser dicha resolución, en los extremos examinados, conforme a derecho. Sin hacer expresa imposición de costas".

SEGUNDO.- Por la representación procesal de la entidad "Olis Bargallo, S.A." por escrito de 29 de julio de 1.998, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia de la Audiencia Nacional de fecha 1 de septiembre de 1.998, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

TERCERO.- Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 16 de octubre de 1.998 el escrito de interposición de recurso de casación, en el cual solicitó, lo admita y ordene su sustanciación hasta dictar Sentencia por la que se declare haber lugar al recurso y en consecuencia case y anule la Sentencia recurrida, acordando anular y dejar sin efecto la resolución de la Excma. Sra M. A., P. y A. de 2 de septiembre de 1.996, objeto de recurso contencioso-administrativo con todas sus consecuencias jurídicas inherentes a dicha declaración y con cuantos demás pronunciamientos favorables haya lugar en derecho.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado de E. en la representación que ostenta por ministerio de la Ley.

CUARTO.- Mediante Providencia de la Sala de fecha 7 de julio de 1.999 se admitió el recurso de casación interpuesto por "Olis Bargallo, S.A." y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido el Abogado de E. presento con fecha 3 de diciembre de 1.999 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicito, se dicte Sentencia desestimando el recurso y con costas.

QUINTO.- Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 5 de marzo de 2.003, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. de Rodolfo S. V..

PRIMERO.- El primer motivo se basa -al igual que los seis restantes- en la supuesta infracción de número cuarto de artículo 91 de la Ley jurisdiccional (se supone que se pretende decir "nº 4º de artículo 95.1") y alega la vulneración de los artículos 10 y 11 de Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, considerando que incurre el expediente tramitado en nulidad radical de artículo 62 de la Ley de 26 de octubre de 1.992 al haberse iniciado por acuerdo de un órgano incompetente para adoptar esa decisión, y que incide consiguientemente en infracción normativa y jurisprudencial la sentencia de la Audiencia Nacional que ha desestimado el motivo de nulidad aducido.

Ciertamente que los preceptos indicados estipulan que los procedimientos sancionadores se iniciarán de oficio por acuerdo de órgano competente, que no ha de ser otro que aquel al que esté legalmente conferida según el Capítulo I de Titulo II de la Ley últimamente citada, o, caso de no fijarse específicamente, el órgano a quien esté atribuida la facultad de resolver; y también que esta última facultad viene atribuida en este caso al Titular de departamento Ministerial, en tanto el acuerdo de iniciación se dictó por el Director General de Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA); pero, como acertadamente razona la sentencia de instancia, esa irregularidad no puede ser constitutiva de motivo de nulidad invocado por defecto de competencia, ya que el apartado b) de artículo 62 únicamente considera como defecto determinante de la nulidad absoluta de acto impugnado el defecto de competencia por razón de la materia o de territorio, y nunca el derivado de orden jerárquico funcional, susceptible de ser convalidado por la decisión de órgano de grado superior, como aquí ha ocurrido al sancionarse por el Ministro la infracción acusada.

Por otra parte, aunque se considere como una mera irregularidad, la infracción en este caso no reviste sino un carácter meramente formal, sin que en modo alguno haya podido ocasionar indefensión al recurrente como se pretende, que ha gozado de la posibilidad de seguir y participar en todos los trámites normales de expediente, no produciéndose en ningún momento confusión o coincidencia entre los órganos encargados de tramitar las fases de instrucción y de resolución, que es lo que con todo rigor veda el artículo 10.1 de R.de 1.398/93. En cuanto a la cita jurisprudencial que se invoca en el motivo para apoyar la tesis en él mantenida, ha de considerarse totalmente desafortunada, ya que precisamente lo que se declara en las Sentencias de este Tribunal que en ella se mencionan, es que la incompetencia por razón de la materia da lugar a un motivo de nulidad radical o absoluta, de forma que cuando "respecto de determinada materia, las normas que la regulan atribuyen la competencia para resolver a un órgano distinto de aquel que la tenía por las que se modifican, la actuación de este último es nula de pleno derecho....". Nada hay, pues, en la doctrina que se cita que apoye la nulidad pretendida por la única circunstancia de que la iniciación de expediente haya sido acordada por la Dirección General de SENPA.

El motivo se desestima.

SEGUNDO.- El segundo motivo tampoco puede ser admitido.

Se postula la nulidad de la sanción impuesta basándose únicamente en que se acordó iniciar el expediente de sanción sin que se hubiese dictado resolución definitiva en aquel otro en el que se había de resolver sobre la procedencia o improcedencia de la recuperación de la ayuda solicitada. Según la recurrente ello supone la infracción de contenido esencial de sus derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (artículo 62.a) de la Ley 30/92) en cuanto le ha ocasionado indefensión.

Subsiste el razonamiento de la sentencia de instancia cuando especifica la distinta finalidad de ambos expedientes. En el segundo, que no es objeto de recurso, únicamente se ventila la procedencia de recuperar la ayuda percibida por la partida de aceite de oliva que dio origen al expediente sancionador, mientras que en el que ahora nos ocupa se persigue sancionar la mezcla fraudulenta detectada. Es la misma sociedad recurrente la que destaca esa diferencia cuando alega que en el recurso seguido ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para impugnar el acuerdo de recuperación de la ayuda, se tratará de demostrar que no se ha pretendido defraudar ni percibir una subvención a la que no se tuviese derecho.

Ciertamente que ambos expedientes se encuentran íntimamente relacionados, versando sobre las desviaciones de composición detectadas en una misma partida de aceite de oliva (1.040 litros, o 953 kilogramos) muestreada el 2 de marzo de 1.995, y también que esas mismas desviaciones han dado lugar, tanto a la recuperación de la ayuda otorgada, como a la sanción que se impone. de ahí que la posibilidad de que, siguiéndose separadamente ambos procedimientos, pudiese llegarse a soluciones contradictorias, hubiese debido aconsejar la acumulación de ambos (artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción aplicable), siendo el primer interesado en solicitarlo y obtenerlo el ahora recurrente, pese a lo cual no consta que hiciese ninguna tentativa para conseguirlo; pero esa posible interdependencia no significa que exista un óbice legal para iniciar el expediente que ahora se controvierte en tanto no se haya dictado resolución definitiva en el destinado a recuperar la ayuda otorgada (que es lo que se alega como motivo de casación), siquiera sea aconsejable tener presentes las incidencias, y muy especialmente las pruebas practicadas en cada uno de ellos, antes de pronunciarse de manera definitiva sobre la existencia de la infracción. Sostener lo contrario equivaldría a demorar indebidamente la persecución de la infracción de que se acusa, pudiendo dar lugar incluso a la prescripción de la misma.

En el caso presente se ha seguido la tramitación por separado, a ciencia, vista y paciencia de "Olis Bargallo, S.A.", tramitándose la impugnación de expediente para recuperación de la ayuda comunitaria en el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (recurso 2779/96), que por cierto concluyó por sentencia firme de 23 de noviembre de 2.000 en la que se desestimaba el recurso contencioso y se confirmaba la resolución de Director General de Fondo Español de Garantía Agraria acordando recuperar la ayuda al consumo otorgada a la aquí demandante. Por lo tanto ninguna razón que favorezca a ésta podría aconsejar en este momento, el tener en cuenta un supuesto efecto prejudicial positivo de la sentencia firme, dictada en Barcelona, en el enjuiciamiento de la sanción impuesta en este procedimiento. Y si la existencia de ese otro procedimiento judicial nunca pudo constituir un motivo válido de impugnación de la resolución adoptada por la Audiencia Nacional, en este caso concreto, esa previa existencia le resulta totalmente indiferente, ante la eventualidad de que el resto de los motivos de casación ahora esgrimidos pudiesen permitir llegar a una resolución exonerante en cuanto a la sanción impuesta.

TERCERO.- El recurso de casación amparado por el nº 4º de artículo 95.1 ha de estar encaminado a combatir con argumentos concretos, basados en la normativa legal o doctrina jurisprudencial, los pronunciamientos de la sentencia recurrida. No es la conducta de la Administración la sometida a reproche, sino las infracciones achacables a la sentencia de instancia, siempre propuestas con apoyo en el motivo concreto que habilita la interposición de un recurso de esta naturaleza.

Se combate en tercer lugar el haberse denegado en vía administrativa la práctica de pruebas sustanciales, ocasionando así indefensión al demandante; tema que se halla excluido de recurso de casación por infringir manifiestamente lo indicado en el párrafo anterior. Y si bien a lo largo de motivo se acusa igualmente la manifestación efectuada en la sentencia en cuanto a la falta de relevancia invalidante de la inadmisión de la prueba propuesta en el expediente, parece olvidar quien recurre que ha tenido plena oportunidad de traer a los autos esas mismas pruebas denegadas en vía administrativa y que, aunque efectivamente lo solicitó así en período de prueba de Tribunal de instancia su pretensión fue denegada por providencia de 8 de julio de 1.997 sin que contra ella se interpusiese protesta o recurso alguno.

No cabe por tanto alegar indefensión que sea invalidante de la sentencia recurrida, defecto que por otra parte hubiese debido de formularse en todo caso al amparo de nº 3º de artículo 95.1.

El motivo se desestima.

CUARTO.- El concepto de caducidad puede enfocarse desde dos perspectivas diferentes: como plazo preclusivo para el ejercicio de una acción, transcurrido el cual desaparece la posibilidad de hacerlo (supuesto al que se refiere el artículo 18.2 de R.de de 22 de junio de 1.983 dictado en defensa de consumidor y para sancionar las infracciones agroalimentarias), y el de plazo dentro de cual ha de tramitarse y resolverse el expediente administrativo so pena caducidad de trámite (supuesto recogido en el artículo 43.4 de la Ley de 26 de octubre de 1.992), que no extingue "per se" la acción en él ejercitada, aunque sí da lugar a la conclusión de procedimiento y archivo de las actuaciones, sin perjuicio de que quepa reanudarlo en tanto que la acción no haya prescrito. Ambos tienen de común que su apreciación puede y debe efectuarse de oficio; y ello explica que al segundo se refiera la sentencia recurrida en el apartado C) de primer fundamento jurídico (para desecharlo, pese a no haber sido alegado expresamente por la actora), aun después de haber desestimado la aplicación de R.de 1.945/83.

Ni es cierto que no exista ninguna referencia en el derecho español al procedimiento a seguir para sancionar una infracción de la naturaleza que se atribuye a la demandante, ni tampoco que se haya reconocido en ningún momento que el expediente sancionador hubiese de acomodarse al trámite de esta última disposición.

El artículo 86.5 de la Ley General Presupuestaria, según redacción acomodada a la Ley de Presupuestos para el año 1.991, se remite explícitamente al Capítulo II de Título VI de la Ley de Procedimiento Administrativo entonces vigente y en la actualidad sustituido por el Título IX de la Ley 30/92, sin otras especialidades que las en él consignadas, entre las que figura la prescripción de las infracciones correspondientes a los cinco años de su comisión -artículo 86.6- sin referencia alguna a un posible plazo de caducidad para iniciar el expediente, ni a la aplicación de los trámites previstos en el R.de 1.945/83, por demás referidos a las infracciones relativas a la defensa de consumidor y de carácter agroalimentario, en absoluto relacionadas con las que puedan atañer a la vulneración de los requisitos establecidos para gozar de las subvenciones de la Comunidad Europea (Reglamentos 3089/78, 2677/85 y 1008/92). Por otra parte la remisión a los trámites específicos relativos a la práctica de los análisis de contraste que figuran en el R.de mencionado, no significa, por sí misma, que la Administración considere aplicable el procedimiento y condiciones de perseguibilidad mencionados en este último al caso ahora contemplado. La única referencia en autos al alcance y sentido de la comunicación efectuada con respecto a dichos análisis es la que consta en la sentencia recurrida, en la cual se deja claramente sentado que no ha existido ninguna indicación concreta de que el expediente seguido se sometiese a los trámites previstos para las infracciones recogidas en la última disposición citada. Antes bien: en la Disposición Adicional Primera de mismo se prevé la posibilidad de que las garantías ofrecidas en la tramitación de los análisis contradictorios por los artículos 16 y 17 sean aplicables a todos aquellos que se realicen a iniciativa de cualquier persona física o jurídica cuyos resultados se destinen a ser difundidos a través de los medios de comunicación, sin necesidad de acomodarse al procedimiento sancionador regulado en el R.de

No siendo aplicable al caso el R.de de 22 de junio de 1.983, ha de desecharse el motivo que alega la infracción de su artículo 18.2.

QUINTO.- No aparece demostrado que las tomas de aceite efectuadas dejasen de ajustarse al procedimiento establecido en el artículo 5º de Reglamento 2677/85, según la modificación introducida por el Reglamento 1008/92. Así lo declara explícitamente la sentencia recurrida, y frente a tal afirmación la actora se limita a oponer su personal opinión partiendo de meras hipótesis no comprobadas.

La realidad incontestable es que, tanto en el primer análisis efectuado como en el de contraste, se acreditó el exceso en dos especificaciones técnicas y el defecto en otra, correspondiendo una de las dos primeras a la que concurre en el aceite de colza y las otras dos a esteroles cuyo exceso o defecto es impropio de aceite de oliva, hecho de suyo suficiente para presumir razonablemente una alteración mediante la mezcla correspondiente. En cuanto al procedimiento concreto seguido para obtener la muestra, no afecta a la aleatoriedad predicada el que ambas tomas se efectúen de la misma caja, con tal de que se trate de recipientes distintos, ya que ninguna razón autoriza a suponer que han de obtenerse otro tipo de resultados si las muestras se extraen de aquellos recipientes que se encuentren almacenados en cajas diferentes. E identica falta de sustancialidad ha de otorgarse al razonamiento efectuado respecto a la posibilidad de que la existencia de una sola línea de envasado para todo tipo de aceites pudiese haber ocasionado una ligera contaminación, cabiendo preguntarse por qué esa contaminación no se habría detectado en otras partidas anteriores sometidas al mismo procedimiento de envasado y que fueron consideradas satisfactoriamente. Lo cierto es que la contaminación se produjo en grado notable, desprendiéndose de ello la existencia de una mezcla que altera la composición de aceite de oliva y es motivo de sanción, cuya imposición es mera consecuencia de su falta de adecuación a una de las definiciones contempladas en el apartado 1 de artículo 5º de Reglamento comunitario citado, sea como consecuencia de mezclas efectuadas o de procedimientos químicos que hubiesen ocasionado ese resultado. El resto de lo argumentado en apoyo de la ausencia de intencionalidad defraudatoria no rebasa el carácter de mera alegación unilateral, que si puede ser comprensible en el deseo de evitar la sanción impuesta, no basta para desvirtuar la apreciación efectuada en la instancia.

En íntima relación con este motivo se alega en sexto lugar la infracción de principio de proporcionalidad establecido en el artículo 131 de la Ley 30/92, limitándose a reiterar lo ya expuesto en la instancia y desechado por la Audiencia Nacional con acierto, puesto que la sanción impuesta lo ha sido en el grado mínimo (un año según el artículo 5.2 de Reglamento 2677/85) y correspondiendo la sanción de doble de la ayuda solicitada en uno de los meses siguientes al de la toma de muestras se ha optado por elegir -y nada argumenta en contrario la recurrente- el período mensual menos gravoso para ella. Por fin: no puede tomarse en consideración lo argumentado en torno a la condonación prevista en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria, desde el momento en que se trata de una estricta facultad opcional de Ministerio correspondiente que se reserva para aquellos supuestos en que hubiese quedado plenamente acreditada la buena fé y falta de lucro personal de infractor.

Se desestiman igualmente los motivos quinto y sexto.

En lo que se refiere al supuesto quebrantamiento de principio de igualdad por infracción de lo dispuesto en el articulo 14 de la Constitución, nada se alega en el motivo séptimo que no haya sido debidamente ponderado en la sentencia recurrida y pueda desvirtuar la solución denegatoria acordada.

No se ha acreditado la desigualdad de trato en casos análogos, que sería el presupuesto mínimo para poder considerar, siquiera en principio, la alegación en este sentido efectuada. Y menos cabe aducir que la recurrente se ha visto impedida de acreditar ese trato desigual por la negativa de la Administración a aportar la documentación solicitada, si se tiene en cuenta lo ya razonado en el Fundamento Jurídico tercero.

SEXTO.- La desestimación de todos los motivos de casación obliga a imponer a la recurrente las costas causadas en este trámite.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por la Audiencia Nacional, con fecha 1 de julio de 1.998, imponiendo a la parte recurrente las costas causadas en este trámite.

que se insertará en la Colección Legislativa